天河农村产权制度改革回望与审视

陈旭南　朱　媛

天河农村产权制度改革回望与审视

陈旭南朱媛

广东省广州市天河区成立于1985年，建区之初，天河区是典型的城乡接合部。由于城市建设的东移，天河区的农村由城市郊区、典型的以农村经济社会形态为主体的城乡接合部和边缘地区逐步发展为城市中心区。由于农村和城市属于两个不同的板块，这两个板块融合时必然会带来村民“农转非”以及“去”与“留”等一系列问题和利益冲突，产生了体制改革的强烈需求和愿望。1986年，杨箕村开启了农村产权制度改革探索。经过20多年的探索和实践，目前，全区25个原行政村和234个原生产队分别建立了股份合作经济联社和股份合作经济社，将集体资产折股量化到人，村民成为股份合作经济组织的股东，较好解决了集体经济产权边界不清的问题，促进了集体资产保值增值。截至2013年末，全区农村集体物业达800多万平方米，农村集体总资产252亿元（账面值）。当年农村经济总收入71亿元，比1985年建区时的1.9亿元增长37.36倍。

基本做法

界定资产范围。目前天河区合作经济组织实行相互依存的双层产权制度：一是法人财产所有权。合作经济组织是法人财产所有权的主体，享有包括经营管理权等在内的所有法人财产权。二是个人财产所有权。个人财产所有权的主体是按章程规定获得股权的自然人。合作经济组织以全部财产分为等额股份，由全体股东以“按份共有”的方式共有。股份可依法继承，但不能抵押，不能抽资退股。随着资产总值的变化，股东的股值也随之变化。不论合作经济组织的资产总额发生增加或减少，都由股东按其股份份额共有。天河区农村股改充分体现了彻底性：一是包括土地在内的集体资产全部量化到人，不留集体股；二是股权配置实行“一刀断”，即“生不增、死不减、进不增、出不减”，股权固化，可继承无发展，是彻底的产权制度改革。

设置时间段界定股东身份。把农村集体资产折股量化到人，在尊重集体资产形成历史的基础上，在坚持计股时间内集体资产属于全体村民所有的前提下，遵循公平、公开、公正和一视同仁的原则，合理配置村民股权。在计算股权时间内，凡是具有村民身份、参加过集体劳动、承担社员义务，不论是出嫁女或其他外出者（指按国家政策，循正常合法渠道出国或港澳台定居、招干转居、参军转业、招工或提干、读书后外出就业，或按国家有关规定农转非人员）均按同一标准平等、公平、公正对待。

由于股份合作经济组织兼有农村社区管理的职能，根据权利和义务对等的原则以及历史约定，天河区将股东分为两种类型：一是社区股东，即村民待遇股东（留村村民股东）。这种股东拥有“股东+村民”双重身份，享有选举权、被选举权和村民待遇，并接受农村社区管理、承担相关责任。二是社会股东，即非村民待遇股东（征地招工等农转居村民股东）。这种股东可以平等地享有“同股同酬”，但不享有选举权和被选举权，不纳入农村社区的管理范围，也不承担相应的社区管理和服务等方面的责任。目前，全区社区股东人数约7.2万，社会股东人数约2.7万。

设置股权种类。天河区的一般做法是设置两种类型股权：一是人头股。主要体现了经济组织成员与集体的一种产权关系，一般是在计股时间内曾经是村民的均可配股，股数一般为3-5股；二是农龄股。主要体现村民的劳动贡献，按村民在村的农龄来计算股份。每劳动一年配置1股，从16岁算起，女的按55岁、男的按60岁为退勤年龄。全区各村总股数约266万股。

实行股份制改革的同时，天河区还在股份合作经济组织内引进现代企业治理结构，设置了股东代表大会、董事会、监事会等“三会”机构，分别负责决策、执行、监督职能，既分权制衡，又协调运转。为了解决股份合作经济组织无法工商登记的问题，又指导各股份合作经济联社按《公司法》的要求出资组建有限责任公司或集团公司，经营管理集体资产。

当前出现的新情况和面临的问题

天河区农村股份制改革由于给农民带来了实实在在的实惠，受到农民的热情拥护欢迎，也稳定发展了20多年。但近年来，随着城市化不断向纵深推进、公共服务均等化水平不断提高，也出现了一些新情况。一是农村管理建制不复存在。2005年，天河区撤销了全部的村委会建制，农民也整体转为城市居民，城郊发展为市中心，农地、农民等要素不复存在，集体经济何去何从面临考验。二是改革引发利益格局转换。改革早期，招工外出人员在政治、经济、社会保障等利益上优越于留村村民，后来国企改革后不少招工外出人员下岗失业；反之，由于城市土地快速升值，留村村民坐拥巨大经济利益。利益格局的转换必然会出现利益博弈，直至达到利益平衡。三是城乡一体化进程快速推进。留村人员也逐步享受医保、社保等基本公共服务，留村人员和外出人员的身份差别逐步消失。这些外部环境的改变使得农村股份制改革面临不少新的问题和挑战。

农村股份合作制发展方向问题。从天河区的实践来看，股份合作制可能还只是一种过渡形式。随着天河区完成城市化，由原来的城乡接合部转变为广州的城市核心区，农民全部转为城市居民，股份合作社股东基本不在股份合作经济组织内从事劳动生产，劳动联合的基础已经不复存在，更多的是土地、资金等生产要素的联合。今后，在城市核心区农村股份制能否继续存在？其转型升级是向合作制转变还是向股份制转变，这是一个根本性的问题。我们认为，股份合作经济组织的基本发展方向还是向股份制企业转变，如何实现转变，亟须在理论和实践方面进行探索。

股权权能问题。由于改革初期存在留村村民和征地农转居村民两种身份股东，两种股东承担不同的义务，因此，天河区将农村股份合作经济组织股东分为社区、社会两种股东。社会股东股份享有占有、分配等权能，社区股东股份除了占有、分配，还享有表决权。两者股份权能并不一致，这导致了社会股东、社区股东之间越来越激烈的矛盾冲突。尤其是完全实现城市化，留村股东也都转变为城市居民之后，以及从城乡接合部向城市核心区位移的过程中，土地不断增值的背景下，社会股东要求参与集体经济组织管理的愿望越来越强烈。另一方面，城市化过程中基本公共服务不到位。尤其是农民在市民化过程中不能及时足额享受市民化的医保、社保等基本公共服务，天河区的社区股东只享受“农转居”人员社会保险，医保仍停留在农村体制的合作医疗。因此，社区股东享受的医保、社保等基本公共服务与享受市民化待遇的社会股东存在较大差距。如何赋予两种不同身份股东股权同等的完整权能，也是需要破解的难题。

股权流转问题。天河区农村股份实行了固化政策，可以继承，但不能转让。但随着国家对农村集体土地、集体资产流转政策的转变，以及人口自然代谢和迁徙，股权转让的需求日趋强烈，建立股权流转有偿退出机制时机日益成熟。当前股权难以转让，一个突出的问题是没有合理的股价形成机制。农村集体资产中包含了集体农用地、祠堂、校产等无法评估的资产，集体建设用地流转政策虽已颁布，但未形成市场交易实践，未建立市场价格形成机制，价值存在较大不确定性，股份合作经济组织的股价难以体现实际价值。另一个突出问题是天河区还存在社区股东、社会股东两种权利、义务不一致的股东。社区股东利用管理权的优势实现经济分配权优势，除了股份分配，还有福利分配。社会股东只有股份分配，造成两类股东的矛盾冲突。这种情况下，流转股东属于哪种股东，会引发两种股东的进一步冲突。我们的观点是：在考虑到股权社区性、封闭性的前提下，可以先以规范股权继承为重点，同时在集体经济组织内部成员间探索试行股权转让，小步推进改革。

法律地位问题。农村股份合作经济组织是人民公社的遗产，由原人民公社生产大队、生产队改革而来。人民公社解体时，由于集体建设用地等农村集体资产不允许转让变卖而留存。随着城市化的推进，征地返还经济发展建设用地的增加，这部分集体资产不断发展壮大，截至2013年12月底，天河区25个农村股份合作经济组织拥有商铺、写字楼、办公楼、酒店等物业面积800多万平方米，而且物业面积还在逐年快速增加。但是《人民公社工作条例》撤销之后，国家尚没有对拥有这些集体资产的农村集体经济组织进行立法，目前天河区依据广东省政府令《广东省农村集体经济组织管理规定》对天河区农村股份合作经济组织进行管理，并按照该《管理规定》的要求，以天河区人民政府的名义为天河区行政区域内的农村股份合作经济组织颁发《组织证明书》。因此存在一个疑问：政府颁发《组织证明书》的农村股份合作经济组织是否具备法人资格？如果具备法人资格，属于哪类法人？是企业法人？还是社团法人？由于法律地位不明确，农村股份合作经济组织的市场地位、经营行为受到极大的限制。

（作者单位：广东省广州市天河区村改制公司三资交易中心）