行政垄断法律责任制度审视

李淑娟

【摘要】行政垄断不利于市场经济公平环境的创造，成为我国市场经济进一步发展的阻碍因素之一。我国的行政垄断有着复杂的成因，行政垄断法律责任制度的不完善更是纵容了这种行为。

【关键词】行政垄断 法律责任制 责任主体 【中图分类号】F038.2 【文献标识码】A

行政垄断主要是指具有行政权的行政机关或组织滥用行政权力来干预市场、破坏市场正常竞争关系的行为。我国的行政垄断主要表现为部门性垄断、地区性垄断以及行政强制性交易。行政垄断破坏了市场公平的竞争秩序、损害了市场主体的合法权益，更容易带来腐败问题。所以规制行政垄断行为成为促进市场经济健康发展、社会进步的必然措施。对行政垄断行为追究法律责任是限制行政垄断发生的重要手段，为此我国应建立起行政垄断法律责任制度，一旦出现行政主体滥用权力制约市场竞争的行为，便要强制行政主体承担不利后果。

我国行政垄断法律责任制度的现状

我国行政垄断法律责任制度的立法现状。改革开放后，我国也逐渐意识到行政垄断行为不利于社会主义市场经济建设，为此陆续出台了一些法律法规来限制行政垄断，但这些法律法规大都是禁止性、制裁性规定，且较为零散。直到1993年我国出台了《反不正当竞争法》，其中不仅总结了11种不正当行为，并进一步明确了双方应负的法律责任。2007年我国又出台了《反垄断法》，这部法律在第五章专门对行政垄断行为进行解释论述，明确了行政垄断行为的形式，并在该法第五十一条规定了行政垄断主体所应负有的法律责任，除了责令改正和给予处分外，反垄断执法机构也可提出处理建议。《反垄断法》的出台进一步完善了我国的行政垄断法律责任制度。

除了立法外，为了限制行政垄断，我国各管理部门还出台了一批文件、规定。如我国发改委下发了《反价格垄断规定》和《反价格垄断行政执法程序规定》，工商行政管理总局出台了《工商行政管理机关制止滥用行政权力排除、限制竞争行为程序规定》和《工商行政管理机关制制止滥用行政权力排除、限制竞争行为的规定》，其中对具有公共事务管理职能的组织的行政垄断行为进行了规定，防止其滥用行政权干预市场正常竞争。

我国行政垄断法律责任制度的执法现状。目前，在我国进行反垄断执法的部门主要是国务院反垄断委员会、国务院商务部、国家工商总局以及国家发改委。但由于我国行政垄断法律责任制度不完善，导致其实施机制也存在诸多漏洞，这些反垄断执法部门在具体实践中经常出现“有法难依”的境况。以国家工商总局为例，它虽然理论上是反行政垄断的执法部门，但实质上它仅仅是一个行政职能部门，无法胜任执法工作。而且行政垄断大都与政府有关，显然作为一个政府职能部门的工商总局很难对政府行为进行有效监督。

我国行政垄断法律责任存在的缺陷

首先，我国行政垄断法律责任内容不完善。目前我国对于行政垄断的法律责任大都还停留在行政责任层面，如“责令改正”、“给予处分”等，行政垄断属于滥用行政权力，应受到相应的行政处分，但在责任追究上，仅靠行政处分难以最大力度限制行政垄断行为。而且行政垄断行为不仅破坏了市场公平的竞争环境，也侵犯了市场主体的合法权益，为此我国应在法律责任内容上加入民事赔偿责任。在诸多行政垄断中，都暗藏官员腐败问题，所以行政垄断的法律责任制度建设还应覆盖刑事责任制度，这样才能够对腐败官员有所威慑。此外，行政垄断本质上是一种政府行为，是政府权力的延续，所以我国还要将国家赔偿责任纳入行政垄断法律责任制度中。

其次，我国的行政垄断法律责任制度并没有真正起到规制行政垄断的作用。在行政垄断责任追究上，我国大多是要求改正、处分等，这些规定处罚力度轻，而且与行政垄断所带来的利益相比，这类处罚可以忽略不计，较少的违法成本也促使行政垄断事件不断发生，有关行政垄断的法律法规根本起不到威慑违法人员、规制行政垄断的作用。除了责令改正，给予处分外，我国的《反竞争法》中规定可以对行政垄断处以罚款，金额为“五万元以上二十万元以下”，但实质上行政垄断行为所带来的经济利益往往是巨大的，参与行政垄断的主体获取的收益要远远高于这一处罚金额，因此，这一规定不仅起不到防范行政垄断的作用，反而因为金额较低而纵容了行政垄断。所以，在行政垄断法律责任制度中需要加大对违法主体的处罚力度。

最后，我国制定的行政垄断法律责任制度缺乏现实实践性。法律是否有效只能在其实施实践中进行检验，而要法律能够进入实践阶段，就必须具备可操作性。在法律实施中执法是关键环节，而我国有关行政垄断法律责任的法律法规在现实实践中遭遇了执法难的问题。这主要是由两方面原因造成的：一是在我国的行政垄断法律责任制度建设中，上级机关成为了执法主体，但是这一机关并非是统一明确的一个机构，而是诸多行政部门的上级机构，由于缺乏明确规定，不同的上级机关会对下级机关同样的行政垄断行为做出不同的判断和处罚，这不利于法律的统一性。二是在我国政府机构内部，上下级机关往往是利益共同体，所以处罚下级机关也会损害上级机关的利益，因此在行政垄断法律责任执法中，上级机关往往对下级机关的行政垄断做较轻处理，而且处理结果并不能真正得到落实，这无疑纵容了下级行政机构的行政垄断。

完善我国行政垄断法律责任制度的思考

扩大行政垄断法律责任制度承担主体的范围。我国当下的法律并没有对行政垄断的承担主体进行严格区分，这也导致行政垄断责任执法缺乏可操作性。所以要想进一步落实行政垄断法律责任，必须对承担主体的权力与责任进行明确划分。

首先，各级政府及行政机构应是行政垄断行为责任的承担主体。政府的行政权力应为人民服务，维护市场经济中的各个参与主体的利益。但受各种因素影响，政府部门有强烈的逐利性，并试图通过行政权力干预市场来谋取自身利益，这便产生了行政垄断。所以，要规制行政垄断，必然要将各级政府及其行政机关纳入监管范围，一旦其出现行政垄断行为，便要承担法律责任。其次，法律法规授权管理公共事务的组织也应成为行政垄断责任的承担主体。在我国的社会管理活动中，存在一些法律法规授权进行社会公共事务管理的组织，这些组织能够设立行政机构、事业单位、中介组织等，其行为具备行政特点，属于行政权力机构，这些组织也有做出行政垄断行为的机会与动机，因此也应将之纳入行政垄断责任的承担主体范围。最后，行政垄断法律责任的承担主体还应包括公益性质的企业及政府官员。公益性企业在一些情况下也会获得行政垄断的权力，但同时由于其特殊性质，往往处于监管死角，很多行政垄断监管主体都未将之纳入监管视野。

健全行政垄断法律责任制度的实现形式。首先，要健全行政垄断法律责任追究的行政责任方式。目前在我国的行政垄断法律责任制度中，其承担主体主要负行政责任，但这些责任多是事后追究，而且由于责任较轻，很难真正起到规制行政垄断的作用，所以除了事后追究外，在行政责任方式上还要建立起事前预防机制，应赋予反垄断执法机构事前预防行政垄断的权力，如在发现较轻微的行政垄断行为时便对行政垄断主体进行警告，采取一定措施，将行政垄断行为扼杀在萌芽状态。其次，要设立国家赔偿责任制度。行政垄断行为的产生是行政权力滥用造成的，这属于运用公权力侵害市场主体合法权益，其所造成的损失应由国家负责，而且在很多行政垄断中，受益者并不明确，难以确立责任承担主体，只能由国家为其违法行为担责。

建立统一的反行政垄断执法机构。根据我国的《反垄断法》，国家工商总局被赋予了反行政垄断的执法权力。但无论是从执法逻辑与执法效果来看，这种设置都存在一定的不合理性。国家工商总局本身属于政府工作部门，受政府领导，很难对政府滥用行政权力的行为进行监督，所以难以对行政垄断进行执法。而且目前国家工商总局仅仅是被赋予了建议权，而非执法权，根本起不到规制行政垄断的作用。所以，要想贯彻落实行政垄断法律责任制度，我国必须将反行政垄断权力赋予一个更加独立、更加专业的反垄断执法机构，如国务院的反垄断委员会，这一机构本身负责相关反垄断工作，而且级别较高，能够较好的起到监督政府行政权力的作用，具体来说，我国能否赋予反垄断委员会一定的调查权与执法权，使之将反垄断职能贯彻落实，规制政府的行政垄断行为。

（作者单位：西安建筑科技大学）

责编/王坤娜 孙垚（见习） 美编/杨玲玲