全面营改增对国地税合作的影响探析

◆郑卫东 ◆赵 雷

全面营改增对国地税合作的影响探析

◆郑卫东 ◆赵 雷

内容提要：2016年5月1日起，营改增在全国范围内全面推开，作为地方税收主体税种的营业税正式退出了历史舞台。营业税的退出，除了对地方税收收入造成直接影响外，更对地方税收征管和纳税服务提出了严峻挑战。文章从工作实践的角度出发，分析了全面营改增后国地税部门在征管和服务方面出现的问题，认为国地税合作将成为提升税收征管和纳税服务水平的必由之路，并对下一步国地税合作提出了建议。

营改增；国地税合作；国地税合作规范；征管体制改革

营改增是财税体制改革的重头戏和结构性减税的主要措施，不仅影响了国地税征管范围的调整，同时也对国地税征管模式和纳税服务提出了新的要求。为适应全面营改增和财税体制改革的不断深入，国地税合作显得愈发必要和重要。

一、营改增所带来的合作

按照国家“三步走”（见表1）规划，营改增从2012年起在部分行业、部分地区先行试点，然后逐步实现部分行业全国范围试点，直到2016年5月1日实现全行业全国范围营改增，营业税退出历史舞台。

表1 营改增“三步走”规划

伴随营改增的推进，国地税是否合并又成为热议的话题，主要分为了“合并派”和“分设派”。“合并派”中，刘静怡等学者从税收成本和税收征管的角度分析，得出国地税系统理应合并。①刘静怡，陈泰旭：《国地税合并研究》，《特区经济》，2013年第1期。施正文认为国地税合并实际上应该是营改增的副产品，有助于消除部门利益纠葛，优化和完善财税体制。①吴丽华：《“营改增”新题：地税何处去？》，《华夏时报》，2012年4月28日。刘恒认为，为便利纳税人，消除机构、职能重叠，国地税应该合并。②《“国地税合并”无确切时间表 刘桓：非一朝一夕之功》，（2013-2-22）.http://finance.cnr.cn/jjpl/201302/ t20130222_512010347.shtml九三学社中央曾提交了《关于切实解决现行税收制度中有关问题的建议》的提案，③该提案是2013年全国“两会”召开期间，九三学社中央向全国政协十二届一次会议提交的。认为分税制不一定非要分机构，中国现在的税收计算机征管系统，完全可以做到“一套税务机构征收，分级（税）入库”。“分设派”中，许善达认为国地税分置的制度将长期维持，“合久必分，分久必合的概念不适合国地税问题”。④郑 梦：《国地税合并传言》，《财经》，2013年第3期。刘剑文认为，国地税分设是由当前中央和地方之间的央地关系所决定的。⑤杨仕省：《国地税合作不是合并 可联合办公但分灶吃饭》，《华夏时报》，2015年12月12日。也有学者从国际经验出发，认为实行分税制财政体制的国家，绝大多数都设立国税、地税两套税务机构，尤其是在大国模型中，无一例外地都分设国税、地税机构。⑥任寿根：《国地税合并传言该休矣》，《深圳商报》，2013年2月25日。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出 “完善国税、地税征管体制”，可以说这是对营改增推进过程中，国地税是否合并这一社会关切问题的回应。2015年10月13日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化国税、地税征管体制改革方案》（以下简称《改革方案》）提出，要发挥国税、地税各自优势，推动服务深度融合、执法适度整合、信息高度聚合，着力解决现行征管体制中存在的突出和深层次问题，不断推进税收征管体制和征管能力现代化。可以说，《改革方案》明确提出改革是在坚持国、地税机构分设基础上，对现行征管体制的完善。这也就意味着将维持现有国、地税两套税务机构不变，合作而非合并，正如国家税务总局局长王军所说：“分税制财政管理体制是国税、地税机构分设的基础，分税制基础没有改变，机构分设也宜继续坚持。”

二、营改增以来国地税合作情况

国税、地税自1994年分立以来，经过20多年的发展，已形成两套相对独立的征收管理体系，双方的机构设置、岗责体系和人员配备不尽相同。随着“营改增”的逐步推进，国地税合作的重要性日益突显，2014年10月，在国家税务总局制发的《关于进一步加强对地税工作指导和服务的若干意见》（税总发〔2014〕126号）中，明确提出要大力推进国地税合作，完善国税、地税征管体制。2015年国家税务总局下发的《全国税收工作要点》中，提出要通过推进国地税合作，优化纳税服务，强化税收征管。2015年6月10日，《国家税务总局关于印发〈国家税务局 地方税务局合作工作规范（1.0版）〉的通知》（税总发〔2015〕82号）规定，自2015年7月1日起，在全国税务系统试行国地税合作规范（1.0版）。2015年12月30日，《国家税务总局关于印发〈国家税务局 地方税务局合作工作规范（2.0版）〉的通知》（税总发〔2015〕159号）下发，提出自2016年1月1日起正式施行国地税合作规范（2.0版）。国地税合作作为深化国地税征管体制改革的“先手棋”，在短短半年时间内合作规范由试行到正式施行，由1.0版升级到2.0版，从这可看出为适应财税体制改革的要求，国地税合作的步伐明显在加快，合作内容在增加，层次在提高（见表2），尤其是《改革方案》的出台，在明确了国地税合作而非合并，对国地税征管范围做出调整的情况下，国地税深度合作已然是箭在弦上。

表2 国地税合作规范1.0版和2.0版的对比

资料来源：根据国家税务总局相关文件整理。

截至2015年12月，全国各地国税、地税机关设立国地税联合办税服务厅约5000多个，联合开展纳税人培训4000余次，计18万余人。各地国税局、地税局在联合开展纳税信用评价的基础上，深化纳税信用评价结果应用，联手金融部门开展“税银互动”。初步统计，全国商业银行依据国地税联合提供的纳税信用记录，共对5.23万户守信小微企业发放贷款767亿元。联合入户执法，避免重复检查，全国已有21个地区对6622户纳税人开展了联合税务稽查，共查补税款26.28亿元。在实施联合税务稽查的同时，全国15个地区联合发布了统一税务行政处罚裁量权实施办法，利用税务专网传递涉税信息；而在北京和宁夏等国税局、地税局，纳税人只要登录一个网上申报界面，就可以同时缴纳两家税收。①以上数据来源于国家税务总局副局长丘小雄2015年12月1日在全国国地税合作交流推进会上的讲话。

2016年3月5日，李克强总理在政府工作报告中明确提出从5月1日起，全面实施营改增。前两个阶段的营改增试点，虽然涵盖了全国范围的部分行业，但其所占营业税比重仅为20%左右。2016年5月1日，全面营改增新增试点行业，涉及纳税人近1000万户，是前期营改增试点纳税人总户数的近1.7倍；年营业税规模约1.9万亿元，占原营业税总收入的比例约80%。②《财政部、国家税务总局就全面推开营改增试点答记者问》，《证券时报》，2016年3月18日。2个月内完成如此规模的改革事项，这是对国地税合作成效的检验。截至2016年4月30日，国税部门审核确认并办理税务登记的试点纳税人1011万户；二手房交易代开发票软件完成调试。全国地税机关在6543个办税服务厅和1883个代征点设置23008个代征窗口，全国国税机关累计派驻6619人到地税代征场所，协助做好代征准备工作。③《国地税合作：为全面推开营改增添动力》，《中国税务报》，2016年5月23日。可以说围绕营改增的全面推进，国地税合作越来越紧密，合作的成效正在逐渐显现，但全面营改增也对国地税合作提出了更高的要求。因此，只有国地税在更广范围、更宽领域、更高层次、更深程度上的合作，才能助推双方快速补齐短板，确保财税体制改革的顺利进行。

三、全面营改增后国地税合作需解决的问题

国地税合作规范（1.0版）和（2.0版）的出台，有力地指导和推动了全国各级国税、地税机关在全面营改增过程中的配合与合作，打赢了“开好票”第一场战役和“报好税”第二场战役。④按照国家税务总局局长王军讲话，全面推开营改增试点工作有五大战役，“开好票”是第一场战役，“报好税”是第二场战役，还有“分析好”、“改进好”、“总结好”等第三场、第四场、第五场战役。但在全面营改增后，地税部门失去了“以票控税”和“外管证”等以往有效的税收征管手段，相关税收和附加⑤城市建设维护税、教育费附加、地方教育费附加和个人所得税以及外来建筑企业所得税等。的征管需要国税部门的密切配合。同样，国税部门也需要地税部门做好增值税“双代“工作。①代征二手房交易增值税，代征自然人个人出租住房、商业用房等不动产增值税。国地税深层次的合作甚至业务融合已经大势所趋，但毕竟是两个相互独立的税收征管系统，在全面营改增后也出现了一些亟须解决的问题。

（一）试点纳税人缴纳营业税欠税无法开具发票

在全面营改增前，地税机关已通过税务检查等方式确认了纳税人欠缴的营业税额。2016年5 月1日后，试点纳税人按财预字（2016）1号公告规定，向主管地税机关申报缴纳了欠缴的营业税额，但按照规定从5月1日起，原地税营业税发票停止使用，因此，地税机关将无法为其代开营业税发票，虽然省级国税局、地税局联合公告中，明确了纳税人在地税机关已申报营业税未开具发票，2016年5月1日以后需要补开发票的，可于2016年12月31日前开具增值税普通发票。但目前国税机关还未出台具体办法，从而导致纳税人补缴了欠税而无法取得发票。这个问题虽然仅仅是关于“发票”的问题，但在营改增的过渡时期，更多检验的是国地税之间如何有效衔接，在税种转换的过程中通过彼此间的合作为试点纳税人解决实际问题的能力。

（二）基层干部对营改增业务不熟悉

全面营改增的快速推进，政策文件的批量出台，对国地税基层税务干部在政策理解和操作方面提出了更高要求。由于营改增业务涉及国地税双方，国税机关长期从事增值税管理，缺乏纳入试点四个行业的管理经验；而地税机关一直负责四个行业营业税的征收管理，不熟悉增值税业务，且要负责增值税“双代”业务，在短时间内无法消化大量文件精神的情况下，出现了对业务不熟悉的问题。如在实际调研过程中，就发现国税和地税人员对营改增同一问题的回答口径不一致，在问到“营改增后二手房交易该去哪交税？”，国税局回答“应该在国税”，地税局回答“等通知”。此外，还出现了一些地税局窗口办理“双代”业务耗时较长，排队人员增多以及国地税12366纳税服务热线接通率下降，对营改增相关政策有时回答不准确或错误等问题。

（三）“以票控税”征管手段的失效

虽然按照国地税合作规范要求，各级国地税机关建立了联合办税服务厅或共同进驻便民服务中心，开展了联合办税服务，但在实际工作中，还是出现了税收流失的情况。按《全国征管规范》的规定，纳税人代开增值税发票需要先缴纳《申报单》上的税款后方可开具发票。但该《申报单》只需申报增值税，无须在申请代开发票时申报地方税费，也没有相关规定要求纳税人必须将地方税费全部缴清后才能申请代开增值税发票，导致地税部门对其他个人在代开发票前无法强制要求其申报地方税费，代开发票后又很难进行追征，极易陷入两难的被动局面。在全面营改增后，仅仅通过形式上的国地税合作或建立联合办税服务厅，并不能从根本上解决地税失去“以票控税”征管手段后的征管困境，这需要国地税更多地通过信息的互通互换或互相代征来解决难题。

（四）国地税系统信息有待高度聚合

营改增前，由于国税、地税征管软件的独立性和管理体制的差异性，双方信息融合度不高。虽然国、地税均使用“金税三期”系统（简称金三系统），但并未建立起统一的办税系统平台，纳税人办税仍需在国税、地税两个系统中办理。国、地税双方在金三系统内部也无法有效互通，重要的如登记信息、核定信息、征税信息、发票信息、纳税人信息等还不能实时共享。例如，金三系统以外出经营证明作为外来户报验登记和建安项目立项的依据，外出经营证明从2016年5月1日起由国税开具后，此信息无法传递到地税机关，导致对外来户无法进行报验登记以及建安项目无法进行立项管理等问题。同时，地税正常管户外出经营后，因地税部门无法掌握外出施工企业的详细信息，使得企业所得税征管的难度加大。另外，受限于信息技术和国地税合作层次低，多数省份国、地税双方采集纳税人信息不能够做到“一家采集、互联互通、共享共用”。比如：个体户办完工商登记后，还要到国税、地税分别提供资料。按照税收现代化的要求，以风险管理为导向的税收征管如果没有国地税信息的高度融合，后续风险管理的数据分析和风险比对将成为无源之水、无本之木， “以税控税”就难以实现，削弱了征管合力，合作效能优势也难以发挥。

四、全面营改增后强化国地税合作的建议

（一）升级并落实国地税合作规范

一是尽快出台国地税合作规范（3.0版），对全面营改增后国地税必须合作的职能事项以正式文件的形式予以明确，尤其要解决全面营改增后出现的发票管理问题，并出台对补缴营业税欠税纳税人开具增值税发票的具体办法。二要破除国地税合作“上面热、下面冷”和“形式多、实质少”的问题，尤其对直接面对纳税人的基层日常征管事项以制度的方式，明确合作办税内容、合作方式、合作流程、合作负责部门以及问题解决机制，提高基层工作效率。三要加大国地税合作指标在税务系统绩效管理中的比重，量化国地税合作事项指标，促进和推动合作事项真正落地并规范运行。

（二）加快服务深度融合步伐

一是推进合作办税便利化。要联合规范、简并纳税报表资料，实行纳税人涉税信息一次采集、按户存储、共享共用，避免纳税人两头跑，降低纳税人办税成本。二是线上建立统一的网上办税服务厅，线下大力推进国地税共建办税服务厅、互派工作人员和共驻政务中心的改革，建立“前台一家受理、后台分别处理、限时办结反馈”的服务模式，在国地税推进“全省通办”的基础上，尽快实现国地税业务“同厅通办”或“同窗通办”，使得“进一家门、办两家事”成为国地税合作的新常态。三要加强国税、地税人员交流的力度，通过合作与交流，逐步使税务人员熟练掌握国税、地税的纳税业务，独立办理国、地税双方业务。

（三）提升国地税征管互助质效

一是开展双向业务辅导。地税机关要发挥长期管理“四大行业”的经验优势，主动协助国税机关熟悉试点行业经营规律和核算特点；国税机关要积极向地税机关传授增值税、车购税和消费税知识，提高地税增值税代征和征管体制改革后相关税种的管理水平。二要加强税款征收方面的合作。按照有利于降低征收成本和方便纳税的原则，互相委托代征有关税收，解决“营改增”后地税局征管缺少抓手等问题，堵塞税收征管漏洞。三要形成国地税共治格局。整合国地税基层征管资源，联合开展户籍管理、税种管理、税额核定、风险应对、税收检查等工作。尤其是针对营改增纳税人税收风险管理，国、地税要共同组建工作团队，共享涉税信息和档案资料，共同开展风险分析，联合实施差别化风险应对，不断提升营改增纳税人的税法遵从度。

（四）提高信息管税水平

一要完善社会综合治税机制，加快《税收征管法》的修订和实施进程，依法规范涉税信息的提供，落实相关各方法定义务，依托互联网形成跨部门协同治理格局，确保税务部门及时、准确地获取涉税信息，提升税务部门治理能力和治理水平。二要建立统一规范的信息交换平台。充分利用好金税三期工程，建立国地税统一规范的信息交换平台，完善信息共享机制，使国税、地税各部门能互相查询双方的涉税信息，并进行涉税事项的审核、审批及数据的分析、比对，进而联合开展风险识别分析、经济税收分析、税收宣传辅，并做到协同监督管理。三要加大联合纳税信用评价运用的力度，依法建立税务部门税收信息对外提供机制，联合实施纳税信用评价；继续大力推进税银互动，实现联合信用评价系统与商业银行授信审批系统的对接；坚决查处、曝光和打击个别涉税涉费不法纳税人、缴费人，促进重大税收违法“黑名单”联合惩戒制度的落实。

（责任编辑：东方源）

F812.423

A

2095-1280（2016）04-0018-05

郑卫东，男，四川省地方税务局副局长；赵 雷，男，四川省地方税务局办公室干部。