基于AHP-SWOT模型的高标准基本农田建设发展策略研究——以沈阳市为例*

于　新，李双异，陆　璐，汪景宽※

(1.沈阳农业大学土地与环境学院，辽宁沈阳　110866； 2.沈阳市规划和国土资源局，辽宁沈阳　110003)



·问题研究·

基于AHP-SWOT模型的高标准基本农田建设发展策略研究
——以沈阳市为例*

于新1，李双异1，陆璐2，汪景宽1※

(1.沈阳农业大学土地与环境学院，辽宁沈阳110866； 2.沈阳市规划和国土资源局，辽宁沈阳110003)

“十分珍惜和合理利用每一寸土地”是我国的基本国策，中国作为一个农业大国，粮食安全至关重要，而高标准基本农田建设作为保证我国粮食安全的一项重要举措，意义尤为重大。在此背景下，文章将层次分析法应用于SWOT分析中，建立AHP-SWOT模型，并以沈阳市为例，分别从优势、劣势、机会和威胁4个方面分析了沈阳市高标准基本农田建设的发展现状，通过权重计算，比较各方面优先次序，从而进行未来的战略模式选择，因地制宜地为未来沈阳市未来高标准基本农田建设的发展决策提供理论指导。研究表明：沈阳市高标准基本农田建设的发展现状中，4个方面的优先权重排序为威胁(T)>劣势(W)>机会(O)>优势(S)。故沈阳市未来高标准农田建设战略决策应以W-T模式，即克服劣势、应对威胁模式为主，归纳为3个方面，具体包括：政府组织多部门联动，统筹规划，协调管理； 完善管理办法，针对重要环节出台专门规程； 三管齐下，制定优奖劣罚的考核机制。

AHP-SWOT模型高标准基本农田发展策略沈阳

0　引言

2011年9月24日，国土资源部出台《高标准基本农田建设规范(试行)》，规划2015年中国将建成0.27亿hm2高标准基本农田， 2020年力争建成0.53亿hm2。2012年辽宁省出台《辽宁省土地整治规划(2011～2015年)》、《关于印发辽宁省农村土地综合整治三个平台建设总体方案的通知》等文件，提出大力推进以高标准基本农田建设、农村土地整理、土地复垦为抓手的“三个平台”建设。近年来，高标准基本农田建设工作已成为沈阳市国土系统的重要工作内容之一，但高标准基本农田建设在沈阳地区国土部门起步较晚，在过去几年实践中出现很多问题与不足。文章应用AHP-SWOT模型，从优势(S)，劣势(W)、机会(O)、威胁(T)4方面系统地分析了沈阳市高标准基本农田建设现状，确定各方面重要性权重次序，进而有针对性地提出了相应的解决对策，为沈阳市未来高标准基本农田建设工作决策提供参考，具有重要的理论价值及研究意义。

1　AHP-SWOT模型简介

AHP(Analytic Hierarchy Process)又称层次分析法，是由运筹学家Satty[1-2]等人提出的一种定性与定量相结合的方法，以专家主观意见为基础，体现了人在决策思维活动中分析、判断、综合等基本特征。

SWOT(Strength Weakness Opportunity Threat)方法，是由管理学教授Steiner提出，广泛应用于企业、政府等战略决策中，该法从S(优势)、W(劣势)、O(机会)、T(威胁)4方面分析现状，提出4种组合战略模式(S-O、W-O、S-T、W-T)，事实上是一个抓住机遇、迎接挑战、发挥优势、克服劣势的过程。

AHP-SWOT模型即将AHP方法应用于SWOT分析中，借助AHP方法系统地评价SWOT要素，用同一标准衡量要素权重。把S、W、O、T每组内各要素两两比较，然后采用特征值方法分别对要素权重进行计算，再对SWOT 4个组进行比较，得出组重要性次序，以此基础，进行SWOT分析，并提出战略决策。

2　沈阳市高标准基本农田建设的SWOT分析

2.1SWOT相关因素分析

2.1.1优势(S)2.1.1.1规划明确，建设思路清晰(S1)

按照国家部署，省国土资源厅编制《辽宁省土地整治规划(2011～2015)》，提出到2015年全省要建设旱涝保守高标准基本农田75.07万hm2； 省农业综合开发办编制《辽宁省农业综合开发“十二五”规划》，提出以中低产田改造和高标准基本农田建设为重点建设目标； 省发展改革委牵头编制《辽宁省新增45亿斤粮食生产能力实施规划(2009～2020年)》，将高产稳产田建设作为其中一项重要建设内容。沈阳市结合以上规划，出台《沈阳市农村土地综合整治三个平台建设实施方案》等文件，其中明确全市12～15年高标建设计划，并分配了各县区年度建设任务。

2.1.1.2地处辽河平原，具备良好的高标准基本农田建设基础条件(S2)

高标准基本农田建设区要求具备“水资源有保障； 建设区域相对集中连片； 具备建设所必需的水基础设施”等方面的基础条件[3]。沈阳市位于中国东北地区南部，平原为主，耕地相对集中连片； 辽河、浑河等途经境内，属温带半湿润大陆性气候。降水集中，水资源有保障； 水利、交通、电力等配套设施相对完善。沈阳市具备高标准农田建设的地理、气候及水资源等基本条件。

2.1.1.3大量高标准农田建设理论研究及实践经验可借鉴(S3)

国内学者已对高标准基本农田建设的空间布局、建设时序、效益评价等方面进行充分的理论研究，相关文献充足。我国2009年启动实施高标准农田示范工程项目，并实施示范工程158个，央财投入13亿元，建设任务11.23万hm2， 2010年、2011年又分别实施示范工程398个、567个，实践经验丰富。沈阳市高标准基本农田建设起步于2012年，但有业界学者的理论研究成果及其他地区充分的实践经验可借鉴。

2.1.2劣势(W)2.1.2.1盲目申报，立项审批不严(W1)

县区申报盲目性较强，表现在2方面：第一，项目选址盲目性强。项目选址前未对辖区内基本农田进行适宜性评价，未按建设的优先次序进行选址。第二，项目指标申报盲目性强。县区为争取项目，常夸大申报建设规模及新增耕地面积等指标，而后期施工却难以如数完成。

表1　 2012年沈阳市高标准农田建设项目指标完成情况统计

计划建设规模(万hm2)实际建设规模(万hm2)计划新增耕地(hm2)实际新增耕地(hm2)4.5970742.502248415.21123.83

数据统计显示， 2012年全市高标项目实际建设规模/计划建设规模=57.8%，实际新增耕地/计划新增耕地=29.8%，指标完成情况较指标计划情况相差较大。

2.1.2.2上级投资主体分散，下级管理部门不统一，责权紊乱(W2)

上级投资与高标同类的项目有国土、水利、农业、财政、林业、发改等多个部门，缺乏有效统筹，建设标准参差不齐，信息的不对称性及多部门的难以协调性导致同类项目选址经常发生交叉甚至完全重合，同类工程(农用井等)重复建设，资金投入难以形成合力。

下级管理部门(即业主)由各县区自定。目前沈阳市高标项目共有“区管委会、土地整理中心、土地开发利用站、街道或乡镇、国土局及街道双业主”五种模式，其中街道或乡镇为业主所占比例最大为47%，管理委员会所占比例最少为3%。由于个别业主部门并非国土属部门，导致上级主管部门对项目的详细情况难以做到及时、准确的跟踪管理。

2.1.2.3前期规划设计纰漏多(W3)

规划设计纰漏多。从可行性研究到规划设计是确保投资成效的必要环节[4]，但设计单位勘测不细，甚至直接以现有数据库为基础进行设计时有发生，出现设计道路宽度大于现状道路、新增耕地面积及高程远大于设计值等问题。沈阳市2012年16个项目变更总额852万元，其中因实测不准变更711万，占总变更额的83.45%； 群众参与程度不足。设计现场踏勘阶段并未充分征求百姓意见，导致井、道路等位置设计不合理等问题出现，政府并未充分考虑到农民的利益诉求，导致农民利益受损[5]。

2.1.2.4工程变更制度不完善，引发“钻空子”现象(W4)

截至目前，沈阳市共实施高标项目31个，发生变更31个，变更率为100%。但沈阳市并未针对工程变更出台专门规范，导致“钻空子”想象。要求变更总额不超过工程总造价的10%，但并未对单项工程的变更比例进行控制，导致施工单位将难施工或利润低的工程变更取消，反之增加利润大的工程数量，工程造价变更总额却控制在允许范围内； 变更核算造价时，材料费、人工及机械台班费等费用是按照《土地开发整理项目预算定额标准》(2012版)规定，还是参考施工单位投标报价未明确规定，导致核减工程取低价、增加工程取高价的现象。

2.1.3机会(O)2.1.3.1国家、省、市各层面政策倾斜，高度重视(O1)

党中央、国务院高度重视土地整治工作，明确提出“要推进农村土地整治，加快农村土地整理复垦，着力提高耕地质量建设，大规模建设旱涝保收高标准农田，夯实农业现代化基础”。随后部、省、市均出台了大量相关文件。可以看出从国家、省、市各层面，都高度重视高标准基本农田建设工作，这一系列政策出台给予当下高标工作强大的支撑力量。

2.1.3.2财政投入充足，建设资金有保证(O2)

2013年全省农林水支出达465亿元，较2003年增长近10倍，尤其以高标准基本农田建设为主的农田基础设计建设资金有较大幅度增长。2012年以来财政部门列支高标准基本农田建设专项资金，全市共投入高标准农田建设资金高达16.35亿元，资金储备及投入均能满足各县区的项目建设需求。

2.1.3.3粮食安全问题突出了高标建设的必要性及紧迫性

作为一个农业大国，加快建设旱涝保收高标准基本农田是确保我国粮食安全的一项重要战略举措。东北地区是我国的粮食主产区，东北粮食储备是我国粮食安全的重要保障[6]。粮食安全问题是高标准农田建设开展的重要契机，也突出高标建设的必要性和紧迫性。

2.1.4威胁(T)2.1.4.1施工监理力度不够(T1)

现场监理人员配备不足，隐蔽工程未及时跟踪，施工内业资料未及时跟进等现象频繁出现。尤其隐蔽工程更是竣工验收阶段难以测验的，监理旁站记录尤为重要。进场原材料批次检验、砂浆混凝土配合比、抗压强度试验、农井深度实测等关键环节常出现纰漏，监理监管力度尚需加强。

2.1.4.2资金拨付及工程验收工作普遍滞后(T2)

上级资金拨付不及时、县区挪用专项资金的情况时有发生，业主部门未能遵守合同约定按期拨款，致使施工单位罢工，轻者工期延后，由于东北气候原因，春季解冻迟，冬季封冻早，再考虑春季灌溉播种和秋季收割期，正常可施工期只有4～5个月，一旦错过施工最佳时期后，工期只能延至第二年。

项目工程竣工至工程验收常间隔几个月甚至半年，很多工程难以保持原样。常发生路边沟、排水沟清淤随风吹雨蚀、荒草遍布等无法看出沟形； 机井工程回淤而无法准确测量井深等情况。

2.1.4.3工程后期管护及利用制度不健全(T3)

“重建设、轻管护”现象较为严重，工程后续管护跟不上，破损大。管护主体不明确、管护制度不健全、管护经费难筹集，难以保证投资效益的长久性。

留守劳动力短缺，部分农田撂荒使得灌溉排水等配套设施成为“摆设品”。外加规模经营的大趋势，建成的高标准农田流转至种植大户或企业，个别种植非粮食作物，有悖高标准农田建设初衷。利用制度不健全导致投入资金效益发挥不足。

2.1.4.4缺乏项目建设后评价(T4)

竣工验收只能检验工程现状，而桥梁、道路、土壤改良等质量并非短期内可定论，尤其是土壤改良及新增耕地的质量尤为重要，耕地质量对保障国家粮食安全以及生态文明建设具有重要的意义[6]，而耕地质量更需有专业资质的部门长期跟踪检测。目前沈阳市并无专门的建设后评价制度。

2.2构造出各层次判断矩阵

S、W、O、T每个组内的每两个指标的相对重要性由专家打分完成，具体分值应用九分位的比例标度(极重要取9，极次要取1/9，中间程度取中间值)，得出各组的判断矩阵(表2～5所示)。

表2S组判断矩阵

SS1S2S3S111/42S2417S31/21/71

表3W组判断矩阵

WW1W2W3W4W111/21/41/5W2211/31/2W34312W4521/21

表4O组判断矩阵

OO1O2O3O111/31/5O2311/3O3531

表5T组判断矩阵

TT1T2T3T4T111/335T23157T31/31/512T41/51/71/21

2.3层次单排序及层次总排序

依据最大特征根法原理，对各组内进行层次单排序，再对4个组进行层次总排序和一致性检验(C.R.)，结果如表6所示。

表6　层次总排序及一致性检验结果

SWOT组各组优先级SWOT要素C.R.各组内优先级总优先级优势(S)0.0727S10.00190.18700.0136S20.71530.0520S30.09770.0071劣势(W)0.2586W10.02680.20000.0211W20.08170.0404W30.45480.1176W40.30730.0795机会(O)0.1056O10.03700.10470.0111O20.25830.0273O30.63700.0672威胁(T)0.5632T10.02560.26480.1491T20.56690.3103T30.10700.0603T40.06120.0345

各组CR值均<0.1，均通过一致性检验，结果可取。

沈阳市高标准基本农田建设现状的SWOT分析表明，各组重要性顺序为威胁(T)>劣势(W)>机会(O)>优势(S)，其中W(0.5632)、T(0.2586)处于相对重要的地位。因此，未来沈阳市的高标准基本农田建设工作决策应为W-S战略模式，即克服劣势、应对威胁。

3　对策与建议

3.1政府组织多部门联动，统筹规划，协调管理

市政府组织国土、农业、水利、财政等多部门联动，加强项目选址、资金投入方向、资金落实及工作落实的宏观规划及管理。搭建“政府组织，各部门联动，各执己任，统筹管理”的工作平台。规避因各部门间工作的相对独立，信息不对称导致项目区重叠交叉等情况，因此避免资金重复投入，提高资金利用效率； 协调管理，把关财政部门按期拨款，避免因资金到位不及时或资金挪用延误工期，滋生上访事件。协调各部门，避免出现因程序繁琐耽误工程验收等工作环节。

3.2完善管理办法，针对重要环节出台专门规程

沈阳市现行管理体系尚处于初探阶段，部分规定仍很粗略或有盲点。尤其应针对前期立项审批环节，中期工程变更环节，后期工程移交管护、利用及效益后评价等环节出台和完善先关规程。立项审批环节要审查项目选址是否合理，新增耕地等重要指标是否能够完成等。工程变更环节要明确单项工程变更比例，变更单价核算标准等。有必要专门制定工程移交、管护及利用规程。允许条件下可以制定建设后评价体系(尤其是耕地质量评价)，并采取合适方法，以评价项目建设长久社会效益、经济效益和生态效益等综合效益[7-10]。

3.3三管齐下，制定优奖劣罚的考核机制

为实现效益最大化，有必要制定一套优奖劣罚的考核机制，三管齐下，具体包括“县区政府考核”、“设计单位考核”、“监理单位考核”3个方面。针对盲目申报项目的县区、规划设计纰漏较大的设计单位、监管力度不足或弄虚作假的监理单位给予惩罚，拉入该市高标工作黑名单，严重者需承担法律责任。反之则给予一定奖励。年度全市排名，从设计、监理、管理3个方面协同促进沈阳市高标准基本农田建设工作更好地开展。

[1]Satty T L.A scaling method for priorities in hierarchical structures.Journal of Mathematical Psychology， 1978, 1(1): 57～68

[2]Satty T L.Axiomatic foundation of the analytic hierarchy process.Management Science， 1986, 23(7): 851～855

[3]TD/T1033-2012， 高标准基本农田建设标准

[4]刘洋， 霍剑波，赵跃龙，等.中国农业建设项目可行性研究存在问题与对策分析.中国农业资源与区划， 2014， 35(6)： 75～78

[5]谢雪群， 杨钢桥，赵微.农地整理过程中农民利益诉求——来自湖北省部分县市的实证研究.中国农业资源与区划， 2014，35(6):45～52,57

[6]刘星. 东北地区粮食储备安全研究.长春：吉林大学， 2013

[7]张衍毓， 王静，陈美景.河南省粮食生产核心区建设的战略思考.中国土地科学， 2012, 26(3): 18～22

[8]范金梅. 土地整理效益评价研究.中国土地， 2003， 10： 15～16

[9]李岩， 赵庚星，王瑷玲，等.土地整理效益评价指标体系研究及其应用.农业工程学报， 2006， 10： 98～101

[10]吴怀静， 汤山.基于可持续发展的土地整理评价指标体系研究.地理与地理信息科学， 2004, 20(6): 61～64

DEVELOPMENT STRATEGY FOR HIGH-STANDARD PRIMARY FARMLAND CONSTRUCTION BASED ON THE AHP-SWOT MODEL*——A CASE STUDY OF SHENYANG

Yu Xin1，Li Shuangyi1，Lu Lu2，Wang Jingkuan1※

(1.College of land and Environment，Shenyang Agricultural University，Shenyang 110866，China；2.Shenyang Planning and land Resources Bureau，Shenyang 110003，China)

"Cherishing and using reasonably every inch of the land" is a basic national policy of our country. As an agricultural country, China′s food security seems to be particularly important. There is no doubt that the high-standard primary farmland construction has a great significance because it is one of the dominating measures to guarantee food security. Under the situation, this paper established an AHP-SWOT model by combining AHP and SWOT methods, and then used it to analyze the present situation of high-standard primary farmland construction in Shenyang from four aspects, i.e., strength, weakness, opportunity and threat, respectively, and made the appropriate strategy decisions through comparing the order of priority to provide the theoretical guidance for the development of high-standard primary farmland construction in Shenyang. The results showed that the priority order was threat (T), weakness (W), opportunity (O) and strength (S). The future strategy for high-standard primary farmland construction in Shenyang should be followed the W-T pattern by overcoming the weaknesses and tackling with the threats, i.e., enhancing the overall planning and coordinated management through organizing the departments, improving the management practices for some important links, and making an assessment mechanism as prizing the better and punishing the worse.

AHP-SWOT model; high-standard primary farmland; development strategy; Shenyang

10.7621/cjarrp.1005-9121.20160812

2016-01-12

于新(1990—)，男，辽宁丹东人，硕士研究生。研究方向：土地利用规划及土地整理。※通讯作者：汪景宽(1963—)，男，辽宁凤城人，教授。研究方向：土壤肥力、土地利用与信息技术、土地资源管理。Email：j-kwang@163.com

F302.1; F301.21

A

1005-9121[2016]08-0084-06

*资助项目：公益性行业(农业)科研专项经费项目“东北地区黑土保育及有机质提升关键技术研究”(201303126)