对《深化人民监督员制度改革方案》的解读——基于司法民主的推进与检察机关外部监督的强化

□赵 磊



对《深化人民监督员制度改革方案》的解读——基于司法民主的推进与检察机关外部监督的强化

□赵 磊

[清华大学 北京 100084]

人民监督员制度是深化我国刑事司法改革的关键环节。《深化人民监督员制度改革方案》旨在加强对检察机关自侦案件办理活动的监督力度，提高司法民主化水平，明确人民监督员制度改革的理进思路，并从五方面针对性地提出了具体之改革举措，标志着该制度迈入了全面健全、完善的深化阶段。然而，任何形式、任何内容的改革并非一蹴而就，一劳永逸，皆有健全、完善的进步之处。此方案亦然，其未完全解决人民监督员制度在司法实践中遇到的深层次问题，某些规定仍存有值得商榷的地方，整体内容尚有亟待完善的空间。对此，有必要从方案制定目的出发对其进行重点分析和解读，期望能促进对人民监督员制度改革的全面认识和深入思考。

司法改革；司法民主；外部监督；依法治国；正当程序

前言

检察制度改革是我国司法改革的重要组成部分，而人民监督员制度则是深化前者的关键环节。人民监督员制度是检察机关主动接受外部监督，吸收民众参与司法的一项创新制度[1]。

人类对自由、民主、人权之锲而不舍的追求已成为世界潮流[2]。人类在刑事诉讼中面临的问题基本上是一样的：如何使对人身自由的限制处于受约束的状态，从而使公民的自由不致受到恣意的侵犯[3]。《深化人民监督员制度改革方案》（以下简称《方案》）提出了有针对性、具体且稳妥的改革举措，值得肯定。但是《方案》中的某些规定仍存在值得商榷的地方，其内容尚有亟待完善的空间。

本文将以《方案》追求之目的价值为依归，重点分析和解读《方案》的亮点部分，在此基础上提出制度改革的法治进路，以求深化对人民监督员制度改革的内在精神和实质内容之准确把握和理性思考。一孔之见，一虑之得，聊作抛砖引玉。

一、《方案》的出台背景和目的意义

人民监督员制度于2003年9月在中国大陆实施，其作为一项重要的改革事项，先后经历了起初的选择试点，扩大推广，再到全面规范实施的渐进过程。十多年的事实证明，人民监督员制度在司法实践中确实发挥了积极效果，体现出这项创新制度存在的应有价值。然而，溢美之词难遮其存在不足，在一些基层检察实务中，人民监督员制度出现被边缘化、形式化、虚置化之情形，这对继续推进制度实践与创新十分不利。

在此背景下，党的十八届三中、四中全会把人民监督员制度改革列入全面深化司法改革总体规划当中。最高检、司法部按照中央部署，在认真总结十多年来制度运行实践经验基础上，深入调查论证，广泛征求意见，研究拟定了《方案》。中央全面深化改革领导小组第十次会议于2015年2月27日审议通过了此《方案》，最高人民检察院、司法部已将其印发实施。

《方案》第一条就规定深化改革人民监督员制度之目的在于：“提高检察工作透明度和司法公信力”。整体上，《方案》契合了我国当前司法改革，尤其是检察制度改革的现实迫切需要。透过现象看本质，《方案》重在加强对检察机关查办职务犯罪案件的外部监督，依法推进司法民主化进程，明确人民监督员制度改革的总体框架，对保证检察机关依法独立履行职责具有重要的现实意义。

二、《方案》所强固的法理根基和承载的价值理念

制度的建立需要有坚实的理论基础作为先导和支撑。人民监督员制度的发展是司法改革蕴藏的价值诉求的体现[5]。《方案》内容较好地体现了主权在民，制约权力，程序正义等现代刑事司法理念，也与司法公义与民主等法治价值相契合。因此，有必要了解《方案》背后的理论根基和价值维度。

（一）权利制约权力——民众外部监督是《方案》重要的理论根据

在权利本位范式中，权力来源于权利，权力服务于权利，权力应以权利为界限，权力必须由权利制约[6]。崇尚权利本位，限制国家权力，保障公民权利是现代法治国家的基本要求。实践证明，有权必有责，权力受监督，不受规制的权力必被滥用，走向腐败。只有从外部加强对公权力的监督，实现“用权利约束权力”，“权力制约权力”方能有效地防止权力的肆意滥用。基于此，《方案》中有关人民监督员制度之运行方式正是通过汇聚普通民众之强大力量，将检察机关处理自侦案件进程中不能被有效规制和约束且容易出现问题的“十一种情形”，纳入人民监督员的监督网络之中，从外部用监督权利制约公权力。

（二）主权在民——民众参与司法是《方案》坚固的政治基础

现代法治国家都将人民主权原则作为国家公权力来源及其运行合法化、正当化之根据。检察机关所掌握的检察权是国家公权力的重要组成部分，理所当然为全体国民所享有，被全体国民所监督。《方案》内容体现了民众参与司法这一现代法治价值之内涵，是宪法所规定的人民主权原则在司法活动中的践行化、法治化、程序化。比如在《方案》里，人民监督员之监督权利具体表现为法定的知情权、独立评议和表决权利、要求检察机关对该案件进行复议的权利等等。人民监督员代表了普通民众之普通判断力和平实看法，通过参与监督，介入司法，实现了检察机关与普通民众之间的良性互动，从而真正实践好、落实好人民当家作主的宪法原则。

（三）人权保障是《方案》求索追寻的应有之义

人权保障是当代法治文明的重要标志。我国宪法规定了“国家尊重和保障人权”的基本原则。这一原则的贯彻和落实，需要包括人民监督员制度在内的诸多法律、制度的配套支持。在纷繁复杂、变幻莫测的社会里，在强大的国家公权力面前，任何一个弱小的公民都可能成为犯罪嫌疑人或被告人；如果国家权力不受有效之规制和约束，权力就更加肆意和专横，无论哪一个公民都不会独善其身，可能沦为国家权力滥用的牺牲品，其基本人权会被严重侵犯和践踏。因此，必须对职务犯罪侦查权进行适当控制，其中程序和制度建设尤为重要。而《方案》规定的改革措施填补了亟待监督的真空，打破了该类案件原由检察机关自我监督的不正常僵局，能够对检察机关侦查活动起到预防、警示和约束的作用。同时，也使该类案件之办案过程（除依法不予公开外）更好地展现在公众面前，平衡了该类案件中原本追诉力量过于强大、控辩力量对比悬殊的诉讼格局，有助于犯罪嫌疑人、被告人等诉讼参与人依法维护自身权利，也有助于检察机关维持客观公正之立场。

（四）正当程序是《方案》存续落实的重要依据

正当程序之实质价值要求任何限制或剥夺公民权利的强制措施都必须依法定程序，公开，透明，要为权利受到限制或剥夺的当事人所了解和认可。因此，司法神秘主义是与正当程序的基本价值水火不容。如果公务人员在独立行使职权过程中不受任何外在监督的话，那么这样的规则设计就必然给权力滥用留下制度隐患。因此，对检察机关查办职务犯罪所涉及的诸环节，如果没有人民监督员的适时跟踪和监督，那么这些权力运行领域就可能成为“正当程序”未能辐射之“死角”，公民的诉讼权利及其他合法权利就可能被侵犯后无法及时获得程序上的有效、必要之救济。鉴于此，《方案》就有了存续之必要，而正当程序理论正是其重要之依托。

（五）司法公正是《方案》永远不变的价值目标

党的十八届四中全会提出，公正是法治的生命线，司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用[7]。司法公正包括实体公正和程序公正，两者互相依存，相得益彰，不可偏废。然而，由于历史、文化等方面的原因，程序公正所具有的独立价值并未得到立法、司法部门的深刻认识和高度重视，“重实体轻程序”、“重结果轻过程”的旧有观念在不少立法者、司法官头脑中根深蒂固，挥之不去，这也直接导致刑讯逼供、变相拘禁、超期羁押等程序违法现象的屡禁不止，层出不穷，严重侵犯了犯罪嫌疑人、被告人等诉讼参与人的合法权利，严重损害了司法的公信力和权威性。

因此，有必要强化对检察机关履职活动的外部监督。《方案》的出台并实施，是公权力行为被规制，受监督的法治化、程序化表现。凡是可能出现程序瑕疵且符合规定情形的案件，都受人民监督员之监督，这样就在维持逮捕决定、撤销案件、延长羁押、决定不起诉等环节增设了一道监督程序，这种规则设计较好地弥补了对检察机关自侦案件缺乏有效外部监督的缺陷，让检察权在阳光下运行，保证了程序的公开，司法的公正。

三、《方案》的主要亮点内容之理析

《方案》的主要内容皆围绕其制定目的来展开，体现了人民监督员制度改革的亮点所在，标志着这项制度改革进入了全面深化阶段，也预示着该制度的宏观架构和微观设计在改革探索中不断精进和完善。

（一）改革选任管理机制

从根本上讲，人民监督员是否具有广泛性、代表性以及在司法实践当中能否发挥实效，很大程度上取决于人民监督员选任机制的完善与否，取决于其选任范围的合理与否以及选任程序运行高效与否，因此，这些机制构建之科学性与合理化，才是《方案》的核心部分，也是我们必须要研究的要点所在。

1．选任来源：多元化和平民化

从司法民主化角度看，人民监督员的平民化背景正是该制度的命脉所系，关键所在[8]。《方案》指出在选任活动中采取组织推荐和公民自荐相结合的选任办法，并规定候选人员中的公职单位工作人员不超过选任总数的50%。其目的在于增加候选人的多元化来源，让更多各行各业的普通民众，尤其是基层民众还有非公职人员，有更多机会和便利途径参与到监督活动当中，体现出民众参与司法，司法民主化的价值追求。此外，需要注意，基于监督的时间保障和社会公信度考量，由于党政机关公务员和企事业单位负责人员的业务繁重，精力有限，掌握的公权力又具有扩张侵害之本性，有必要严苛控制其担任人民监督员之数量。有学者所作实证分析结果显示，推荐单位仍主要集中在“国字号”单位，通过自荐方式出自基层、非公职身份的其他行业的人民监督员却占很小比例，说明人民监督员在构成上依旧缺乏民众代表性和广泛性[9]。再者，人大代表享有法定监督权且人大代表一般由社会精英来充任，所以需要限缩其所占比例，防止监督职责彼此冲突，淡化人民监督员之平民化色彩。

2．选任方式：机关决定和随机选取

《方案》在选任方式上，采取由司法行政机关主导构建一个符合规定人数的候选人信息库，然后再用随机选取的方法来确定参与案件监督的人员名单。这一司法行政机关主导选任工作的方式立足于我国实际国情，是在比较、研究英美国家成熟的刑事陪审团之选任办法基础上建立起来的。英美法系国家陪审制度下的陪审员的选取是以普通选民为广泛对象的，这种选取方式在我国社会民主法治氛围不十分浓重，人情世故传统十分强固以及现代选举理念和制度十分欠缺的现实条件下，难以为继，难收良效。因此，有必要预选有意履行该职责的公民形成数据库，以保证通过随机抽选确定的个案监督人员具有履行职责的意愿和热情[10]。同时，此方式消除了对谁可能成为人民监督员的预见性，排除了外界对人民监督员选任工作的不当干预，确保程序公义。

3．选任领导权：根本改变“自己选任，监督自己”的畸形状况

《方案》的亮点还体现在，人民监督员选任工作之领导权的转移，即由检察机关转移至司法行政机关来掌握（如图1和图2）。检察机关无权介入到人民监督员的选任活动，也不能参与决定拟任人民监督员名单，这样可以有效保证选任工作的独立性，“克服由检察机关‘预选’或‘内定’所造成的先天性制度缺陷”[11]，从根本上改变“检察机关自己选任，监督自己”的矛盾境况。

4．日常管理权：保障人民监督员制度功能发挥的关键要素

《方案》提出了一系列改革人民监督员管理方式的有力举措。权利和义务是统一的。《方案》在赋予人民监督员相关权利的同时，也明确规定其应该履行的法定义务及消极不作为或违法履行职责所应该承担的法定责任。这项措施加大了对监督活动管理的力度，进一步调动起人民监督员履职积极性，防止其出现懈怠、敷衍等负面情形。从纵向角度看，人民监督员的选任管理权之转移，使其选任工作彻底摆脱了检察机关的不当管控，但是由此司法行政机关开始握有决定候选人拟名单和管理人民监督员之权力（如图3）。从另一个侧面讲，这也会给不少民众造成人民监督员易受国家公权力之直接或间接地影响和干涉之印象，难以保证监督活动的独立运作和客观评断。因此，为消除疑虑，避免干预，需建立起独立于司法、行政机关的管理体系和保障制度。

图3

（二）拓展监督案件范围

强制措施对诉讼主体影响极大，是刑事诉讼领域国家权力和公民权利最易发生冲突的部分[12]。以前由于没有外部独立机构对检察机关查办职务犯罪过程进行严格适时监督，而不时出现侦查权力运行不规范甚至违法之情形。近几年诉讼实践曝光的冤假错案，几乎都与刑讯逼供、暴力取证有关[13]。这严重违背了检察机关的法定职责，严重损害了司法公信力和检察机关作为“法律守护者”的公义形象。诸多案例表明，充分的司法公正不能实现的原因，主要是因为侦查未能实现法律为其所确定的任务[14]。因此，进一步提高人民监督员对检察机关自侦案件的监督水平是保证司法公正的基础要求。于是，《方案》对人民监督员之监督范围进行了适当扩充，具体列明了人民监督员在查办职务犯罪中容易出现问题、错误甚至违法的“十一种情形”。此项改革拓宽了人民监督员的监督覆盖面，充分显示了中央运用法治思维，采用法治手段对那些多发性且严重危害公民权益的不法办案活动进行有效规范治理并彻底根除类似问题滋生土壤的坚强决心。

（三）完善监督程序

1．独立评议，独立表决

为保障人民监督员独立、自由地表达意见，防止出现其因外在不利因素的介入或干涉而不能由衷地表达主张之情形。《方案》提出，除改由司法行政机关主导选任人民监督员候选人以外，重申了人民监督员有权对所监督案件进行独立评议和表决。

2．增加救济，设置复议

《方案》增加了复议程序，重在解决监督意见影响力不足，不为检察机关重视以及多数人监督意见未被采纳时缺乏救济程序等棘手问题。《方案》规定当检察机关及其检察委员会没有接受监督意见时，需将其结果依法向人民监督员进行说明，多数人民监督员仍持不同意见的，其可以向检察院申请复议。这在一定程度上增加了人民监督员获得救济之途径，同时也增强了监督意见对检察机关之影响力，促使他们在处理案件时更严格地把好事实关、证据关、程序关和法律适用关[15]。另外，人民监督员是在多人多次分析讨论考量之前提下作出要求复议决定的。如果出现人民监督员申请复议的情况，那么暗示着检察机关之公务活动可能存有纰漏或不当之处，这时检察机关有必要对此认真谨慎地加以复查和认定，真正恪守法制原则，履行客观义务，做到实事求是、有错必纠。

（四）完善知情权保障机制

赋予人民监督员之充分知情权既是人民监督员客观全面地掌握案件事实的前提之需，也是保证这项制度运作通畅的基本要求。出于此种考虑，《方案》规定，监督前、监督中检察机关应向人民监督员介绍、提供有关案件事实、证据和法律适用等方面的信息和材料，必要时，可以收听收看讯问犯罪嫌疑人的录音录像。《方案》还规定：

1．建立职务犯罪案件台账制度，为保障人民监督员及时查询、获取有关信息或线索创造条件，提供助力。

2．建立监督事项告知制度，便于诉讼参与人和人民监督员及时了解办案进度，监督办案活动，避免由于诉讼参与人对法律和相关规定之权利内容的不甚了解，而造成他们不能及时行使权利维护利益之不利困境。

3．建立案件跟踪回访、执法检查等机制。司法实践中，承办案件的检察官出于自身繁重工作量以及内部指标考核等因素考量，有时会在案件跟踪回访、执法检查、评查等活动中出现不认真，不深入，应付了事之“表演秀”，这显然不利于及时发现案件办理过程中出现或潜藏的问题和线索，有碍检察机关之客观义务的履行和法制原则之遵循。因此，有必要通过这项机制来及时发现问题，纠正问题，保证案件得到公平、公正地处理。

（五）推动制度法制化

1．推进立法，彰显正当

现代法治社会要求，社会生活的各个方面都应当纳入法制的轨道，由法律予以规范[16]。司法实务中，由于缺失具体、明确的法律根据而导致人民监督员制度的落实遭遇各种瓶颈。倘若该制度长期不能被立法化，那么必然会对我国法律制度体系的统一产生不利影响。再者，在法治社会里，制度的正当性只有通过符合正当程序的宪法化或法律化活动，才能具备权威性和公信力，才能为国民所认可和遵循，才能使该制度所秉持的理念、坚持的内容更具持久生命力和存续性。所以，深化人民监督员制度改革的关键环节在于国家立法机关对这一制度的确认，实现从检察机关内部改革向国家的法制化改革转变[17]。为此，《方案》明确指出，“检察机关……要不断完善人民监督员制度，适时提出立法建议，推进人民监督员制度法制化。”

2．司法改革，于法有据

十八大以来，中央在全面总结我国过往改革经验基础上，旗帜鲜明地提出“重大改革要于法有据”的重要原则。即无论何种改革举措，都必须严格依照法定程序来开展，必须有立法机关之法定授权方可实施，必须严格按照先立法先授权后改革后突破的司法改革基本要求。因此，人民监督员制度的改革必须获得立法机关事先授权方具合法性，“以避免‘违法改革’的发生”[18]。

四、《方案》的法治进路之前景展望

尽管《方案》对人民监督员制度的诸多方面进行了不少改革，较好地体现了法治的精神和价值，但笔者认为这并未完全解决其在司法实践中遇到的深层次问题，《方案》仍有需要进一步改进、充实和完备的地方。期望能够在下一轮改革中作出明确规定。

（一）构建中立权威的选任管理机构和中央专项资金供给体系

如果人民监督员的人事组织安排、物质后勤保障等要看司法、行政机关的脸色，那么所谓的独立选任只能是天方夜谭，空中楼阁[19]。根据《方案》内容，由于人民监督员的选任管理工作受司法行政机关之控制，其选任管理依然不具真实独立性，其监督效力仍被削弱。鉴于此，笔者认为应大胆采用独立选任运作模式，通过司法行政机关之外的具有公信力、中立性的权威机构来选任和管理人民监督员，从而有效保证人民监督员之独立性，彻底消除“谁来监督监督者”之困扰。从我国实际情况看，我们可以进一步考察、比较以人大选任人民监督员或选任委员会选任人民监督员的方式，以便作出更为理性的选择[20]。再者，《方案》指出，“选任管理人民监督员相关工作经费纳入司法行政业务经费预算予以保障。”在人民监督员选任管理受外部控制，其所需经费与司法行政机关业务经费被划归同一财政来源，经费不被独立保障，即所谓经济不独立的情形下，其独立性难以维系就不足为奇了。因此，笔者认为应当建立中央财政直接拨付的专项资金来解决经费难题。这样一方面可以缓解地方财政紧张、不充裕的现实困境；另一方面也可摆脱国家公权力肆意干涉、影响之戕害。

（二）采取“自荐为主、推荐为辅”的选任方式

主体之广泛性和代表性是体现其民主性的重要标志，也是保障主体之独立性的关键所在。随着社会多样化发展，职业分类更加细腻，人口流动速度和规模比以往任何时候都快速、广阔。面对如此纷繁复杂之局面，人民监督员的选任理应扩大自荐比例，一则可以将各种专业人才揽入人民监督员之备选库，提高其多元化比重；二则人民监督员之自荐程度是司法民主价值之表征，自荐产生的人民监督员会心甘情愿、主动履行自己职责彰显这一价值特质。因此，针对目前《方案》中推荐为主之模式容易导致人民监督员积极性不高、代表性不够的问题，可考虑采用“自荐为主、推荐为辅”。

（三）增加回避程序，设置复核程序

任何制度都有其制定的预期目标和任务，而制度效力是保障实现这一目的的基本要求，也是研究一项制度是否存有价值的基本标准。人民监督员制度之价值在于作为一种批评和建议通过程序化制度设计产生的较强的程序约束力，可以促使检察机关对其决定加以谨慎思考，进而帮助检察机关得出正确的判断[21]。

《方案》清楚表明监督意见仅具建议性质，对办理案件的检察官没有任何约束力。如此影响微弱的监督无法激起人民监督员的参与积极性，会使普通民众认为这种监督工作只是走形式，淌过场，缺乏实意，难起实效。对此，笔者认为强化监督意见之程序化效力是防止制度被虚置，功能被抑制，价值被流失的重要举措和现实对策。需要在保障检察机关依法独立行使检察权与加强对检察权外部监督的思路背景下统筹考量和平衡，方能对其进行比较科学合理的效力配置，进而使人民监督员对检察权的独立行使做到“监督到位而不缺位、不越位”。

具体之，笔者认为应当增加“复议的人民检察院必须另行组成进行复议的检察官，原作出决定的检察官必须回避。”同时在保留复议程序基础上，增设“复核程序”即“在多数人民监督员仍然不同意复议决定时，其可以向上一级检察院申请复核。”首先，通过增加“回避程序”，可以防止在复议时原作出决定的检察官基于“先入为主”的惯性思维和规避责任的利益考量，草率了事，马虎应对，匆忙维持原有决定情况的出现，提高复议工作的严谨性和庄重感。第二，设立“复核程序”，一方面可以通过人民监督员向上一级检察院申请复核之权利来促使检察官以更加认真的态度和优良的作风进行复议；另一方面由上一级机关开展复核，会进一步增强最终决定之权威性和说服力。通过复议复核程序的完善和回避程序的设置，可以在程序效力层面最大程度地提升人民监督员之监督影响力。

（四）对监督程序进行“诉讼化”改造

制度的正当性取决于“正当化的过程”以及为了达到这一目的而运用的“说服技术”[22]。而程序就是这种“说服技术”。换言之，制度的正当性需要制度本身的程序化以及程序化过程中的权利保障、利益规避和司法参与，要求当事人等相关利害关系方在自己切身利益面临处分时，能够在公平公正环境下有机会也有权利以和平理性之方式参与其中，陈述，辩护，举证，质证，证明，反驳，说服裁决者作出有利于己的裁决或决定，依法维护自身合法权利。

《方案》规定内容仍使人民监督员在整个监督程序中比较缺乏主动，其在监督案件过程中所获取的材料或证据主要由检察机关提供，其只能被动地书面审查，缺少发现问题的主动方式。即使在所谓的“必要时”，也仅是通过“收听收看”讯问犯罪嫌疑人录音录像的形式来了解有关情况，人民监督员并没有机会去接触最了解相关事实的犯罪嫌疑人、被告人，无权询问证人，听取有关当事人及其律师之意见、看法，无法查实有关物证、书证、笔录和视听资料等证据，对有质疑的鉴定意见也无权要求重新鉴定。人民监督员在整个监督过程明显缺乏“兼听”之方式，检察机关、当事人等诉讼参与人也没有在其中当面进行有力地攻防对抗，由此导致不能使人民监督员较充分、全面地掌握案件所涉及的事实、证据和程序问题。

因此，笔者建议对监督程序进行适当的“诉讼化”改造，将《方案》中“提供、说明”式的监督改为“主动、兼听”式的监督，赋予人民监督员调查取证权，其可以主动查阅有关案卷材料（除本身涉及国家机密的以外）且履行保密义务。其可以询问犯罪嫌疑人及其委托人或者相关证人。必要时，人民监督员居中，中立，让检察机关、犯罪嫌疑人等诉讼参与人同时到场进行“面对面”的攻防竞技。如此为之，方符合人民监督员准确、客观地评断检察机关决定正确与否，适当与否的基本要求，才具备保障人民监督员“身临其境”，“兼听则明”的基本前提。

（五）建立律师协助制度

《方案》规定的人民监督员之监督活动针对的都是专业性、实践性很强的检察业务工作。加之，民众往往比较感性、狂热、随大流而容易导致专横，甚至肆意之问题。单凭人民监督员自身知识和经验是不能及时地发现和有效地解决所遇之专业问题，难以胜任自己所担负的监督任务，由此可能导致人民监督员制度功能的空置化。可见，从专业角度出发，人民监督员在履职过程中，针对一些专业问题或者法律疑惑之处，特别需要专业知识过硬、法律实务经验丰富的律师提供相应的专门建议，使其监督意见尽可能趋于客观理性，合乎专业规范。因此，法律应当赋予人民监督员发现、分析和评判专业问题之多元化途径和手段，其中最为重要且有效的路径就是引入律师协助制度，而日本的辅助审查员制度值得我们参考借鉴。

（六）适当限缩人民监督员的任期

《方案》将人民监督员的任期规定为五年。放眼东瀛，日本检察审查员的任期只有半年，而且每三个月需更换一半的检察审查员。反思之，我国人民监督员任期问题明显，弊端不少。

人民监督员任期过长容易造成监督的“职业化”，“固定化”，“僵局化”，就会出现只有被选任的简单少数人民监督员在长达五年任期里，持久艰难地面临繁重的职务犯罪案件监督任务之尴尬困境，任期的长期固化也会使人民监督员制度失去广泛性和代表性的司法民主光环，有违其设计初衷和追求价值。

中国是一个十分注重人情的传统社会，人情和面子在人们日常生活中占据重要位置。在人民监督员和检察官们都生活工作在“低头不见，抬头见”同一较小行政区域里和熟人社会中的现实背景下，人民监督员的长期“固定化”使其在与检察机关经常业务接触过程中，必然产生熟悉、熟知和人情关系，这势必会干扰人民监督员监督独立性，削弱其监督公正力。

人民监督员的任期过长，也会严重影响担任人民监督员的普通民众之个人工作和生活，繁重的监督任务会使其产生“职业倦怠感”，挫伤他们履行监督职责的积极性，降低其监督工作的质量和效果。因此，有必要适当限缩人民监督员的任职期限。

那么如何规定人民监督员的任期才比较科学合理呢？笔者认为，需要在立足我国司法实际以及借鉴日本检察审查会制度的任期要求基础上进行考量权衡，将其规定为一年比较适宜，同时规定每半年需要对一半的人民监督员进行随机替换。理由是，一方面，将人民监督员任期规定为一年，可以将其监督工作与检察机关及其他公权力机关的年度工作总结进行有机对接，促使彼此相互交流和研习，为改进自身工作提供帮助。另一方面，每半年对一半的人民监督员进行随机替换，可以使普通民众有更多机会参与到司法民主监督活动中来，同时也加强了人民监督员的“流动性”和“新鲜度”，尽可能将外界对其不利影响降至最低点。

（七）“分步”推进人民监督员制度的法制化

从域外角度看，日本为了更好地保障检察审查会制度的有效运行，有法可依，其国会专门制定通过了《检察审查会法》。反观之，我国目前尚未出台任何有关人民监督员制度的专门法律，由此产生的问题也林林总总，严重阻碍了该项制度的落实和推行。因此，笔者认为应从我国国情出发，在人民监督员制度符合我国宪法及法律规定前提下，有必要将其纳入国家立法规划中，然后通过“分步”的方式来开展此项立法工作。可以参照人民陪审员制度的改革路径，先由全国人大常委会出台《关于改革人民监督员制度的决定》，将人民监督员的组织机构、选任办法、监督职责、监督程序、决议效力等方面内容以具有法律效力之规范形式固定下来。待立法调研论证更加充分、制度设计更加科学、实践经验更加丰富以后，尽快制定《人民监督员法》[23]。以此补强其“合法化不足”之缺憾，推动人民监督员制度在司法实践中逐步走向成熟和完善，从而使人民监督员的各项工作真正体现监督原理的基本神髓，有效地保障监督工作的独立性和超然性，进而有力地促进这项践行宪政精神的创新制度能够在强固法治理念、捍卫司法公正、维护公民权利、推进司法民主、加强权力监督等方面发挥更加重要的作用。

五、结语

司法民主与公正是现代法治国家当然追求的基本价值。《方案》内容契合于这一核心价值，是我国刑事诉讼制度中惩罚犯罪与保障人权有机统一的可贵探索。立足我国当前法治现况，《方案》只能说是一个相对合理有效的解决问题的办法。要从根本上解决一系列问题，应着眼我国司法实际，借鉴国外成熟制度经验，严格按照《决定》之精神和内容，平衡选择好多元化价值取向，遵循深化司法改革的具体要求和规律，“渐进式”地推进司法体制的整体、系统性变革，严谨地思考并甄选深化人民监督员制度改革的理性进路。同时，改革既需要智慧，也需要勇气。没有智慧和勇气，很难有真正地改革[24]。

注释

①人民监督员对人民检察院办理直接受理立案侦查案件的下列情形实施监督：（1）应当立案而不立案或者不应当立案而立案的；（2）超期羁押或者检察机关延长羁押期限决定不正确的；（3）违法搜查、扣押、冻结或者违法处理扣押、冻结款物的；（4）拟撤销案件的；（5）拟不起诉的；（6）应当给予刑事赔偿而不依法予以赔偿的；（7）检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的；（8）犯罪嫌疑人不服逮捕决定的；（9）采取指定居所监视居住强制措施违法的；（10）阻碍律师或其他诉讼参与人依法行使诉讼权利的；（11）应当退还取保候审保证金而不退还的。

②《深化人民监督员制度改革方案》规定了改革人民监督员管理方式：（1）司法行政机关负责对人民监督员进行初任培训，同级人民检察院予以协助。司法行政机关可以会同同级人民检察院对人民监督员进行专项业务培训。（2）司法行政机关建立人民监督员信息库，并与人民检察院信息共享。（3）明确司法行政机关建立人民监督员考核制度，及时掌握人民监督员的履职情况。人民检察院应向同级司法行政机关通报人民监督员履职情况。对不认真履职的人民监督员，司法行政机关应当进行劝诫。（4）人民监督员履行监督职责期间，应当作出保密承诺，遵守国家法律、法规和有关纪律规定，不得泄露案件涉及的国家秘密、商业秘密、个人隐私和未成年人犯罪的信息。（5）人民监督员有违反保密规定、妨碍案件公正处理等不适合继续任职情形的，人民检察院可以向司法行政机关提出处理建议，由司法行政机关决定免除其人民监督员资格，并书面通知同级人民检察院和被免职者本人、推荐单位或组织，向社会公布。

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Interpretation of Deepening the Reform of the People’s Supervisor System Solutions——Based on the Promotion of Judicial Democracy and the Strengthening of the External Supervision of Procuratorial Organs

ZHAO Lei

(Tsinghua Univesity Beijing 100084 China)

The People’s Supervisor System is a key link in the process of deepening the reform of criminal justice in our country. “Deepening the People’s Supervisor System reform scheme” aims to strengthen the supervision effectiveness of the procuratorial organs self-investigation cases and improve the level of judicial democratization. It puts forward five aspects of specific reform measures, marking the system into a comprehensive and sound reform stage. However, any reform is not achieved overnight. There is perfect space or room for improvement. This scheme dose not completely resolve the deep-seated problems encountered in the judicial practice, and some provisions are still questionable. So there is an urgent need to improve its contents. In this regard, it is necessary to proceed from planning focuses on the analysis and interpretation and it is expected to promote the comprehensive understanding and in-depth thinking of it.

judicial reform; judicial democracy; external supervision; rule of law; due process

D916

A

10.14071/j.1008-8105(2016)05-0067-08

2015-10-15

赵磊（1983-）男，清华大学法学院刑事诉讼法学专业2014级博士研究生

编辑刘波