我国村镇综合防灾规划的问题与对策研究*

李 军　叶 勇

我国村镇综合防灾规划的问题与对策研究*

李 军叶 勇

近年来我国村镇地区灾害频发、损失严重，编制综合防灾规划的意义重大，但具体编制工作仍举步维艰。本研究认为村镇综合防灾规划具有独特性，不能完全照搬城市综合防灾规划，村镇综合防灾规划的困境在于指导性的法律体系不健全、编制体系不够完善、管理实施困难。本文借鉴了美国和日本地方综合防灾规划的经验，指出我国村镇综合防灾规划对策在于完善规划法律体系、完善规划编制体系、突出规划的实施性、重视防灾避难空间建设、探索规划实施的新机制等，并以神农架松柏镇为例加以佐证。

村镇；综合防灾规划；实施对策

0　引 言

2014年末，我国总人口为13.68亿，其中6.19亿人生活在广大的村镇地区［1］。村镇规划与建设是建设美丽乡村、实现我国城乡一体化发展的重要举措。然而，我国自然灾害的发生及其所造成的危害主要集中在广大村镇地区。2000—2015年之间，我国大陆共发生7级以上地震9次，6级以上地震61次，均发生在村镇地区［2］。其中，2008年发生的5·12汶川大地震共造成69227人死亡，374643人受伤，17923人失踪，造成的直接经济损失为8452亿元人民币［3］。2010年发生的舟曲8·7特大泥石流灾害致使1481人遇难，284人失踪［4］。由此可见，我国村镇地区所受灾害频繁，损失严重，防灾减灾任务艰巨。如何通过合理规划，降低灾害对广大村镇地区居民的生命和财产的威胁，成为我国当前村镇建设中的重要课题。目前针对村镇综合防灾规划的研究较少，现有研究领域主要涉及村镇综合防灾规划的规划策略［5-6］、编制模式［7］、防灾空间［8-9］、规划技术［10-11］、建筑防灾减灾［12］等方面，这些以借鉴城市综合防灾规划的研究成果为主，缺乏针对村镇地域的综合防灾规划的方法、理论、规划体系等方面的综合研究。

本文基于综合防灾减灾的视角，以村镇地区为研究对象，分析了村镇综合防灾规划面临的主要问题，并借鉴国外经验成果，提出了我国村镇综合防灾规划的策略、体系、内容等，以期为我国村镇综合防灾减灾规划提供参考。

1　我国村镇综合防灾规划的独特性

1.1村镇综合防灾规划概念

1.1.1村镇

我国居民点根据其政治地位、经济地位、人口规模及特征被分为城镇型居民点和乡村型居民点两大类。其中城镇型居民点分为城市（特大城市、中等城市、小城市）和城镇（县城镇、建制镇）；乡村型居民点分为乡村集镇（中心集镇、一般集镇）和村（中心村、基层村）［13］。本文所研究的村镇主要包括两个层面：镇（建制镇、集镇）与村（行政村、自然村）。其中镇是具有城镇功能的居民点，规模较大的镇人口可能达到数万人，在功能和空间形态上具有小城镇特点；村是典型的农村居民点，规模小，数量多，空间布局分散。由此可见，村镇地区既包含了城镇型居民点，也包括了农村型居民点，是我国城乡体系的基础环节。

1.1.2村镇综合防灾规划

我国的规划理论和实践中很少有“村镇综合防灾规划”的定义，相近的概念有“城市防灾”［14］、“城市综合防灾”、“城市综合防灾规划”［15］等。本文对村镇综合防灾规划的定义是：为防止和减轻村镇地区各种自然和人为灾害及由此引起的次生灾害，通过对灾害现状及危险性评估，针对灾害发生的前期预防、中期应急、后期重建等不同阶段，对规划范围内防灾避难空间系统、生命线系统、应急保障系统等进行空间布局及制定与之相对应的政策法规、经济、工程等全方位对策，由全社会共同参与规划的编制与实施过程，同时包含在此基础上进行的单项城市综合防灾规划。

1.2 村镇综合防灾规划的独特性

村镇综合防灾规划相对于城市而言，所受地理条件的限制更加明显，规划地区社会生产力水平相对更低，居民对综合防灾的了解和参与更少，规划的编制和实施更加艰巨。

1.2.1村镇地区地理条件千差万别，防灾规划的编制复杂艰巨

我国是一个多山的国家，山地约占全国土地总面积的1/3。如果把高山、中山、低山、丘陵和崎岖不平的高原都包括在内，那么我国山区的面积将占全国土地总面积的2/3以上。而我国大多数农村村镇分布在交通不便的多山区域，每年滑坡、泥石流、崩塌等地质灾害造成的人员和财产损失十分巨大。此外，我国幅员辽阔，其自然条件差异明显，所受自然灾害情况复杂，村镇在我国辽阔的土地上布局分散，因此村镇地区综合防灾规划将面对千差万别的自然条件，任务复杂艰巨。

1.2.2村镇地区生产力水平相对低下，防灾规划实施困难较大

村镇地区，人们主要以从事农业生产活动为主，经济发展水平相对落后。收入差距的背后是很多村镇地区青壮年劳动力大量流失，空心化问题严重，房屋建筑闲置，基础设施配置建设不到位。这导致村镇地区建设活动主要以发展经济为主要目标，对于防灾减灾缺乏关注。同时，村镇民居基本上都是私有私建，大部分没有经过有关行政部门的审批就进行建设，缺乏统一的建筑规划。这导致我国村镇地区，建筑布局、建筑后退、道路消防等缺乏有效控制，建筑选址缺乏考究，结构型式、建筑材料等完全由房主根据自己的经济状况和传统习惯确定，建筑质量差异较大，很难抵挡洪水、地震、崩塌、滑坡、泥石流等自然灾害的侵袭。实际情况表明，目前我国村镇的房屋，在遭受到6度地震的影响时，就有相当部分产生开裂，在8度地震影响下有一定数量的房屋倒塌［16］。即村镇地区对综合防灾规划既缺乏关注，又无法通过经济技术手段提高抵御自然灾害的能力。

1.2.3村镇地区文化教育水平相对较低，防灾规划的宣传和落实相对困难

村镇地区与城市相比，居民平均受教育程度和人力资源储备存在极大差距。文化教育水平的差距，加上经济发展水平的落后，使得村镇居民的灾害意识淡薄，在综合防灾规划中缺乏实际有效的公众参与，既不能为规划的编制提供切实可行的意见，也无法对规划的实施过程进行有效监督。

2　我国村镇综合防灾规划的问题及原因

2.1法律体系不够健全

我国防灾方面的法律法规起步较晚，以国家层面法律法规为主，缺乏针对村镇综合防灾规划的指导性规范。在国家层面，国务院分别于2007和2011年公布了《国家综合减灾“十一五”规划》和《国家综合减灾“十二五”规划》，目前《国家综合减灾“十三五”规划》也正在编制过程中。2007年颁布的《中华人民共和国城乡规划法》第十七条规定防灾减灾应成为镇总体规划强制性内容；第十八条规定乡规划、村庄规划的应该包括防灾减灾。即在国家层面明确了村镇综合防灾规划的法定地位，但能够有效指导村镇综合防灾规划编制的法律法规仍然相对匮乏。2000年由建设部颁布并沿用至今的《村镇规划编制办法》仅规定“镇区建设规划应综合安排环保和防灾等方面和设施”，对村镇总体规划的内容没有提出综合防灾减灾的要求，这就出现了规划编制办法与《城乡规划法》不一致的问题。由此可以看出，国家层面的法律法规已经提出了村镇综合防灾规划的要求，而与之对应的规划编制法律法规仍需完善。

2.2规划编制体系不完善

目前，综合防灾规划体系研究以城市为主，没有专门针对村镇的防灾规划编制体系，村镇防灾规划的编制以照搬城市防灾规划模式为主。具体而言，在村镇地区的镇总体规划、详细规划、村庄规划中都有涉及防灾规划的章节，但仍然以各灾种的简单罗列为主。这导致现有的村镇防灾规划既没有系统深入的前期分析和科学合理防灾空间布局，对于防灾标准、救灾疏散通道和防灾设施的设置缺乏定量规定，更没有灾害应急管理机制和实施保障措施，综合防灾规划科学性和实施性较弱。

2.3 综合防灾规划的实施困难

综合防灾规划编制完成后，谁来实施、怎样实施又成为关键问题。村镇综合防灾的规划需要政府机构、社会团体、村镇居民等在内的全社会人员的共同参与。目前，由于我国的防灾管理工作分属于不同的部门，缺乏统一权威的指挥机构进行协调管理［17］，没有专门的部门对规划实施进行监督管理、没有详细周密的实施计划、没有专项资金的投入、没有专业人员的配合、没有专业的设备和设施，因此，探讨出一套能够适用于现有规划管理体制，且具有较强实施性的村镇综合防灾规划编制模式，是解决问题的症结所在。

3　村镇综合防灾规划的对策

3.1加强法律法规建设

美国在地方综合防灾法律法规建设方面，为我国村镇综合防灾规划提供了重要参考。美国联邦应急管理署（Federal Emergency Management Agency，简称FEMA）颁布的《减灾法案2000》（Disaster Mitigation Act of 2000）［18］是用来规范综合减灾规划编制过程的最新国家级法律。此外，为了指导所辖市和郡的减灾规划编制，一些州进一步制定相关导则，如北卡罗莱纳州制定的《地方减灾规划手册》（Local Hazard Mitigation Planning Manual）［19］。

鉴于此，我国应加紧出台《村镇防灾减灾规划技术规范》，以规范各地规划的编制；地方各级政府应针对当地的灾害特点出台相应的规划标准和规划编制办法，以直接指导综合防灾规划的编制。

3.2完善规划编制体系

尽管村镇地区所受到的具体灾害因地而异，且综合防灾规划的侧重点各有不同，但规划的方法和程序却具有一致性，因此需要将村镇综合防灾规划的编制体系法定化。即要在镇总体规划、控制性详细规划和村庄规划等各个层面明确规划的侧重点。

3.2.1镇综合防灾总体规划

在镇综合防灾总体规划层面，可分为镇域综合防灾规划和镇区综合防灾规划。镇域综合防灾规划应从整个镇域出发，建立统筹城乡的防灾体系，注重镇域防灾空间分布、防灾基础设施布局，突出宏观性、战略性、政策性特点，体现灾前预防、灾时疏散、灾后救援的全过程特点，主要内容包括：（1）灾害综合评价，包括灾害现状分析、灾害易发性分析、防灾能力评估；（2）防灾规划目标，包括防灾目标、设防标准、防灾规划的年限；（3）防灾等级结构；（4）避难疏散系统，包括疏散场地、疏散交通网络；（5）救灾系统，包括以救灾指挥系统、救灾生命线系统、救灾公共设施系统，其中救灾生命线系统包括供水、供电、电信等市政设施，救灾公共设施系统包括医疗救助设施、救灾物资储备设施。镇区综合防灾规划包括：（1）用地适宜性评价；（2）防灾空间结构，防灾节点、防灾廊道的布局；（3）避难疏散空间；（4）市政基础设施规划；（5）重点地段综合防治规划，如重大灾害点、灾害易发地段、危险品储藏点等地段的灾害防治规划。

3.2.2镇综合防灾详细规划

在镇综合防灾详细规划层面，应该将镇区综合防灾规划中的空间结构布局和基础设施落实到地块上，并根据地块内部情况，提出土地开发要求，指导项目建设。具体而言，主要包括两个方面，即防灾空间布局和建设控制指引。防灾空间布局主要包括：（1）防灾安全线划定，对地块内灾害点和危险源划定安全范围；（2）避难疏散场地规划，结合地块内学校、医院、体育馆、广场、公园绿地等布置避难疏散场地；（3）根据总体规划要求和地块内部需要布置避难疏散通道，划定道路后退距离、消防通道范围；（4）市政基础设施规划，保证避难疏散场地内水、电、救灾物资灾害发生时能够正常供应。建设控制指引主要包括：（1）人口容量规定，即人口规模、容积率、建筑密度、绿地率等指标的确定应考虑安全荷载；（2）建筑质量规定，鼓励和引导使用有利于应对灾害的建筑结构、建筑材料和建筑组合形式，鼓励在建设单位内部开辟防灾空间。

3.2.3村庄综合防灾规划

在村庄综合防灾规划层面，应该在用地综合评价的基础上，根据镇总体规划的要求，进行避难疏散场地和救灾设施规划。主要内容包括：（1）建设用地适宜性评价，根据村庄的地形、地质、水文等自然条件以及道路、工厂分布、矿产开采等社会经济条件，进行建设用地适宜性评价，划定灾害易发区范围；（2）根据建设用地适宜性评价，划定建设用地范围边界，并对建设用地提出相应的建设控制要求；（3）结合村委会、卫生室、文化室、村民广场、便利店布置大型避难疏散场地，结合农田、打谷场等就近布置小型避难疏散场地；（4）根据避难疏散空间分布，交通、水、电等基础设施；（5）防灾安全教育和公众参与要求（图1）。

3.3突出规划实施性

城市和村镇综合防灾落实困难的重要原因在于规划的执行力度较弱，归跟到底在于规划本身的前瞻性、操作性和实施性较弱，村镇地区综合防灾规划必须采取面向实施的规划策略。美国的“区划法令”（Zooning Ordinance）和“土地细分规则”（Subdivision Regulations）［19］为我国综合防灾规划内容在用地层面的落实上提供了很有价值的参考。即将防灾要求融入到土地开发利用之中，对开发地块提出规划设计要求，以保证防灾规划的实施。

在我国村镇防灾中，控规用地指标的确立，要兼顾效益和安全，充分考虑防灾需求。如道路后退红线考虑安全疏散要求，用地竖向考虑防洪标准，绿地系统建设考虑防灾疏散距离和服务半径。针对具体地块，可以根据防灾需要在防灾规划中提出建筑结构、形态、抗震、疏散、消防等建筑设计要求，对开发地块提出避难场所位置、面积、人口容量等相应的防灾要求，从而将避难场所建设问题在地块内部解决。

3.4加强防灾避难空间建设

日本是世界上灾害多发国家，同时也是防灾空间建设最成功的国家。日本把防灾公园的建设，作为一项重要的任务。在1973的《城市绿地保全法》里把建设城市公园置于“防灾系统”的地位［20］。1998 年建设省制定了《防灾公园计划和设计指导方针》，用于防灾公园的建设。此外，日本非常注重建筑防灾减灾研究，日本的中小学校抗震等级最高，也是最佳避难场所。避难场所中储备足够多的应急包、食品、饮用水，定期更换以保证质量，确保了灾情发生时的危机应对能力［21］。

我国在村镇地区公园绿地规划建设中，不能仅仅将绿地率、绿化覆盖率作为衡量指标，应充分考虑防灾安全需要。绿地系统是否能发挥防灾功能，与绿地系统地形、植被、结构、布局、规模、人口分布等相关，绿地系统规划建设应充分考虑这些因素。此外应加强医院、学校等公共建筑安全建设，如推广安全医院、安全校舍工程。

3.5探索管理实施新机制

首先，应成立灾害管理机构，保障村镇综合防灾规划的规划、实施和维护，并提供专项资金支持［22］。其次，完善公众参与机制，让村镇居民关注、参与、监督防灾规划的实施。定期对规划实施进行评估和更新，使得规划更具实时性和可行性［23］。

4　案例研究

本文以湖北省神农架林区松柏镇村镇综合防灾规划为例，对村镇综合防灾规划进行了简要说明。

2013年由上海同济城市规划设计研究院和武汉市规划研究院共同完成的松柏镇规划中，总结了国内外村镇综合防灾规划的经验，在总体规划、控制性详细规划和村庄规划各层次进行了防灾规划。

在镇域综合防灾减灾规划中规划了救灾指挥中心、救灾疏散通道和临时避难场所（图2）。其中，镇区临时避难场所为道路、广场、绿地和学校操场等开放空间以及社会停车场和周边的田野空旷地块；居民点临时避难场所为道路和周边田野空旷地块。此外，为保障游客旅游安全，在两大景区内设置医疗救助站，为突发危险情况下的游客提供医疗救助服务。

镇区综合防灾规划中，结合松柏镇实际情况，考虑防洪、消防、抗震、人防及地震灾害防灾要求（图3），对疏散通道、疏散场地及救灾设施进行了定量要求，以提高镇区整体防灾减灾和救助能力，确保镇区安全。

图1　村镇综合防灾规划编制体系框架图Fig.1 village comprehensive disaster prevention planning system frame

图2　松柏镇镇域综合防灾减灾规划图Fig.2 comprehensive disaster prevention planning of Songbai Town domain

图3　松柏镇镇区综合防灾规划图Fig.3 comprehensive disaster prevention planning of Songbai Town township

图4　松柏镇B片区四线控制导则Fig.4 four wire control guideline of Songbai Town B district

图5　松柏镇美丽乡村综合防灾空间布局规划图Fig.5 beautiful countryside comprehensive disaster prevention spatial layout planning of Songbai Town

控制性详细规划中，充分考虑了绿地系统的防灾功能，公园绿地的选址中考虑了安全需求（图4）；对避难场所的面积、配套设施用地的面积进行了详细规定，突出了控规的实施性。

在美丽乡村规划中，首先在灾害环境评估、建设选址与灾害避让及灾害防治的工程性措施方面进行了详细规定，为用地安全提供了保障；其次规划设置了防灾轴和防灾分区（图5），提出了基础设施的应急保障要求。最后，乡村规划建设技术导则中对农村居民点的安全选址、避难疏散、灾害治理和消防整治都提出了相应的要求。

此次村镇综合防灾规划，充分考虑了整个镇域不同类型居民点对防灾的需求，进行了各层次的防灾规划，将定性和定量规划相结合，为村镇地区安全提供了重要保障。

5　结 语

村镇综合防灾规划要发挥其最大效益，需要从法律规范、规划编制、规划实施保障等多个环节进行保障。本文从目前村镇地区综合防灾规划的现状困境着手，对规划编制体系进行系统研究并提出面向实施的防灾规划策略，以神农架松柏镇为例分析了其在村镇综合防灾规划中的努力和尝试。未来村镇综合防灾规划的研究，应更多地从规划的实施角度出发探索村镇综合防灾规划的评估、公众参与及实施保障，为村镇地区广大居民提供安全宜居的生活环境。

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图片来源：

图1：作者自绘

图2-5：神农架林区住房与城乡建设委员会提供

Exploration on Problems and Solutions of Comprehensive Disaster Prevention Planning for Villages

LI Jun， YE Yong

In recent years， disasters happen frequently in village areas， which have caused serious losses. Therefore， it is of great significance to draw a comprehensive disaster prevention plan， but specific drafting struggles to make progress. The village comprehensive disaster prevention plan should be unique rather than completely follow the urban one. The paper analyzes problems of the plan， including the imperfection of instructional legal system， and compiling system as well as difficulty in governing. According to the experience of American and Japanese comprehensive disaster prevention plan， the paper proposes that Chinese plan should improve the legal and compiling systems，pay emphasis on the practice of the plan， the construction of refuge space and explore new mechanisms to practice the plan， by taking Songbai Town as an example .

Villages and Towns； Comprehensive Disaster Prevention Planning； Implementation Measures

TU984.11+6

B

2095-6304（2016）04-0073-06

10.13791/j.cnki.hsfwest.20160412

2016-01-20

（编辑：田洁）

* 国家科技支撑计划资助项目（2014BAL05B07）

李 军： 武汉大学城市设计学院，教授，博士生导师叶 勇： 武汉大学城市设计学院，硕士研究生，planneryeyong@163.com

李军， 叶勇. 我国村镇综合防灾规划的问题与对策研究［J］. 西部人居环境学刊， 2016， 31（04）： 73-78.