西南部分少数民族地区确权登记工作的特殊困难和问题

孙邦群　邹承东

确权登记颁证

西南部分少数民族地区确权登记工作的特殊困难和问题

孙邦群邹承东

随着农村土地承包经营权确权登记颁证的开展，目前看来，推动工作比较快的地区都是整体经济基础较好或者地理环境较好的地区，这些地区为土地确权工作的开展提供了不少有益的工作经验和借鉴，但边疆少数民族地区的确权工作陆续出现了一些新情况、新问题。西南部分少数民族欠发达地区（主要集中在云南、贵州、广西等地）在确权试点工作和推进过程中已经发现了不少较为特殊的困难和问题，就多方了解的情况来看，目前这些地区在推进土地确权工作的过程中，主要出现的困难和问题有以下几个方面。

特殊的地形、地貌导致的多地和面积不符问题

土地确权工作在西南少数民族欠发达地区的开展过程中，首当其冲面对的问题就是该区域以山地、丘陵为主的地形和特有的喀斯特地貌，这类地区的土地主要有江边台地、河流冲积扇、半山台地、缓坡地、高山缓地草地及山峰等类型，特点为山地多，地块零碎，坡度大、落差大，土地肥力差距大，开展这类复杂耕地类型的确权工作不同于平原地区确权工作的要求，农民更加注重土地的区位因素，这样的土地类型在确权工作中，往往会出现航拍面积（平面面积）、实际耕种面积、合同面积均不相等的情况，需要实测的地块比较多，确权成本高，如四川省地形以丘陵和山地为主，比例分别为62.8%、30.1%，地块细碎化严重，四川汶川县、理县为少数民族山区，确权成本分别为每亩120元、102.5元。

在这样的地形、地貌条件下，当地在发包时普遍存在折亩现象，也即按照“习惯亩”来分地，从而实现更加公平的分地发包，但是以地块的平整度或者位置以及肥力的好坏来按照“习惯亩”进行发包，不仅会导致土地按照标准亩计算时存在误差，同时也是当地土地细碎化的成因之一，如云南、广西山区每家农户平均有七八块地甚至极端情况有的一户就有70几块地，广西最高一户达300余块地。贺州有“九山半水半分田”的说法，平均3-4亩就是20块地，这为确权测绘工作带来了较大的工作量。多地问题还体现在农户开荒地的情况上，在西南欠发达地区，普遍都存在不同程度的开荒地行为，一些是在原承包地周围开荒，当时四至边界不是很明确，导致现在确权难以确定哪些部分是开荒土地，一些是村集体成员都有大量开荒且形成事实上自有耕地的开荒行为。

多地问题的出现增加了少数民族欠发达地区确权工作的工作量，一些地方承包地的台账面积与第二次全国土地调查的数据差异较大。如云南文山州承包地的台账面积为306.12万亩，而二调耕地面积为1021.42万亩，后者是前者的三倍还多。但在这个情况下，更需要注意的是一些较早试点的地区已经出现了确权最终实测面积（指认面积）多于二调面积的情况，如云南的砚山县国土二调面积为170.35万亩，实际指认测绘面积为205.37万亩，文山市国土二调面积为154.7万亩，实测面积接近170万亩，富宁县国土二调面积为103.9万亩，实测面积为119.45万亩，在正在开展确权工作的县中，实测面积大于二调面积的情况也已经呈现一定比例。

在一些地区，由于统计口径不一，耕地上种植果树的面积列入园地，不作为耕地面积统计，如某县耕地面积为8.8397万亩，2016年1月以后县国土部门提供的最新调整耕地面积为40.7865万亩，这就导致了前期上报确权乡镇所得上级补助极少，为少数民族县增加了很大的财政压力。

在目前的确权工作中，由于确权面积关系到粮食直补等惠农补贴问题，农户希望将多出的面积落实到户，又由于中央财政补助是按照二调面积下拨的，以四川1亿亩耕地的情况看，每亩成本35元，共需经费35亿元，绝大多数县开展确权登记工作至少需要两三千万元，有的县甚至需要8000多万元，这对于本来就是贫困县或者财政状况不佳的边远少数民族区县来说是很困难的，加上实测多出来的面积没有上级财政的有效支持，更加重了县里的负担，实测面积大于二调面积的情况且地方财政难以支撑的情况，在少数民族欠发达地区可能较为普遍，为了确保确权工作的进度和质量，需要给予关注。

历史遗留原因造成的插花地和边界不清问题

少数民族欠发达地区基本处于偏远山区，少数民族比例较高，民族成分复杂，具有大杂居、小聚居的特点，少数民族群众文化水平普遍较低，有自己独特的风俗习惯，这些少数民族欠发达地区的特有情况使得历史上的一些政策在执行中存在不到位或者打折扣的现象，造成了一些政策执行的模糊地带，形成了类似“插花地”的特殊历史遗留问题，这些都是西南少数民族欠发达地区在开展确权登记颁证工作中特有的问题。

西南少数民族欠发达地区由于山地地形造成的土地细碎化问题，大面积的存在“插花地”现象，即土地分布在不同区域，一部分在村委会界限内，另一部分在村委会界限外，这些地块存在州与州、县与县、村与村之间的权属争议，一些承包地分地到户后，承包户很久没有种地，基本都是口头置换或是出租，承包方自己都不确定自己承包地的具体位置，承包地界限模糊形成了争议地，甚至存在因为少数民族语言名称不同但实际上是一块地从而形成的争议地。如云南弥勒市花口村的土地一部分在本村另一部分在石林县，石林县目前还未开展确权工作，这些跨县界的承包地难以处理，容易形成争议，甚至有可能造成“一地两证”的情况和重复测绘问题的发生。云南山区地带的一些农户在承包地里种植了果树或其他经济林木，现已进入丰产期，造成农地森林化遮阴，地界四至不清晰，这种“农地林化”让耕地指认难度变大，必须进行实测，但是山地地貌又为实测添加了难度，因为地处山区，CORS系统信号不稳定，实测难度增大。一些享受了国家补贴退耕还林的地块，地块位置、界址点难以确定，而且很多地现状又是耕地，容易造成“一地两证”问题，根据有关方面测算，实测成本在80元左右。这些问题的出现为少数民族欠发达地区推进土地确权工作增加了确权费用，影响了确权工作进度。

特别要注意的是制图、检验图和用图单位工作进度很难保持一致，因西南山区气象多变、地形复杂，有些地区不能正常航拍，有的航拍图片不达标。受航空管制的影响，统一航拍和制作影像工作底图速度慢，因气候和航空管制等原因导致航拍图片无法及时获取，没有工作底图导致部分地块无法及时勾对测绘，正常情况下检验图也需要一定的时间，出现了等图干活问题，一些关于有的单位利用这一做法进行测绘垄断，排挤外来测绘公司的反映也显露出来，用图单位可能出现工作基础好的地方拿不到图，制出图的地方确权工作准备不充分，各地进度不一，直接影响确权工作进度。

总的来说，一些地方土地二轮承包原始资料缺失严重，土地信息登记不准确、不全面，承包合同面积不准确，插花地、飞地较多，地块多、分布广且复杂，土地细碎化造成的“插花地”和类似“农地林化”的边界不清问题往往又是互相交织的，调查摸底工作量大。部分户主代表外出务工较多，农户居住分散，入户调查、召开村民会议、签字、公示等难度大，影响了确权工作进度。

缺人、缺钱导致的确权进度、质量问题

少数民族地区基本上经济欠发达，地处偏远，农民十分贫穷，一些县地方财政收入不高，是吃饭财政，只能保工资，其余的县多数属于贫困县、特困县，长期靠财政转移支付来运转，地理环境较差，开展确权工作成本高。在开展工作时，由于确权工作要依靠基层工作人员来开展，而少数民族地区地形复杂，人员结构复杂，矛盾、纠纷多，在没有村组干部的帮助下，测绘工作人员很难开展工作。开展确权工作需要付出大量精力，一些地方由于经费不足，无法支付基层村组干部务工补贴，使得测绘工作在诸如签字和找人指界的环节存在缺失。在文山市，由于务工补贴有保障，确权工作开展得相对较为顺利。

确权经费配套到位较慢导致地方确权工作受到拖累的情况已经出现，如某县作为整县推进试点县，2015年财政预算补助资金2502.23万元，年底仅到位95万元，仅占预算资金的3.8%，本来计划20115年底基本完成确权工作，结果到年底仅完成计划的36.5%。一些地方由于资金不足，对开展确权工作态度消极，存在观望现象。

当然，我们要看到随着确权工作的推开，由于云南、贵州等少数民族地区面临的困难和矛盾较多，同样的资金拨付进度，有的地方工作推进较快，有的地方较慢，这主要是因为地方的农经体系不健全，一些地区连熟悉农经知识的人员都没有，无法落实常规农经工作，这些问题体现在具体的确权工作中，就是工作人员对确权政策理解不到位，确权专业力量不足，测绘进度较慢。

当前，少数民族欠发达地区确权工作队伍缺乏专业人员承担工作已经成为当地确权工作的制约因素，这对于今后确权成果的管理应用也存在较大影响。确权工作是一项涉及面广、政策性强、任务繁重的工作，需要有专业能力和了解基层的队伍来支持，云南、广西等西南民族地区的当地经管机构都已经在机构改革中被撤销了，农经岗位存在有职能却不一定有专业人员承担的情况。这很大程度地制约了确权工作的顺利开展，在一些试点县，当地组织队伍集中开展这一工作，由于一些基层干部不是专业从事农经工作的，对政策会存在不同程度的理解，这在确权工作中表现为一部分农民群众会不理解确权工作的意义，不配合或者消极被动地参与确权工作，一些地方干部对政策理解不到位。在调研中我们发现当地本该在入户调查时完成签字工作的调查表正在统一由专人补签，这明显是对于确权工作的理解不够深入，工作走向了形式化。

在具体的测绘工作上，也存在低价中标、多地中标问题，个别地区中标价格偏低，测绘企业以低价、多标段中标后，由于自身力量不足，工作量扩大后让一些测绘技术和实际操作能力还不强的刚毕业的学生或者没有技术经验的人员参与工作，疲于多地应付工作，导致测绘工作进展缓慢。之所以出现这些问题除了企业自身因素外，基层政府在组织招标时，由于地形复杂、耕地类型多等因素，一些过于细碎的山地要实测需要花钱、气候变化导致无法航拍要进行实测花钱、农地林化等边界不清的问题需要实测花钱，特别是在少数民族欠发达地区，如贵州、云南，贫困县多，耕地面积也相对较多，这样由于资金缺口大，配套资金不足，导致地方只能压价招标。

在一些试点县，由于较早完成确权工作，目前进入了收尾阶段，干部对于确权工作成果的管理应用存在认识问题，如一些区县急于颁证，从沟通中可以知道这些地方将颁证作为了确权工作完成的标志，一些干部认为颁了证就算完成确权工作，对于确权成果的管理应用没有深入思考。同时，在确权成果的档案管理上，一些地方存在档案验收问题，目前发现较早完成工作的区县存在此类问题，当地农经部门同档案管理部门存在沟通问题，错误地将确权成果的档案管理工作理解成了按档案部门工作的要求办而非按照确权工作的要求处理，将档案工作的各项要求复杂化，形成了一些新的工作环节和标准，提高了档案工作的标准，将档案作为验收条件，并借此进行部门牟利，造成了一些地方的档案工作可能产生不必要的花费，在确权工作经费本就不充裕的少数民族地方，这种经费的不必要开支更需要注意。

（作者单位：农业部经管司、中国农村杂志社）