兼并重组、所有制与产能过剩——基于山西省煤炭去产能困境的案例分析

曾湘泉　杨　涛　刘　华



兼并重组、所有制与产能过剩
——基于山西省煤炭去产能困境的案例分析

曾湘泉杨涛刘华

以山西省为例，深入分析了煤炭资源整合政策对国有煤炭企业产能过剩的影响，及其化解产能过剩的困境。兼并重组中的政府干预、国有企业的扩张诱发了国有煤炭企业的产能过剩和债务上升的结果，而沉重的债务压力和国有企业政策性负担、信贷预算软约束进而又导致国有煤炭产能退出困难。最后从短期、中期和长期的角度，提出了控制新增产能、引导产能退出和完善政府职能定位以及深化国有企业改革等一系列去产能的政策建议。

兼并重组； 政府干预； 国有企业； 去产能

一、文献综述

学术界对产能过剩的产生机制的分析包括两个主流分支：一类是市场因素导致的产能过剩，包括由于总需求下降导致的产能过剩(国务院发展研究中心，2015)②国务院发展研究中心：《当前我国产能过剩的特征、风险及对策研究》，《管理世界》2015年第4期。；信息不对称造成的“投资潮涌”(林毅夫，2010)③林毅夫、巫和懋、邢亦青：《“潮涌现象”与产能过剩的形成机制》，《经济研究》2010年第10期。；行业进入壁垒低、退出壁垒高的特征导致产能过剩(谷书堂和杨蕙馨，1999④谷书堂、杨蕙馨：《从进入退出角度对重复建设的考察》，《南开学报》1999年第5期。；曹建海，2001⑤曹建海：《现代产权理论与我国城市土地产权制度研究》，《首都经济贸易大学学报》2001年第6期。；张东辉和徐启福，2001⑥张东辉、徐启福：《过度竞争的市场结构及其价格行为》，《经济评论》2001年第1期。；王立国和高越青，2014)。其中，曹建海(2001)，张东辉和徐启福

(2001)认为专用性资产退出障碍、银行债务退出障碍影响了企业退出由此会导致行业过度竞争。另一类是体制性因素导致的产能过剩，周黎安(2004)*周黎安：《晋升博弈中政府官员的激励与合作》，《经济研究》2004年第6期。认为地方官员存在政治晋升锦标赛，为了政绩增加具有较强的动力推动地区投资和经济增长，导致了重复建设。江飞涛等(2012)*江飞涛、耿强、吕大国、李晓萍：《地区竞争、体制扭曲与产能过剩的形成机理》，《中国工业经济》2012年第6期。从体制扭曲和地区竞争的角度分析了地区投资补贴造成了产能过剩。此外，企业也面临体制性退出障碍，政府、内部员工、体制不完善等造成的障碍也会影响企业退出(曹建海，2001；张东辉和徐启福，2001)。

一些文献从所有制角度分析了不同所有制企业产能过剩的差别。科尔奈(2007)*科尔奈：《社会主义体制——共产主义政治经济学》，张安译，北京:中央编译出版社，2007年。认为在社会主义体制下国有企业的投资饥渴症会在社会主义转型经济下进一步加剧，在改革中国家下放管理权使投资决策分散化，但是仍未建立起利润动机和财务预算的自我控制体系，造成国有企业的投资动机进一步加强。国内学者主要从政府为国有企业提供土地、信贷、补贴等支持政策等角度进行了分析，认为这种内部成本外部化(王立国、农媛媛，2014)*王立国、农媛媛：《产能过剩化解对策——国企盲目投资扩张诱因分析》，《首都经济贸易大学学报》2014年第5期。导致了产能过剩。另外一些研究基于委托代理理论分析国有企业可能产生产能过剩的原因，如张维迎和马捷(1999)*张维迎、马捷：《恶性竞争的产权基础》，《经济研究》1999年第6期。认为国有企业的所有权和经营权分离导致国有企业经营者追求个人目标最大化与企业效益最大化的偏离，导致恶性竞争。

一些文献研究了兼并重组与企业过度投资的关系，这对理解产能过剩有参考作用。政府出于促进就业、增加税收和救助当地企业等目标实施干预会导致国有企业的过度投资(陈信元、黄俊，2007*陈信元,黄俊：《政府干预、多元化经营与公司业绩》，《管理世界》2007年第1期。；张洪辉和王宗军，2010*张洪辉,王宗军：《政府干预、政府目标与国有上市公司的过度投资》，《南开管理评论》2010年第3期。)。对煤炭行业产能过剩的研究较少，郑锐锋(2015)*郑锐锋：《当前我国煤炭行业产能过剩的原因及对策简析》，《煤炭经济研究》2015年第12期。认为政府的需求刺激政策直接导致需求逆周期急剧增长后“断崖式”下跌，煤炭企业受固定成本和退出成本大的影响，难以及时调整生产导致了产生周期性过剩，此外，煤炭行业投资存在“潮涌”导致了过度投资。

综上所述，已有研究对政府干预导致产能过剩已经形成共识，政府为了财政收入、就业和GDP增长以及获得政绩，会采取政府补贴、信贷支持、土地优惠等经济干预方式促进企业扩大投资，并且国有企业在扩大投资和产能过剩中产生了重要影响。但政府主导的兼并重组对产能过剩的影响的研究较少，本文将侧重分析兼并重组中政府行政干预以及国有企业产权不明晰导致的产能过剩问题。

二、政府主导的兼并重组导致了产能过剩

从理论上分析，政府主导的兼并重组导致产能过剩有两大根源，一是政府行政干预直接企业生产经营导致生产扩张，二是国有企业所有权不明晰导致了国有企业产能扩张。

政府行政干预下的兼并重组直接导致了国有企业的产能增长。地方政府为了做大GDP和做强产业规模，有激励扩大企业规模打造大型骨干企业，提高特色产业全国排名，会通过财政、税收等多种经济手段鼓励企业做大规模和兼并重组，而在经济手段效果较慢时倾向采取行政干预手段促进“关小上大”，通过审批制度、准入制度等关闭规模小的企业，干预重组资产价格，任命国企负责人、直接为国有企业下达兼并重组和产量增长目标等行政手段干预兼并重组以促进产量增长。而实际地方政府往往以淘汰落后产能、弥补市场失灵、发挥政府宏观调控和发挥社会主义公有制集中力量办大事优势等多种名义实施行政干预。一般而言，政府行政干预下的兼并重组以国有企业为主体，国有企业易于直接控制,兼并重组速度快，在短期会集中大量资源，由于政府对产品市场需求变化预测及反应滞后,直接为国有企业设置不切实际的增长目标，忽视产业发展规律、市场需求环境和经营风险，导致了国有企业固定资产投资的过快增长，最终必然造成产业产能过剩。

国有企业所有权不明晰带来的委托代理问题和预算软约束,导致了国有企业盲目扩张和产能过剩。国有企业所有者缺位导致了内部人控制问题，国企负责人有动机扩大企业规模，一方面企业规模越大，国有企业负责人的行政级别也越高，另一方面，企业规模越大国有企业负责人掌控资源越多，由此带来的职务消费等私利越多。因此国有企业的所有权不明晰会导致人员规模扩张。此外，国有企业面临信贷预算软约束，因为国有资产归全民所有，信贷机构会将地方政府乃至中央政府作为背书人，给国有企业信贷的风险较低，由此国有企业能够获得大量资金，具有产能迅速扩张的能力，而且由于存在预算软约束，在面临供过于求、自身债务高企的情况下，国有企业没有自我约束机制迅速降低产量，产能退出困难。

在此次煤炭资源整合中，政府主要以行政手段强力推进兼并重组，政策具有强烈的行政干预色彩。政府设立的准入标准使90%以上的民营、集体煤炭企业被兼并或关闭，政府还指定七大国有企业作为兼并主体*七大煤企为：山西焦煤集团、潞安集团、晋煤集团、阳煤集团、同煤集团、山西煤炭运销集团有限公司和山西煤炭进出口集团有限公司。，划分山西省18个矿区并配置给各个整合主体，最终国有企业兼并了1084座矿井，占兼并总量的70%以上*赵静、陈玲、薛澜：《地方政府的角色原型、利益选择和行为差异——一项基于政策过程研究的地方政府理论》，《管理世界》2013年第2期。。此外，对于兼并资源价款，政府行政规定的兼并价格远低于市场价格,使大量被兼并民营煤炭企业投资遭受损失。对兼并重组企业，政府也给予了诸多政策支持，包括包括国家层面的市场融资、出口经营权、信贷支持、中央预算内投资支持与专项资金支持等，以及山西省的煤炭可持续发展基金支持等十项支持政策*山西省人民政府：《关于加快推进煤矿企业兼并重组的实施意见》(晋政发〔2009〕23号)，http://www.shanxigov.cn/n16/n8319541/n8319612/n8321663/n8322659/n8335888/n8338542/8684925.html.访问时间:2016年4月16日。。政策执行迅速，山西省要求“九月底全部完成正式协议签订，十月底基本完成主体企业到位和证照过户换发工作，十一月份全部通过验收”*山西省人民政府网站：“山西省煤矿企业兼并重组敲定‘时间表’”，http://www.shanxigov.cn/n16/n8319541/n8319612/n8322053/n8324962/n9824718/9857663.html.访问时间:2016年4月25日。。同时，对各市实施关闭煤矿、兼并重组责任落实进行考核，对未完成的评为不合格*山西省人民政府：《山西省人民政府办公厅关于下达2009年全省安全生产考核指标和考核办法的通知》(晋政办发〔2009〕29号).http://www.shanxigov.cn/n16/n1203/n1866/n5130/n31265/7293163.html。访问时间：2016年5月3日。，强力推进资源整合。

政府强行推动的煤炭资源重组政策导致了一场大规模的国有化运动，并造成了产能的急剧扩张。一方面，政府设定煤矿兼并价格、给予政策支持，扭曲了市场的作用，使国有企业借势扩张。一些国有煤炭企业原本面临部分矿井资源枯竭的局面，在政府全力打造“航母大舰”的政策下迅速扩张。如山西焦煤集团在资源整合中提出产量过亿吨和销售收入超千亿元的目标*焦煤集团：“山西省煤炭资源整合顺利推进 走进新煤炭时代”，http://www.sxcc.com.cn/html/xwdt/hyzx/content/2010/11/19/958.html.访问时间:2016年5月5日。。同煤集团提出“让所有的整合重组煤矿都具有大矿风范”，将大同、朔州、忻州等地的78座煤矿整合成30座，并按照一井一面100万吨以上规模进行技改升级*同煤集团：“同煤集团“十二五”发展转型回眸”，http://www.dtcoalmine.com/101251/101298/92557.html.访问时间:2016年5月6日。。整合后井田面积增加27%，资源储量增加34.5%，年产能增长25%*中国人民共和国国土资源部网站：“全国人大代表，同煤集团董事长、党委书记张有喜访谈录”，http://www.mlr.gov.cn/xwdt/jrxw/201303/t20130312_1189412.htm.访问时间:2016年5月7日。。另一方面，国有企业整合小煤矿不仅出于抢占煤炭资源的目标，而且承担着执行政府下达的资源整合的任务，政府实施划区资源整合的目的就是防止兼并主体争抢好的资源而不整合资源少、质量差的煤矿，通过划区兼并重组落实兼并主体的责任，要求国有企业承担社会责任，“不许挑肥拣瘦”，实际上出现了大量“拉郎配”现象*中国人民共和国国土资源部网站：“今年年底山西省将全面完成煤矿重组整合工作”，http://www.mlr.gov.cn/kczygl/kczh/201012/t20101228_808170.htm.访问时间:2016年5月8日。。在兼并重组后，煤炭行业非但没有淘汰落后产能，反而大幅增加了对整合矿井的技术改造与设备投资，这些新增产能会在随后几年逐步释放出来，最终导致产能快速增长。

图1　20082014年煤炭企业固定资产

三、化解产能过剩之困——退出障碍

资源整合政策导致山西省国有煤炭企业产能迅速扩张，但市场却无法化解产能过剩，出现了产能增加、超能力生产的现象，如同煤集团，2016年其生产计划是年生产1.85亿吨，同比增加400万吨，超过了2015年该企业的煤炭产量*上海煤炭交易中心：“煤市大佬2016目标产量不降反增？”，http://www.shcce.com/news/30175/50603.html.访问时间:2016年5月11日。。为什么山西国有煤炭企业化解产能如此困难，即使在面临亏损产量也难以下降，这在于国有企业面临严重的退出障碍，包括国有企业整合矿先期投资导致的债务负担、国有企业承担就业等政策性负担、政府逆市场救助以及银行信贷导致的预算软约束。

债务负担沉重与在建产能逐步释放，决定了山西省国有煤炭企业去产能存在重大矛盾，“以量补价”等超产现象是企业的无奈选择，这是造成山西省煤炭行业比其他省份更加困难、化解产能过剩更为棘手的主要原因。国有煤炭企业已经对整合矿进行了大量投资，由此一方面必须要运转机械设备以维护性能，另一方面还要支付银行等利息，如果限产只会加剧亏损，反而使整合矿保持生产更为合算，只要生产单位煤炭的边际收入高于边际变动成本，企业就会不断扩产。另外，限产停产会让其他企业、其他省煤炭企业抢走市场，因此山西省国有煤炭企业去产能面临困难。例如山西省国有煤炭企业的16座煤矿，因未履行核准手续擅自生产被叫停，这16座煤矿分别隶属于晋煤(4座)、同煤(3座)、焦煤(4座)、阳煤(3座)、晋能集团(1座)、平朔集团(1座)，合计产能达到7940万吨/年*上海煤炭交易中心：“紧急通知！关于加强山西省煤矿依法合规安全生产”，http://www.shcce.com/news/30175/50601.html.访问时间:2016年5月11日。。对于国有煤炭企业不降产能，山西省采取行政手段，要求同煤、焦煤、阳煤、潞安、晋煤集团所属整合煤矿，一律进行停产停建整顿，时间不少于1个月*上海煤炭交易中心：“紧急通知！关于加强山西省煤矿依法合规安全生产”，http://www.shcce.com/news/30175/50601.html.访问时间:2016年5月11日。。

国有企业担负维持就业等政策性负担，由此政府也会为其提供财政支持，这都增加了产能退出的难度。山西煤炭行业有近百万的从业人员，其中70万多人就职于省属的五大煤炭集团*山西省人民政府网：“抓住安置职工这个难点——五论山西煤炭供给侧结构性改革”，http://www.shanxigov.cn/n16/n8319541/n8319612/n8322053/n8342514/19457585.html.访问时间:2016年5月12日。，考虑职工家属数量达到几百万人口，如果因产能过剩而限产停产，职工就业和社会稳定会受到严重影响，因此国有煤炭企业即使亏损也会继续生产，只要获得营业收入就能养活企业和职工。此外，由于国有企业改革不彻底，煤炭行业的国有企业仍承担企业办社会的职能，为职工提供养老、医疗、教育、供水、供电等诸多社会职能。山西省煤炭财政收入主要来源于国有煤炭企业，在国有煤炭企业困难的情况下，政府会优先考虑救市而不是产能退出。政府救助本地国有企业还出于与其他产煤大省竞争的考虑，以免煤炭市场被其他地区煤炭企业占领。为了救助煤炭企业，山西省政府出台了支持煤炭企业特别是国有煤炭企业的措施，自从2013年以来，先后实施“煤炭20条”，“煤炭17条”，取缔违规收费、取消省级行政事业收费；推进煤炭资源计税方式改革，降低税率；暂停征收“两金”，合计减轻企业负担320多亿元，吨煤降低成本40元，这主要使国有煤炭企业受益*山西省政府：《2016年山西省政府工作报告》，http://www.shanxigov.cn/n16/n8319541/n8319612/n8321693/n8321813/19351023.html.访问时间:2016年5月12日。，政府还在促进国有企业融资、与国有大型电力企业签订合同等方面做了大量扶持工作。相比国有企业，私营企业没有政策性负担，在产能过剩的情况下会采取放假、裁员等措施降低成本，失业人员会逐步进入社会，因而根据市场降低产能相对灵活。

国有煤炭企业还面对来自银行的预算软约束，即使债务高企但仍能获得银行授信，这进一步加剧产能退出障碍，而私营煤炭企业因缺乏银行信贷产能已经逐步退出。山西省省长李小鹏在2016年两会上表示，2015年省属五大煤炭集团负债率2015年达81.79%，每家企业的贷款都在千亿以上*山西省人民政府网站：“‘寒冬’下的坚守——新常态下的山西煤炭走势分析”，http://www.shanxigov.cn/n16/n8319541/n8319657/n8324722/19463252.html.访问时间:2016年5月13日。，但仍然获得银行的信贷，其主要原因是国有企业的担保人是地方政府，银行给予国企信贷支持的风险低于民营煤炭企业，因此银行对山西煤炭国有企业整体的授信额度余地很大，例如截止到2015年9月末，同煤集团有银行授信额度合计1812亿元，其中还有995亿元剩余未用*南方周末：“晋煤告急：收编大批民营煤企，如今万亿巨债缠身”，http://www.infzm.com/content/116613.访问时间:2016年5月13日。。而私营煤炭企业信用等级低不仅不会获得银行的贷款，而且面临银行抽贷，在无法获得信贷和其他流动性时企业将会停产。因此山西省停产的煤炭企业，主要还是中小民营煤炭企业。

四、总结：建立化解产能长效机制

山西省的案例分析表明，政府出于促进煤炭安全生产和GDP增长的目标，通过行政手段强力推行煤炭兼并重组，利用国有企业与政府天然的紧密联系，给予国有煤炭企业扩张机会与政策任务，迅速兼并安全性低的小煤矿，建立了国有大型煤矿的煤炭产业格局，但由于政府的直接行政干预和国有企业本身的所有权不清晰、预算软约束等体制缺陷导致了国有煤炭企业产能大幅扩张、债务负担沉重。在煤炭价格下跌的大背景下，债务负担、维护社会稳定的政策负担、信贷预算软约束等阻碍了国有煤炭产能的退出。化解煤炭产能过剩还需要深刻认识我国经济结构调整和世界能源市场的影响，经济下行压力使我国对包括煤炭在内的能源总体需求下降；国家重视环保和清洁能源发展，煤炭总体需求会继续下降；国际油价持续低迷为石油进口增长提供了有利条件，替代了国内部分煤炭需求，会持续带来煤炭产能过剩压力。本文认为，“十三五”时期，我国煤炭行业化解产能过剩是一项相当艰巨的任务，为此，要坚持短期和中长期相结合的策略。

在短期要是严控新增产能、治理不合规产能并淘汰落后产能。首先，政府严格控制土地和煤炭资源审批权限，对于新建煤矿和扩增产能，原则上应不再批准。其次，对于环保、安全、技术等方面达不到标准的违规煤矿和不具备政府审批生产权限的煤矿，要停产并依法进行治理，对无法达到标准的企业，责令关闭、撤销和退出。

中期要积极引导企业产能退出、促进市场化兼并重组等方式化解产能过剩。第一，对于安全生产条件复杂，质量标准低、技术与规模化水平低、长期亏损、停产的企业，从人员分流、信贷等方面予以支持。第二，积极推动市场化兼并重组。在当前各省实施的化解产能过剩的兼并重组中，政府应减少直接干预兼并重组，让市场发挥决定土地、矿产等要素价格的作用，尊重市场交易主体以自愿方式开展重组，促使一些落后、过剩产能企业退出。

在长期要促进完善政府职能，推进国有企业改革，提高经营自主性。一方面要加速政府职能转变，推进市场化改革，进一步明确政府自身在市场经济中的职能定位。贯彻落实十八届三中全会提出的，让市场发挥在资源配置中起决定性作用的要求。通过制定政府干预的“正面清单”和“负面清单”，清晰界定政府维护市场秩序和提供公共服务的职能，防止各级政府官员为了政绩刺激经济增长，扭曲市场资源配置机制行为的不断发生。另一方面，要切实推进国有企业所有制改革，完善法人治理结构，建立基于预算硬约束的经营机制。吸取1998年改革和一次次国有企业产能过剩的教训，切实推进国有企业分类管理，对于公益性行业，国家需要垄断的行业直接由国有企业控制和经营；对于市场化的行业彻底放开，政府不再干预经营性国有企业的市场运营，国有企业以独立市场主体参与市场竞争。推进股份制改革，建立并完善真正意义上的董事会制度和规范的法人治理结构，实施国有企业职业经理人制度，实现国有企业向完全竞争市场主体转变。通过改革，走出国有企业周而复始的产能扩张和产能过剩的困境，彻底摆脱国有企业“盲目扩张——隐性失业——职工下岗——盲目再扩张——隐性失业——职工再下岗”的恶性循环。

[责任编辑：张爱琴]

Merging and Reorganization, Ownership and Coal Overcapacity——A Case Study Based on the Dilemma of Cutting Excessive Coal Capacity in Shanxi Province

ZENG Xiang-quanYANG TaoLIU Hua

(School of Labor and Human Resource, Renmin University of China, Beijing 100872, P.R.China)

This article analyses the effect of the coal resources integration policy on overcapacity in state-owned coal enterprises (SOE) in Shanxi province,and the dilemma of overcoming overcapacity.We conclude that the intervention of government in merging and reorganization and the expansion of SOE are key factors that lead to state-owned coal enterprises’ overcapacity and their heavy debt burdens.And the debts and policy burden the enterprises bears,together with the soft budget constraint, result in the difficulty of cutting excessive capacity for SOE.A series of policy recommendations on controlling expansion of production capacity,improving exit mechanism, and SOE reform are put forward from short-term,mid-term and long-term perspectives.

Merging and Reorganization; Intervention of Government; Ownership; Cut Excessive Industrial Capacity

2016-05-25

国家社科基金重点项目“推动实现更高质量的就业研究”(13AZD005)。

曾湘泉，中国人民大学劳动人事学院教授，博士生导师(北京100872)；杨涛，中国人民大学劳动人事学院博士研究生(北京100872)；刘华，中国人民大学劳动人事学院博士研究生(北京100872)。