如何破除“百姓告官不见官”现象

李辉

【摘要】在我国行政司法实践中，与民事诉讼不同的是，作为行政诉讼被告的行政机关，其首长很少出席法庭参加法庭审理活动，而直接由被告行政机关的代理人参加法庭审理，也即造成人们常说的“百姓告官不见官”的现象。文章从行政首长出庭应诉的必要性出发，分析行政首长出庭应诉率低的原因以及挑战，探讨行政首长出庭应诉制度构建的可行性。

【关键词】 行政诉讼 行政首长 出庭 【中图分类号】D62 【文献标识码】A

2014年《行政诉讼法修正案》对行政诉讼诸多内容进行修改，其中，要求作为行政诉讼被告的行政机关负责人出庭应诉是该修正案的重要内容之一。2014年《行政诉讼法修正案》确定的行政机关负责人应当出庭应诉制度，可以说开启了行政诉讼艰难改革的第一步。因此，如果说民告官是依法行政的制度保障，那么民告官并且还可以见到官，则是让依法行政在阳光下运行。

依法行政，不仅要求行政机关在作出具体行政行为时应当符合法律的要求，还要求作出的具体行政行为符合程序性要求。当行政机关作出的具体行政行为违法时，应当有顺畅的救济途径来纠正错误的行为，而在所有的纠纷解决机制里，行政诉讼无疑是重要的措施之一。行政诉讼具有特殊性，其举证责任的义务是由行政机关来承担的，也即行政机关在法庭审理的过程中，应当就其具体行政行为的合法性进行举证。如果不能承担举证证明其行为的合法性，则应当承担不利的后果。在法庭审理的过程中，控辩双方通过法庭调查与法庭辩论，尤其是通过行政机关的举证行为，让行政相对人即原告可以身临其境感受行政机关做出行政行为的法律依据，让依法行政以个案的形式得以重现。

行政首长出庭应诉的困境

行政首长出庭应诉的困境主要表现在行政首长出庭应诉率偏低。在对江苏省盐城市亭湖区人民法院2011～2014年的行政诉讼案件进行的统计数据表明：2011年该院受理的行政诉讼案件应诉率为24%；2012年该院受理的行政案件应诉率为36.2%；2013年该院受理行政诉讼案件的应诉率为38.1%。2014年该院受理的行政诉讼案件应诉率为30%。从以上统计数字不难看出，在行政诉讼中，存在作为行政诉讼被告的行政机关首长出庭应诉率低的现象，而且在出庭应诉的行政机关首长中，也多是由副职出庭参加法院的行政诉讼审理活动。当然，从以上统计数据也不难发现，随着行政诉讼的改革以及各项制度保障的完善，行政首长出庭应诉的比率逐年提高。行政首长出庭应诉比率逐年提高，表明行政机关在应对行政诉讼的过程中，由一味回避的状态逐步变更为积极应对行政诉讼，这不能不说是妥善解决纠纷机制的进步。

行政首长出庭失语。迫于制度的压力，行政首长出庭应诉，但是新的问题又产生了，就是行政首长虽然出庭应诉，事实上却不在法庭作任何陈述辩驳，可谓形同虚设。在行政诉讼整个庭审过程中，都是由行政机关的律师，或者行政机关法制科的工作人员在作相关的陈述，履行举证质证、发表法庭辩论的义务。行政首长出庭应诉失语现象，不但没有发挥行政诉讼应有的制度功能，也让行政相对人看不到行政机关的诚意。

行政首长不出庭应诉的弊端

行政诉讼中，行政首长不出庭应诉非常普遍，行政首长不参加行政诉讼活动的弊端颇多，主要表现在不利于依法行政以及不利于树立司法权威等方面。

行政首长不出庭不利于依法行政。行政诉讼中，行政首长不出庭参加法庭的审理活动，没有办法亲临法庭现场，因此，行政首长对行政机关行政行为的违法之处或者不当之处认识不充分，进而直接影响到通过行政诉讼案件审理所披露的违法环节进行改善这一问题，不利于在日后的依法行政中有针对性的进行整改。

行政首长不出庭不利于树立司法权威。司法权威是通过实践中的个案树立的，行政首长在行政诉讼中不出庭应诉，无疑会降低社会大众对行政诉讼公正性的信赖。人民群众对司法机关能否公正地对行政诉讼作出裁决产生质疑，进而表现出对司法权威的不信任。由于行政相对人对作为被告的行政机关不信任，甚至有的行政相对人认为行政机关和人民法院是一家，这些因素都会在相当程度上损害司法权威。

行政首长出庭应诉难的原因

行政官本位意识是行政首长出庭应诉的阻力。我国 “官本位”思想根深蒂固，漫长的封建专制统治时代，等级思想、特权思想、权力崇拜心理是行政文化的重要特点，政府官吏在人民面前是高高在上的，是以“父母官”自居的。这种根深蒂固“官本位”的传统行政文化导致的行政官本位意识是行政机关首长出庭应诉的强大阻力，要改善行政首长出庭应诉难的现状，必须要破除这一障碍。

行政事务繁忙巨细影响行政首长出庭。行政机关的行政事务繁多，行政机关行政首长的日常工作事务繁杂。而现阶段，我国行政诉讼的案件量日益增多，行政首长出庭应诉少则半天，多则一整天，因此要求行政机关首长出庭应诉所有的行政诉讼几乎是不现实的。

行政首长不愿承担败诉制约着行政首长出庭应诉。无论是民事诉讼，又或是行政诉讼，均有胜诉或败诉的可能性。与民事诉讼不同的是，行政诉讼在举证责任的承担上，要求行政机关就其行政行为的合法性承担举证责任，行政相对人没有举证的义务。对行政首长而言，认为败诉会使得整个行政机关形象受到影响。

行政首长出庭应诉的制度保障

改善行政首长出庭应诉的现状并非一时半会就有显著成效的，这不仅需要更新行政机关首长的传统理念，还应当在日常的法庭审理活动中，邀请行政机关旁听，观摩法庭审理活动，选择行政首长出庭应诉的案件类型等来实现。

更新行政机关传统理念。行政首长由于其自身身份的特殊性，从心理上排斥行政机关当被告。因此，需要在日常的工作中学习法律了解法律，要树立诉讼主体的地位平等意识。行政机关负责人出庭应诉不仅是履行其职责，而且通过出庭行政诉讼，让行政相对人了解行政行为的法律依据和法律程序，进而促进行政相对人对行政机关的理解。

邀请行政机关参与法院旁听。邀请行政机关工作人员参加旁听的行政诉讼应当具有一定的影响力和代表性，一方面，有利于行政机关工作人员对行政诉讼程序有基本的了解，另一方面，也为行政机关依法行政提供经验借鉴，进而更好地贯彻依法行政，减少不必要的行政诉讼积累。

选择出庭应诉的行政案件。现阶段，我国行政诉讼的案件量日益增多，行政首长出庭应诉少则一个早上或者一个下午，多则一天，因此要求行政机关首长出庭应诉所有的行政诉讼几乎是不现实的。因此，行政首长应选择具有代表和典型意义的案件出庭应诉，而一般的行政诉讼则可以由行政首长副职或者其他工作人员出庭应诉。

行政诉讼中，行政首长出庭应诉至关重要。其一，行政机关负责人出庭应诉，在法庭陈述阶段，可以阐述行政机关作出具体行政行为的法律依据以及法律程序，向行政相对人说明做出具体行政行为的理由与依据。其二，行政机关负责人出庭应诉，对行政机关的负责人施加依法行政的压力，从而促进行政机关不断提高依法行政的水平。其三，行政机关首长出庭应诉，有利于塑造司法公信力，维护司法权威。

（作者为中共呼伦贝尔市委党校副教授）

责编/张蕾 美编/杨玲玲