人口结构、财政支出刚性对地方政府性债务的影响

仲凡+杨胜刚

摘要：根据2012年各省级政府地方政府债务数据和1995～2013年省级层面地方政府债务水平的面板数据，运用固定效应模型、差分GMM和系统GMM模型，考量人口流出比例、老年人口抚养比、财政支出刚性对地方政府债务增长的影响。结果表明：人口流出比例越高、老年人口抚养比越高，财政支出刚性越高，地方政府负债率越高。鉴此，应严格政府举债程序，改变以户籍为导向的财政转移支付政策，理顺各级政府之间的财税关系。

关键词： 地方政府债务，人口结构，财政支出刚性

中图分类号：F810.7 文献标识码： A 文章编号：1003-7217（2016）04-0078-06

一、引 言

国家审计署2013年12月30日公布的全国政府性债务审计报告显示：截至2013年6月末，全国政府性债务为30.27万亿，其中全口径地方政府性债务合计17.89万亿。按照全口径债务余额计算，地方债已占政府总债务的59%，地方政府负债率和债务率实际上已经处在较高水平，尽管出现系统性风险的可能性较低，但是仍然存在着债务期限错配、严重依赖土地出让收入、部分地方偿债压力大、部分地方和单位违规融资等问题，这给中国经济与社会可持续发展带来了巨大的财政金融风险。一些地方政府通过信托、融资租赁、BT（建设-移交）和违规集资等方式变相融资的现象仍然十分突出。

由于地方政府债务的隐蔽性，相关数据难以直接获得，因此定性分析和案例分析成为研究地方政府债务的主要方式，而通过统计数据定量分析地方政府债务的形成机理仍然不够充分，将人口结构、财政支出刚性同时纳入地方政府债务的研究更是比较少见。幸运的是，2013年12月30日之后，各省（直辖市、自治区）审计厅相继公布了各省的政府性债务审计结果，其中包含大量关于各省地方政府债务的有价值的数据，因而，本文可以利用最新统计数据研究人口结构和财政支出刚性对地方政府债务的影响。

由于地方政府债务数据资料仍未公布 ，有研究采用了兴业证券的地方政府债务的计算公式（吕健，2014）[1]，还有文献将城投债作为地方政府债务的代理变量（陈菁等，2015）[2]，这些研究具有一定创新价值，但是由于中国财政体制不断改革，统计口径和支出分类多次变化，加之城投债的确定容易产生内生性问题，即那些偿债能力强的地方政府发行城投债更能获得上级批准，因此，计量回归的结果可能出现偏误。与以往强调空间计量经济学的方法和地方官员晋升激励的研究不同的是，本文主要采用各省审计厅的权威数据和国家统计局公布的面板数据采用了固定效应模型和GMM进行分析。

二、经验证据与研究假设

从当前文献来看，沈明高等（2010）、周其仁（2011）、范剑勇等（2014）[3-5]分别从财税制度、货币政策、金融结构以及土地制度等角度对中国地方政府债务的具体原因进行了广泛深入的分析。同时，还有大量文献讨论了财政分权对地方财政支出结构的影响，例如傅勇等（2007）[6]指出了省级政府支出结构存在"重建设、轻人力资本投资和公共服务的倾向，尹恒等（2011）[7]认为在以GDP为中心的地方官员政绩考核制下，地方政府存在生产性支出偏好。本文对地方政府债务原因的分析重点放在人口结构和财政支出刚性上。

（一）人口结构与地方政府债务

在我国经济运行的效率和平衡（资源均匀分布）之间存在较为严重的冲突。具体来说，价格机制驱动劳动力、资本等生产要素在地区间流动，劳动力的流向受到流入地与流出地的相对收入、公共服务、地理距离等因素的影响，从而导致人口、资源的空间分布不均的问题。从发达国家的经济分布格局来看，劳动力、资本等生产要素和经济资源在空间分布上往往集中于少数都市圈，如日本东京、大阪及名古屋三大都市圈、美国纽约和加利福利亚都市圈等。我国的这种情况比发达国家更为严重。

中国的问题在于，农民工“安家不落户”式的非充分自由流动造成了地区间劳动力分布不均，而地方政府的社会保障、公共服务和基础设施建设等财政支出仍然以僵化的户籍人口为导向，中央对欠发达地区的财政转移支付对人口流动重视不够，使得财政支出结构在地理分布上的僵化。

由于缺乏对人口数量的预测，直接产生的后果便是人口持续净流入的东部省份，由于劳动力、资本等生产要素的集聚，促进了高科技产业等消费型服务业和房地产业的发展，土地财政提供的地方财政收入迅速增加，加之较少承受农民工等外来人口的社会保障、公共服务和基础设施建设等支出，东部省份的地方政府债务问题较轻。而人口持续净流出的中西部省份，经济增长放缓造成地方财政收入下滑和人口净流出导致的土地财政萎缩，加之财政支出刚性，地方政府债务问题突出。从图1我们可以发现人口流出比例越高省份的地方政府负债率越高。由此，我们提出如下假说：

假说1：人口流出比例越高，地方政府债务水平越高。

从20世纪80年代开始实行比较严格的计划生育政策，加之近年来人均收入的迅速增长，我国居民的实际生育率和生育意愿均低于2000年时期的水平，从2012年开始，我国劳动力总量已进入净减少阶段。一方面，随着中国人口老龄化进程的加速，劳动人口占比减少，储蓄率降低，经济潜在增长率下降，财政负担加重；同时，婚龄人口减少，对房地产的刚性需求显著减少，人均住房面积达到较高区间，房价高速增长的基础不复存在，房地产开发商拿地减少，使得地方政府的土地财政收入受到严重影响，特别是人口净流出的欠发达地区的土地财政收入急剧减少，且后果是永久性的。另一方面，由于财政支出以户籍人口为导向，财政转移支付同农业人口市民化挂钩的机制还不完善，地区间基本公共服务普及化还未实现，这不利于缓解地方政府债务的问题，因而必须建立财政转移支付与农业转移人口市民化的挂钩机制，同时调整计划生育政策和延迟退休政策。图2表明，老年人口抚养比越高，地方政府负债率越高。由此，我们提出如下假说：

假说2：老年人口抚养比越高，地方政府负债率越高。

（二）财政支出刚性与地方政府债务

一般而言，文献中常用支出法GDP/总就业人员计算各省劳动生产率。从图3可以看出，劳动生产率越高，地方政府负债率越低。这可能表明地方政府债务存在地域错配，即欠发达地区的劳动生产率较低却拒绝市场出清，过多地进行了借债支出。显然，未来要充分利用我国较高的储蓄率，不断降低劳动生产率较低省份地方政府的杠杆率。

分税制改革后，地方财政收入减少，主要通过土地财政和中央财政转移支付来保持财政平衡；然后，随着我国经济增速进入增长速度换挡期、结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期，地方政府的土地出让收入急剧下滑，“营改增”的推进进一步减少了地方财政收入。支出端，地方财政面临的社会保障、公共服务、基础设施建设和中央财政转移支付的地方发展配套支出等刚性支出的不断加大，还要按时足额拨付公务员和事业单位职工等财政供养人口工资、办公经费和公检法经费等法定支出，财权事权不对称导致地方财政收支矛盾突出，财政缺口不断增加，地方政府性债务负担不断加重，地方债风险不断攀升（龚强等，2011）[8]。 显然，不仅财政转移支付要同农业人口市民化挂钩，现有财政预算的制定要考虑预测的人口流动的影响，对于人口净流入地适当配置更多的财政支出，提高财政支出质量和财政资源配置效率（陈仲常等， 2011）[9]。

图4表明，反映财政支出刚性程度的代理变量人均一般公共服务支出越高，地方政府负债率越高。由此，我们提出如下假说：

假说3：财政支出刚性越高，地方政府债务水平越高。

三、变量选取和计量模型设定

（一）变量选取与描述统计

表1是主要变量的定义及统计描述。本文主要使用分税制后的1995～2013年中国大陆28个省、市和自治区的面板数据，来源于历年《中国统计年鉴》和《中国财政年鉴》、《新中国六十年统计资料汇编》、国家统计局网站公开数据、全国及各省（直辖市、自治区）审计厅网站公布的政府性债务审计结果。本文使用的数据不包括香港、澳门和台湾。

被解释变量地方政府债务水平的衡量。我们采用各省审计厅网站公布的各省2012年负债率、债务率（全口径）两个指标衡量。由于2010年前的地方政府债务数据不可得，只能进行估计，我们采用（地方财政一般预算支出-地方财政一般预算收入） /GDP作为负债率指标衡量地方政府1995～2013年的负债率。人口结构的衡量。除了与现有文献强调的人口的年龄分布结构之外（陆旸等，2014）[10]，对于有超过2亿农民工进城务工的中国来说，必须考虑人口流动的影响，因而本文采用人口流出比例和老年人口抚养比衡量人口结构。

财政支出刚性的衡量。由于数据的可得性和针对性，本文采用人均一般公共服务支出和人均民生支出衡量地方财政支出刚性，前者反映的是地方政府的公务员和事业单位职工等财政供养人口工资、办公经费和公检法经费等法定刚性支出，后者反映的地方财政的社会保障、公共服务支出。

（二）计量模型设定

为了验证理论分析提出的三个假说，即人口流出比例越高，老年人口抚养比越高，财政支出刚性越高，地方政府负债水平越高。通过上述主要变量的介绍，本文构建下述动态面板数据模型：

四、实证结果分析

（一）人口结构、财政支出刚性与地方政府债务：1995～2013年

利用已有的2012年的地方政府债务的真实数据，图1～图4已经进行了相关分析。表2采用面板数据分析方法对此进行检验。由于通过了hausman检验，我们在采用固定效应模型进行分析。

与图1反映的结果一致，模型（1）的系数在1%的显著性水平上为正，表明人口流出比例越高的省份，地方政府负债率越高。原因在于人口持续净流出的中西部省份的经济发展的投入产出效率和经济集聚能力下滑，导致财政收支缺口扩大，而固有的财税制度和增长模式在短期内拒绝市场出清，反而进入加杠杆、高负债的恶性循环。

模型（3）的系数在1%的显著性水平上为正，表明老年人口抚养比越高的省份，地方政府负债率越高。老年人口的占比增加，劳动人口占比减少，从降低经济潜在增长率和弱化土地财政两个层面直接导致财政负担加重。

模型（5）的系数在1%的显著性水平上为正，表明行政支出越高的省份，地方政府负债率越高。诚然，公务员和事业单位职工等财政供养人口工资、办公经费和公检法经费等法定支出的持续、快速上涨，给地方财政带来巨大压力（尹恒等，2011）[10]。因而需要今后进一步精简行政和政府职能转换，建立以人口流动和人口预测为导向的地方财政支出和中央财政转移支付制度。

模型（7）的系数在1%的显著性水平上为正，表明民生支出越高的省份，地方政府负债率越高。近年来，国家不断增加对民生的投入，给地方财政增加了巨大支出压力，财权事权不对称导致地方财政收支矛盾突出，财政缺口不断增加，地方政府负债率随之升高。

同时，模型（2）、（4）、（6）、（8）表明在控制了相关变量和年份效应后，主要解释变量系数仍在1%或10%的显著性水平上为正，进一步支持了前文提出的三个假设。

（二）人口结构、财政支出刚性与地方政府债务：差分GMM与系统GMM

为了克服可能存在的双向因果问题，本文进一步采用差分GMM和系统GMM来确保研究结论的稳健性。一般而言，系统GMM比差分GMM更有效，但要进行过度识别的Sargan检验和残差序列相关检验。

基于我国存在的人口流动、年龄结构和财政支出刚性的基本事实，在差分GMM研究中，我们将反映市场化程度的市场消费占比设为严格外生变量，将各省城镇化率设为内生变量；另外，在系统GMM的研究中，我们将反映市场化程度的市场消费占比设为严格外生变量，将各省城镇化率设为内生变量，估计结果见表3，残差序列相关性检验的结果AR（1）和AR（2）的p值表明，差分后的残差只存在一阶序列相关，在10%的显著性水平上不能拒绝“扰动项无自相关”的原假设，表明并不存在二阶序列相关，所以可确保误差项无序列相关性。同时，Sargan Test值显示，P值较大，在10%的显著性水平上无法拒绝"所有工具变量均有效"的原假设，这表明工具变量不存在过度识别问题。地方政府债务率滞后1期的系数在1%的显著性水平上为正，这说明在人口结构和财政预算制度的现实约束下，地方政府债务率存在刚性。在控制了多种潜在因素的影响后，本文主要关注的人口流出比例、老年人口抚养比，财政支出刚性的实证结果仍然稳健，与表2的估计结果基本一致，再次为理论分析部分的三个假说提供了实证证据。五、结论与政策建议

目前对中国地方政府债务成因的分析中对人口结构和财政支出刚性的研究不够，本文将人口流出比例、老年人口抚养比，财政支出刚性与地方政府债务增长统一框架分析，力图对地方政府债务增长问题进行更科学的解释，为化解地方政府债务提供理论支撑。

本文主要采用2012年各省级政府真实的地方政府债务数据和1995～2013年省级层面的地方政府债务水平的面板数据，采用固定效应模型、差分GMM和系统GMM多层面检验了人口流出比例、老年人口抚养比，财政支出刚性对地方政府债务增长的影响，证实了三个假说。研究结果表明：人口流出比例越高、老年人口抚养比越高、财政支出刚性越高，地方政府负债率越高。

从本文的研究结果来看，化解我国地方政府债务问题是一项系统工程，既需要充分认识到我国的人口流动与人口老龄化的程度，又要精简行政和政府职能转换，缓解财政支出刚性。基于上述研究结论，本文提出如下政策建议：第一，加强地方政府性债务管理，严格政府举债程序，加大地方债置换、PPP等方式缓解地方财政压力。第二，改变以户籍为导向的财政转移支付思路，建立以人口流动和人口预测为导向的地方财政支出制度，完善以常住人口为导向转移支付体制，加大对外来人口流入较多的地区一般性财力补助倾斜。第三，理顺中央和地方以及省内地方政府间纵向的财税关系。第四，厘清政府与市场之间的关系，推进生产要素（特别是劳动力）的自由流动。

参考文献：

[1]吕健. 政绩竞赛、经济转型与地方政府债务增长[J]. 中国软科学，2014，（8）：17-28.

[2]陈菁， 李建发. 财政分权、晋升激励与地方政府债务融资行为基于城投债视角的省级面板经验证据[J]. 会计研究， 2015，（1）：61-67.

[3]沈明高， 彭程. 地方融资平台远虑与近忧[J]. 中国改革， 2010，（5）：38-42.

[4]周其仁. 银根与"土根"的纠结[J]. 中国地产市场， 2011，（5）：88-88.

[5]范剑勇， 莫家伟. 地方债务、土地市场与地区工业增长[J]. 经济研究， 2014，（1）：41-55.

[6]傅勇， 张晏. 中国式分权与财政支出结构偏向：为增长而竞争的代价[J]. 管理世界， 2007，（3）：4-12.

[7]尹恒， 朱虹. 县级财政生产性支出偏向研究[J]. 中国社会科学， 2011，（1）：88-101.

[8]龚强， 王俊， 贾珅. 财政分权视角下的地方政府债务研究：一个综述[J]. 经济研究， 2011，（7）：144-156.

[9]陈仲常， 董东冬. 我国人口流动与中央财政转移支付相对力度的区域差异分析[J]. 财经研究， 2011， 37（3）：71-80.

[10]陆旸，蔡昉. 人口结构变化对潜在增长率的影响：中国和日本的比较[J]. 世界经济， 2014，（1）：3-29.

（责任编辑：钟 瑶）

Abstract：In this paper， we utilize the provinciallevel panel data of local government debt in 1995-2013 with fixed effects model， difference GMM and System GMM model to analyze the influence of the population outflow proportion， elderly population dependency ratio， rigidity of fiscal expenditure on local government debt growth. The results show that： the higher the proportion of population outflow， the higher the proportion of the elderly population， the higher the financial expenditure， the higher the local government debt ratio. Monitoring government borrowing process， improving fiscal transfer payment rules， optimizing the relationship between fiscal and tax policy， etc.， are crucial to strengthen local government debt management.

Key words：Local government debt； Demographic structure； Fiscal expenditure rigidity