“三变”与激活：旌德农村股改探新路

周　密

“三变”与激活：旌德农村股改探新路

周密

集体经济是农村改革和发展的第二次飞跃。2015年以来，安徽省旌德县扎实推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革，努力闯出一条可复制、可推广、可持续的社会主义市场经济农村新路。

“股份+合作”，明确产权主体

清产核资。每个村均成立由乡镇三资中心、村“两委”、村务监督委员会、村民代表组成的清产核资小组，逐项盘清村集体资产，并向村民公示。已经分到户和分到村民组、自然村的资产，不纳入清产核资范围。

成员界定。在界定集体经济组织成员过程中，实行一村一策。如针对外嫁女问题，有的村合理设置时间节点，以时间节点前户籍人口为准；有的村以原始户籍所在地为准。只要不违反法律法规规定，经合法程序通过的方案都坚决支持。

折股量化。在清产核资和成员界定的基础上，将集体资产折股量化到人。有的村人口不多、流动量少、户籍制度较为完善，绝大多数群众同意按照户籍人口数设置单一人口股；有的村人口较多、流动量大，加之涉及并村、并组等因素，采取“农龄股+人口股”等方式设置股份。根据村民自治原则，只要表决程序到位，都尊重群众自己的意见。

成立主体。公司在所有市场主体类型中，法律体系最为健全，因此决定集体经济组织采取公司制。而《公司法》规定，有限公司的股东数在2—50人之间，村民人数远超这一上限。为解决这一问题，依照《农民专业合作社法》，以自然村或村民组为单位，村民以量化到户的集体资产股权出资，成立合作社，再由各个合作社作为股东共同发起成立集体经济公司。

“公平+效率”，创新经营模式

在公司制基础上，按照“母—子公司”模式运作。集体经济公司作为母公司，不参与市场运营，出资参股子公司，所得收益用于保障村集体支出，体现公平原则；子公司按市场规则运营，体现市场经济的效率原则。控股经营子公司的主体，可以是企业，也可以是合作社、家庭农场等新型经营主体，还可以是农户；县财政设立了1000万元的扶持村级集体经济发展基金，为集体经济项目提供启动资金。

母公司不经营，避免走“吃大锅饭”的老路。要求母公司除集体资产的发包、租赁以及光伏发电等简单经营外，不得独立经营。母公司通过招商、吸收能人、扶持双创等方式，以集体资产或资金出资入股，和民营主体签订“保底收益+按股分红”协议，共同注册成立子公司。子公司由民营主体控股经营，母公司不控股、不参与运营，主要职责是监督子公司运营、收取分红、分配收益。通过这种方式，有效解决村“两委”经营人才不足、激励约束制度不配套、发生在群众身边的腐败等问题。

子公司“三变”，发挥市场经济的效率优势。成立子公司的做法，充分体现了企业化、专业化、股份化，为“三变”改革打下了基础。一是集体资产入股子公司，实现了“资源变资产”。如白地镇洋川村，以闲置荒芜的小学校舍出资，通过招商和客商共同成立子公司，生产红木家具，由客商负责经营，集体经济公司每年保底收益3万元。二是将扶持基金和上级项目资金入股子公司，实现了“资金变股金”。如兴隆镇三峰村返乡创业大学生刘小俊，油桃种植项目前景看好，但扩大经营缺少资金；该村申报了30万元扶持基金，和刘小俊共同成立了子公司，由刘小俊负责经营，集体经济公司每年保底收益5万元。三是村民将自有资产、闲置资金入股子公司，实现了“农民变股民”。如蔡家桥镇凡村，将110余亩集体山场发包给桐岭农产品专业合作社种植香榧，当地5户村民看好该项目，以自有的20余亩林权入股该合作社，使自己成为村集体母公司和合作社的双重股民。

母公司统筹，彰显社会主义公有制的公平优势。

2012年以来，在美丽乡村建设过程中，形成了一定的村级债务，每个村平均负债近30万元。与此同时，每个村每年公共支出近50万元，其中用于美丽乡村的垃圾处理、管养维护、水电支出约13万元，村干部绩效工资近16万元，人饮工程管护及农田水利等基础设施建设约20余万元。为保障这些公共支出，集体经济公司充分发挥统筹作用，集体经济收益按照“偿还集体债务、美丽乡村建设管养维护、村干部绩效工资、基础设施建设、村民分红”的顺序支配，确保了公共支出，带动了村民增收。

“油门+刹车”，积极稳健发展

农村集体资产确权到户和股份合作制改革后，集体资产产权更为明晰，内生动力充分激发。旌德县按照积极稳健发展的要求，“一脚踩油门”，通过发展全域旅游创新集体经济增收渠道；“一脚踩刹车”，加强对集体经济公司及子公司监督，确保村干部在发展中把牢“底线”、不触“红线”。

重点下好“集体经济、美丽乡村、全域旅游”一盘棋。旌德县将全域旅游战略作为绿水青山与金山银山之间的“转换器”、物质文明与生态文明之间的“双面胶”，以美丽乡村建设成果作为全域旅游景点，为村级集体经济提供持续稳定的收入来源，再反哺美丽乡村建设。如三溪镇路西村，将百亩茶园、千年古埂、滨河公园等美丽乡村建设成果盘活为资产，委托南京康富源公司经营，合作发展乡村旅游，2015年就实现了村集体经济收入20万元，并成功创成3A级景区。

拓展多种途径，变“盆景”为“风景”。针对不同的村，采取“一村一策”，扩大改革红利惠及面。一是盘活资产、发包租赁。如版书镇江坑村将老村部、大会堂、油坊和一处闲置平房维修后对外发包租赁，每年可实现4万余元收入；白地镇高甲村，将400亩的集体林场发包给丰谷香榧公司种植香榧，为集体经济带来持续收入。二是主动作为、简单自营。如旌阳镇新庄村、蔡家桥镇凡村、云乐乡洪村等贫困村，用好上级扶贫专项资金，建设光伏电站，集体经济每年有稳定收入；孙村镇合庆村集中流转455亩土地，通过反租倒包给合作社和家庭农场，实现集体经济收入的增加。三是找准项目、入股经营。如三溪镇三溪社区，以4.5万元资金入股社区干部控股经营的开心农场、以垃圾桶等环卫设施折价入股当地能人控股经营的物业公司；俞村镇桥埠村以25万元资金入股客商投资新建的加油站；庙首镇练山村准备以资金入股四季花海项目。

用底线思维不断完善集体经济监督机制。在发展集体经济过程中，通过多层次监督严控廉政风险。一是完善集体经济公司内部监督。集体经济公司设立董事会和监事会，董事会由村民代表组成，对公司的重大事项进行集体决定；监事会严格履行章程中明确的监督义务，既监督母公司本身，也在不干涉子公司运营的前提下监督子公司。二是理顺“四块牌子”关系。改革后，村集体挂四块牌子：村党组织、村委会、村务监督委员会和集体经济公司。村党组织作为领导核心，加强对村委会、村务监督委员会和集体经济公司的领导；村务监督委员会履行监督义务，加强对集体经济公司的监督。三是加强乡镇监督。按照“村账乡管”的要求，集体经济公司账务由所在乡镇三资中心统一代理，并接受三资中心监管。发包、租赁及光伏发电等简单经营行为需报乡镇备案，贷款、投资、担保等经营活动需经乡镇批准。四是强化县级监督。县农委和财政部门作为业务主管部门加大对集体经济公司的业务指导、财务监督；各子公司作为混合所有制企业，接受县审计部门或受委托的第三方审计机构定期和不定期审计。

几点建议

规范集体经济公司的注册登记程序。旌德县通过合作社集中村民股权成立集体经济公司的做法，是在现有法律框架内进行的探索，但工作量也随之增加。建议完善《公司法》，类似对于“一人有限责任公司”、“国有独资公司”的特别规定，单设关于“集体经济公司”的章节，取消股东数量的限制，明确其职能和权利，使村民直接成为集体经济公司的股东。

理顺集体经济公司与党支部、村委会等的关系。集体经济公司同村党组织、村委会的关系没有法律规定。建议完善有关法律法规和党内规章，对集体经济公司的职能、定位以及其同村党组织、村委会、村务监督委员会的关系予以明确。

彻底推进集体经济产权改革。目前村集体资产分为三个层面：一是行政村层面，二是并村前的老行政村层面，三是村民组层面。当前的改革主要是针对行政村层面，产生的集体经济收益优先保障的是公共支出，如果把改革推进到余下的两个层面，将更加激发农村活力、增加农民收入。

（作者单位：安徽省宣城市副市长、旌德县委书记）