如何让农村集体资产“权有其主、主有其权”——来自山西、安徽的调查与思考

余　葵　王　刚　侯子建　刘慕冉

如何让农村集体资产“权有其主、主有其权”
——来自山西、安徽的调查与思考

余葵王刚侯子建刘慕冉

为落实党的十八届三中全会精神，经国务院同意，确定在全国29个县市开展农村集体资产股份权能改革试点。山西潞城市、安徽天长市作为改革试点单位，自2015年5月中央批复以来，采取一系列有力度、有特色的举措，扎实推进各项试点工作，取得了阶段性成效，但也存在一些问题，需进一步研究解决。

一、多措并举扎实推进各项改革试点

（一）开展清产核资，摸清集体家底。清产核资是农村集体经济组织产权制度改革的基础性工作。天长市以2015年6月30日为清产核资基准日，对全市所有村集体资产进行全面清查，清查范围包括集体所有的耕地、林地、草地、山岭、荒地、滩涂等资源性资产，用于经营的房屋、建筑物、机械设备等经营性资产，以及用于农村教育、文化、卫生等公益性事业的非经营性资产。通过清产核资，摸清了集体资产家底，截至2015年6月底，全市村集体共有资金2720.9万元；经营性资产4303.5万元，非经营性资产25222.2万元；资源性资产面积为3.1万亩。经营性资产净额在200万元以上的村5个，在100万—200万元的村12个，50万—100万元的村28个，50万元以下的村78个。潞城市针对试点村组织开展清产核资工作，翟店镇小天贡村成立清产核资领导小组，制定《集体经济组织资产股份权能改革清产核资实施办法》，对村集体经营性资产、公益性及资源性资产进行清查核实，登记造册，共确认流动资产11.85万元，固定资产37.89万元，负债7.9万元；未承包到户的集体土地资源10个地块，共计219.61亩，其中耕地129.61亩，荒地90亩。

（二）组织调查摸底，确认集体成员身份。天长市人民政府办公室印发《村级集体经济组织成员身份界定指导意见的通知》，对成员身份的取得、保留和丧失，以及需要提交村民大会讨论决定的特殊人员身份确认等作出原则性规定。铜城镇余庄村作为该市第一批试点村，及时成立成员身份确认小组，按照发布公告、摸底登记、方案制定、审核公示、上报备案等程序开展相关工作，经民主表决，确定成员身份的时点为2015年7月1日零时，经过民主讨论列出14种人员为集体成员、5种人员不属于集体成员，最终确认集体成员851户，共计2997人。潞城市试点工作领导小组办公室也制定了农村集体经济组织成员身份确认的指导意见。小天贡村村委会利用春节村民回乡过节的机会，召开全体村民大会，通过集体经济组织成员身份确认办法，针对村内人口流动不大、人员结构比较简单的实际，对拥有本村户口和享有土地承包经营权的人员确认为本集体经济组织成员；对外出务工经商等原因户口已迁出本村，脱离集体经济组织所在地生产、生活，但未曾放弃土地承包经营权的也可确认为成员。全村112户，在册农业人口478人中有447人确认为成员，其中户口在外通过申请取得11人。

（三）量化集体资产，合理设置股权。天长市在股份合作制改革中，将经营性资产净额全部折股量化到人，在股权设置上，只设个人股，不设集体股。第一批铜城镇余庄村、张铺镇平安社区、新街镇新街村3个试点村共折股量化资产419.84万元，按照每股1元标准，设置个人股419.84万股。其中：余庄村269.04万股，人均持股898股；平安社区114.78万股，人均333股；新街村36.02万股，人均114股。潞城市小天贡村向每户发放产权制度改革方案征求意见书，经全体成员签字同意，通过了只设个人股、不设集体股的改革方案。个人股由人口股和农龄股组成，在股比分配上，人口股占总股本的70%，农龄股占总股本的30%。村级清产核资小组以省政府确定的2015年度土地年产值1435元/亩为基数，按耕地28倍40180元/亩、荒地8倍11480元/亩的标准对219.61亩集体土地进行评估测算。经确认该村参与股权分配约624万元，经过股权核算，该村总股本624万股，每股股值1元，其中人口股股值436.8万元，农龄股187.2万元，全村人均股值13962元。

（四）发放股权证书，赋予股份权能。农村集体资产股权证书，是农村集体经济组织成员占有集体资产股份、参与管理决策、参加收益分配、享有股份分红的凭证。天长市出台了《农村集体经济组织股权证书管理暂行办法》，实行股权证书统一发放、统一内容、统一登记。股权管理实行“生不增、死不减、进不增、出不减”的静态管理模式。目前，第一批3个试点村股权证书已发放完毕，共2641份。余庄村华宏林全家6口人，按照股权证书上记载，享有人口股5388股。潞城市小天贡村在股权管理上也实行静态管理，村民韩先平说，“股权越变越麻烦，每家每户都有生有死、有增有减，静态管理是公平的”。此外，该村在借鉴其他地区“依法继承、内部转让、赠与、集体赎回”四种方式的基础上，还结合实际新增了“家庭内部分割”方式，当家庭成员分家时，依据《股份经济合作社章程》可以提出对本户股权进行分割，按照程序审核通过后，由合作社办理股权变更登记，颁发新证。村民李广辉认为，集体经济组织搞的是“传承制股份合作”，“这是老祖宗留下的财产，不能卖给外面的人”。

（五）成立股份合作社，发展集体经济。天长市出台《关于发展壮大村级集体经济的实施意见》，鼓励村集体通过发展物业经济、盘活集体资产、开发集体资源、开展服务创收、发展基金助力、项目扶持拉动等方式壮大集体经济。余庄村开展清产核资、确认成员身份、量化集体资产后，在乡镇经管站指导下，制定《集体经济股份合作社章程》，选举第一届理事会、监事会，成立股份经济合作社，为发展集体经济奠定基础。潞城市的小天贡村股份经济合作社，利用集体机动地和流转土地150亩筹建了产业发展示范区，引进了早黑宝、晶红宝、玫瑰香等葡萄、玉潞香秋梨、油桃、中华寿桃、观赏蔬菜等多个优质品种，将形成集大棚蔬菜、大田水果采摘、花卉观赏于一体的产业格局，预计年收益30余万元，能够解决本社劳动力30余人，合作社股东人均年分红300元以上。

二、改革农村集体产权制度初显成效

（一）明确了集体资产所有权。通过开展农村集体资产清产核资，摸清了集体资金、资产、资源的存量、分布、结构状况，建立了各类资产的台账，厘清了村集体历史遗留的债权、债务关系；通过确认农村集体经济组织成员身份，保障了成员的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，明晰了集体各类生产要素的产权归属。目前，天长市已有138个村完成集体经济组织成员身份确认，占总村数的91.4%，共确认成员420517人，实现“权有其主，主有其权”。

（二）维护了集体成员合法权益。通过开展股份合作制改革，将集体经营性资产量化给成员，明晰了成员对集体资产的股份份额，使其成为占有集体资产股份、参与集体管理决策、参加集体收益分配的主人翁，有效维护了集体经济组织成员的合法权益，调动了成员发展壮大集体经济的主动性和积极性，同时也促进了集体资产的保值增值。2015年，天长市村级集体经营性收益888.7万元，村均5.8万元，较上年增长57.1%。

（三）理顺了农村基层组织关系。通过改革，农村基层组织各归其位、各司其职。党组织从复杂事务中解脱出来，通过夯实党务、落实政务、创新服务，巩固党的执政基础。村民自治组织回归社区管理和服务，集中精力搞好社区自治、社区管理和公共服务。集体经济组织负责集体资产运营和管理，通过发展壮大村级集体经济，增加成员的财产性收益。改革后，潞城市小天贡村成立了股份经济合作社，代表全体成员行使集体资产所有权和经营管理权，与村党支部、村委会分别负责农村经济事务、党的事务和自治事务。

三、推进改革试点中存在的主要问题

（一）部分干部对改革认识不到位。有的乡村干部反映，不留集体股，将来村里社会公益事业将难以开展；实行“政经分离”管理模式，村委会、股份经济合作社两套班子将增加经费、增加矛盾等。这些思想认识导致地方推进产权制度改革的力度较小、进度较慢。目前，部分试点县市的工作安排仅停留在占有权和收益权两项权能上，而对于有偿退出权、继承权、抵押权、担保权等四项权能还没有开始组织实施。

（二）改革缺乏法律或政策依据。当前的农村集体产权制度改革工作，处于“实践先于法律、实践先于政策”的状态。一方面，我国当前法律体系中有一些法律法规涉及了农村集体经济组织的概念，但是都没有将农村集体经济组织的法律地位、成员身份、资产管理、收益分配以及登记部门等关键问题阐述清楚。另一方面，对于农村集体产权制度改革所涉及的集体经济组织形式、登记管理办法、股权设置管理等问题，也没有出台专项意见予以明确。潞城市农经中心张李春副主任反映，由于登记管理制度缺失，改革后新型集体经济组织存在经济合作社、股份经济合作社、公司法人等多种形式，繁杂的组织形式既不利于对集体经济组织的统一指导管理，也不利于集体经济组织平等参与市场竞争。

（三）政策扶持不到位。实施农村集体产权制度改革后，新型农村集体经济组织承担着发展集体经济和支持社区管理的双重责任，除依法缴纳营业税、土地增值税、企业所得税等多种税费外，还承担着应由政府公共财政负担的社区治安、卫生、教育、基础设施建设等公共职能。集体经济组织成员，按照《个人所得税法》的规定，个人拥有股权而取得的股息和红利所得还需缴纳20%的个人所得税。调研地区均提出，由于国家没有出台农村集体经济组织的税收优惠政策，改革后新型集体经济组织及其成员承受了过重的税负压力，致使集体积累能力下降、成员股份分红减少，农民群众对此反映强烈。

四、几点建议

（一）加强顶层设计。目前，部分改革村组在一些关键环节还存在不规范、不利于长远发展的做法。如股权设置上，设置集体股的还广泛存在；成员身份管理上，各地政府普遍没有建立权威的规范的管理制度；新型集体经济组织管理上，管理部门不清、职责不明；集体股权管理、集体资产经营、集体收益分配等关键环节上没有统一的政策等。解决这些问题，亟待出台指导性文件，对产权制度改革的步骤、重点环节等作出规范。

（二）加强宣传培训。对于农村集体产权制度改革，在欠发达地区，干部群众普遍认为集体经营性资产相对较小，改革的意义不大，改革的紧迫性不强。为此，必须加强宣传培训，通过报纸、电视、广播等多种方式，加强对改革先进地区经验做法的宣传报道，组织农村干部、村民代表到改革先进地区学习考察，通过改革前后的对比，使农民真切感受到改革带来的积极变化，增强农民对改革的信心和决心，提高农民参与改革的积极性和主动性。

（三）加大扶持力度。加快制定改革后新型集体经济组织的税收、金融等扶持政策。对改革后新型集体经济组织，免除其在改革过程中因权利人名称变更登记、资产产权变更登记等发生的相关税费；对改革后农民资产量化份额从集体获得的收益，免缴个人所得税；对承担农村社会公共服务的集体经济组织，暂时免收企业所得税。同时加大各级财政对农村基础设施建设和公共服务的投入，逐步减少依法应由政府承担、而实际由集体经济组织承担的公共服务支出。

（作者单位：农业部经管司、安徽省阜阳市农委、澳大利亚国立大学）