论税务系统干部管理现代化的理念转型和制度回应——以“数字人事”管理制度为视角

◆杨 洁 ◆田志明

论税务系统干部管理现代化的理念转型和制度回应
——以“数字人事”管理制度为视角

◆杨 洁 ◆田志明

内容提要：税务干部队伍的素质直接关系到税收事业的健康发展，干部素质的提升在很大程度上取决于人事管理制度的科学化。税务系统推行的税务干部综合信息管理制度（简称“数字人事”），通过记录和运用税务干部“德、能、勤、绩、廉、评、基”等数据信息，促进干部管理科学化规范化。该制度体现了人本、合作和发展精神，实现了由人事管理向人力资源管理、由单一管理向多元共治、由静态管理向动态管理的理念转型。数字人事管理把现代公共管理理论与现代信息技术相结合，从“能力提升动态管理、绩效考评跟踪应用、人文关怀激发潜能”三个方面设立了《税务系统数字人事实施办法（试行）》等8个制度办法，对税务系统干部培养、评价、任用等问题进行制度回应。

税务系统；干部管理；数字人事

2013年11月12日党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的宏伟目标，点燃了全社会各行各业积极投身改革的极大热情。2014年5月12日，国家税务总局王军局长在《深入学习习近平总书记系列重要讲话 扎实推进税收改革和发展各项工作》一文中指出，把税务干部队伍打造成铁一般纪律武装起来的队伍，“关键要进一步完善税务系统干部培养、评价、任用制度。……要探索建立自学为主、助学为辅的专业素质能力升级制度和领导岗位素质培养及适应力测评制度，建立健全日常工作绩效考评制度，不断完善群众和领导参加的干部年度考核测评制度，同时要把这多种制度具体化、分数化、累计化、公开化。”①王 军：《深入学习习近平总书记系列重要讲话 扎实推进税收改革和发展各项工作》，国家税务总局《情况通报》第24期，2014年5月20日。2015年8月24日，国家税务总局印发了《关于开展数字人事制度改革试点的指导意见（试行）》（税总党组发〔2015〕104号），2016年8月3日，印发了《税务系统数字人事实施办法（试行）》等8个制度（税总发〔2016〕122号），这一系列创新干部管理机制的文件，对于促进税收事业科学发展和税务干部全面发展，具有里程碑的意义。

一、干部管理现代化的理念转变

传统人事管理，基本以单一的档案管理为主，存在“重政治、轻业务”，“重管理、轻开发”，“重使用、轻培养”，“重固定安置、轻流动配置”等现象，缺乏“竞争、激励和淘汰”等人力资源配置功能。而数字人事，是以税务干部个人为主体，对现行干部人事制度进行整合的干部管理新机制，通过全面、准确、及时地记录和科学运用税务干部“德、能、勤、绩、廉、评、基”（“评”指公认评价，“基”指职业基础）等各方面数据信息，推进干部队伍管理科学化规范化。①《中共国家税务总局党组关于开展数字人事制度改革试点的指导意见（试行）》（税总党组发〔2015〕104号）

1.人本理念：由人事管理向人力资源管理转变。传统人事管理不太重视人力资源作用的发挥，侧重于对人的行为过程即人事关系的规范与监控。组织与个人之间是一种“命令——服从”式的主、客体管理关系，个人只能机械地、被动地服从组织的意愿，个性得不到张扬，自我价值难以实现，人容易被异化为执行指令的“螺丝钉”。马克思主义者一直把人的地位和作用作为研究的主体，并将自由视为人的无需论证的“本质”。在知识与能力经济时代，这种人的主体性价值观要求把人力当作资本并给予充分肯定和尊重，对人的管理亦应体现资本管理的逻辑。

数字人事管理确立了“以人为本”的管理原则，由传统人事关系管理转向人力资源管理，即对人的智力和体力劳动能力进行全面管理，运用现代管理技术，对人力的取得、开发、保持、运用等方面进行管理制度创新，把“人的世界和人的关系还给人自己”，②《马克思恩格斯全集》第1卷，北京：人民出版社，1956年版，第443页。实现“人向自身、向社会的即合乎人性的人的复归”，③《马克思恩格斯全集》第3卷，北京：人民出版社，2002年版，第297页。促进人与社会和谐发展及人的自由全面发展。《税务系统数字人事实施办法（试行）》等8个制度确立了税务干部在数字人事管理中的主体地位，围绕调动干部积极性，创造性设计了指标管理体系，在给干部营造轻松愉悦的工作环境之际，还提供了干部自我成长的空间与自我展示的平台，通过“公平、公正、公开”地“育人”、“用人”，尊重干部的劳动付出，激励干部拓展自身潜能，并在不断超越自我中推动、实现税收事业的健康发展。

2.合作理念：由单一管理向多元共治转变。传统人事管理是以政府或国家公权力机关为主体主导的自上而下的单向监控管理，其弊端是“统得过宽、管得过死”。党的十八届三中全会《决定》提出了“治理”的概念，“治理”与传统“管理”相比体现了治理主体的多元化，要求各参与的主体要以包容、开放的心态相互配合，共同形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理机制。历史唯物主义认为，“人的本质不是单个人所固有的抽象物，在其现实性上，它是一切社会关系的总和。”④《马克思恩格斯选集》第1卷，北京：人民出版社，1995年版，第60页。我国宋朝著名理学家朱熹曾说，“盖天下之事，决非一人之聪明才力所能独运”，⑤朱杰人主编：《朱子全书·晦庵先生朱文公文集》，刘永翔，朱幼文校点，上海：上海古籍出版社，2003年版，第1258页。可见合作共治之重要。

“数字人事”管理遵循合作理念，由传统单一管理思维转向多元共治思维，强调各主体在行为上的复合性、合作性和包容性，在干部管理中重视组织与干部、纳税人的合作、参与，使每一个税务干部意识到自己既是一个独立的存在，又是一个合作共融的社会性存在。《税务系统数字人事实施办法（试行）》第19条制定了“组织绩效挂钩、工作任务完成、现实表现测评、加减分项目”等日常绩效考核指标，并以数字积分形式进行定性与定量考核。这些指标体系旨在塑造干部的合作、参与精神，进而培养干部的主体意识与担当意识，并通过“重德才、重实绩”的“数据竞争式”选人用人方式，为助推个人理想的实现提供优质的平台。

3.发展理念：由静态管理向动态管理转变。传统人事管理侧重档案管理，“千人一面，缺乏个性”，档案中反映个人经历、学历、工资、政治面貌等“过去式”的静态资料较多，而反映个人道德品质、业务能力、技术专长等“现在式”的动态资料较少，且档案中以“套话式”的优点为主，缺点则避而不谈，加上补充新信息的滞后性，因此，传统档案式人事管理，无法全面、客观、公正地反映一个人的动态成长过程，更遑论用“将来式”的发展眼光进行前瞻性的“人才预测”了。马克思主义认为，人的发展离不开社会实践活动，人创造社会并推动社会的发展，“全面发展的个人——他们的社会关系作为他们自己的共同关系，……不是自然的产物，而是历史的产物。”①《马克思恩格斯全集》第30卷，北京：人民出版社，1995年版，第112页。人的本质在于其社会性，人类通过社会实践活动推动社会发展的同时，也不断唤醒着人类自身“沉睡”的潜能。

《关于开展数字人事制度改革试点的指导意见（试行）》明确指出“数字人事”管理运用发展思维，对干部成长进行全过程动态管理，“以税务干部职业发展为主线，以个人成长账户为载体，以信息管理系统为支撑，实现干部管理日常化、日常管理指标化、指标管理数字化、数字管理累积化、累积管理可比化、可比管理挂钩化、挂钩管理导向化”。《税务系统数字人事实施办法（试行）》等8个制度对干部成长的指标、考核、评价和运用等作出了具体规定。《指导意见》和8个制度体现了国家税务总局党组“坚持倾情带队、严管善待、打造税务铁军”的指导思想，共同构成了税务系统干部人事治理现代化体系，使“激发税务干部队伍活力、激励税务干部干事创业”有了重要抓手，为“促进税务干部全面发展、实现人尽其才、才尽其用”提供了良好的机制平台。

二、数字人事管理的制度回应

伟大的目标与思路，需要制度的回应，崇尚制度、运用制度，是国家和社会文明治理的伟大进步，而“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”②《邓小平文选》第2卷，北京：人民出版社，1994年版，第333页。改革开放以来的社会治理实践表明，“真正实现社会和谐稳定、国家长治久安，还是要靠制度，靠我们在国家治理上的高超能力，靠高素质干部队伍”。③习近平：《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》，《人民日报》，2014年1月1日。《税务系统数字人事实施办法（试行）》等8个制度，以“个人成长账户为载体、信息管理系统为支撑”，实施“科学育人用人、激发队伍活力”的新型数字人事管理举措，促进税务干部和税收事业全面和谐发展。

1.能力提升动态管理制度。我国自21世纪初实施人才强国战略以来，各地“以人才优先发展为目标、以能力建设为重点”，实施人才资源大开发，人才发展进入了一个难得的战略机遇期。但按照全面建成小康社会的目标要求，“择天下英才而用之”的人才集聚体制机制以及具有国际竞争力的制度优势尚未形成，人才管理的体制壁垒和机制障碍尚未突破。国家税务总局推行“数字人事管理”制度，创新干部管理机制，对干部能力提升实施动态管理：

一是科学规划干部职业生涯，建立“职业基础”“业务能力”“领导胜任力”“日常绩效”“公认评价”等各方面多层指标体系，明确干部工作目标、工作任务和工作重点，解决“工作没目标、干活没压力”问题，通过指标的导向作用，提升干部管理的针对性和有效性。例如：《税务系统数字人事量化计分规则（试行）》第3条规定，“职业基础量化指标包括教育信息、考录信息、新进培养信息。”该《规则》从第4条至13条分别对“教育信息”、“学校类别”、“学历学位”、“学习成绩”、“考录信息”、“新进培养信息”、“初任培训得分”、“税收执法资格考试成绩”、“年终测评”、“任职定级测评”等指标规定了具体的分值；第14条规定，“业务能力量化指标包括税务干部业务能力升级的级档得分和跨类加分”；第15条规定，“领导胜任力量化指标包括任职考察、试用期管理、专项考评和领导胜任力测试。

二是建立“干部成长账户”，科学分类、连续记载干部职业生涯各个阶段的每项指标数据，实现时时累积、次次累积、逐年累积，展现干部成长轨迹，解决“平时无数据、长期无积累”的问题。例如：《税务系统干部年度考核（个人绩效管理）办法（试行）》第6条规定，“平时考核，包括组织绩效挂钩、工作任务完成、现实表现测评和加减分项目”，其中：“工作任务完成”主要通过“个人记实、领导定期评鉴以及客观数据考评方式进行”；“现实表现测评”主要通过“民主测评的方式进行”。干部的工作绩效在平时考核中被换算成一定的分值记入个人成长账户；《税务系统业务能力升级管理办法（试行）》第24条规定，“税务干部获得的业务能力级档，作为干部培养使用和组织人力资源配置等重要依据，并逐步与公务员分类管理相对接。”该《办法》对“专业类别和级档”、“学习提升”、“套档与报名”、“测试与认定”、“级档应用”、“组织管理”等业务能力管理工作进行了明确。《税务系统公务员初任培训管理办法（试行）》第17条规定，“初任培训成绩据实记入个人成长账户。”

三是规定各级税务机关要积极为干部能力提升提供助推平台。例如：《税务系统业务能力升级管理办法（试行）》第28条规定，“税务总局加强税务系统干部教育培训信息化建设，以‘中国税务网络大学’为依托为税务干部业务能力升级提供网络学习及测试平台。各省税务局应积极运用现代信息技术手段，为税务干部创造远程学习条件”，第9条规定，“税务总局根据业务能力升级的专业类别和等级，编写相应学习辅导教材”等。《税务系统公务员初任培训管理办法（试行）》第16条规定，“税务总局制定税务系统新录用公务员初任培训大纲，编写初任培训教材，开发标准化培训课程，建设网络学习资源。各省税务局可以根据实际需要，编写初任培训辅导学习材料，提供网络学习资源。”第6条规定，“税务总局对省税务机关初任培训工作情况进行跟踪检查和督导管理”。

2.绩效考评跟踪应用制度。绩效考评是公共部门人力资源管理的重要手段，随着行政管理体制改革的不断深化，提高政府组织绩效已成为政府和社会成员的共同期望。绩效考评是一个由许多环节和步骤所组成的动态的行为系统，这一系统的高效运转离不开以利益为导向的动力机制。马克思曾经说：“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关。”①《马克思恩格斯全集》第1卷，北京：人民出版社，1995年版，第187页。因此，利益成为发展的根本性动力。国家税务总局推行“数字人事管理”制度，将绩效考评与干部自身成长利益相结合，实施挂钩管理，以激发干部争先创优、拼搏进取的活力。

一是建立规范统一的可比性指标体系、权重配比、计分规则，实现同类同级人员横向综合对比和单项对比，以及干部不同时期纵向综合对比和单项对比，解决“想比不好比、对比不科学”的问题。例如：《税务系统数字人事量化计分规则（试行）》第3条至13条规定了“职业基础”的量化标准；第14条规定了“业务能力”的量化标准；第15条至27条规定了“领导胜任力”的量化标准；第28条至32条规定了“日常绩效（平时考核）”的量化标准；第33条至40条规定了“公认评价”的量化标准。

二是建立科学、公正的考评管理机制，坚持以平时考核为重点、平时考核与定期考核及特定时点考核相结合，通过按日（周）记实、按月评鉴、按季考评、全年合计的方式，及时记录和考核日常工作、德才表现等各方面情况，解决“平时不算账、年终糊涂账”的问题，引导干部把功夫下在平时，促使干部敬业守责、履职尽责。例如：《税务系统干部年度考核（个人绩效管理）办法（试行）》对干部平时考核的方式，如“组织绩效挂钩”、“工作任务完成”、“现实表现测评”、“考核结果反馈与公示”等做出了具体规定；《税务系统外部评价管理办法（试行）》对“个人工作质效”的社会性评价及应用做出了具体规定。

三是将考评结果与干部自身利益实施挂钩管理，建立重德才重实绩的正确选人用人机制，形成奋发有为、干事创业的正确导向，“用制度和机制促使税务干部永葆一身正气、一生正气，做到一心向上、一生向上”。例如：《税务系统业务能力升级管理办法（试行）》第2条规定，业务能力升级是引导税务干部“在工作实践中不断提升业务能力，自主参加业务能力测试，获得相应等级认定，并与干部晋升挂钩的管理制度”；《税务系统领导胜任力测试管理办法》对领导胜任能力测试方法及结果应用做出了具体规定；《税务系统数字人事数据应用办法（试行）》第2条规定，“在数字人事‘德、能、勤、绩、廉、评、基’量化计分的基础上，根据工作需要建立数据模型，对税务干部进行量化分析，作为各级税务机关党组管理使用干部的重要参考。”该《办法》还从“干部得分划段”、“年度考核、评先评优应用”、“干部选拔任用应用”、“推进领导干部能上能下、问责应用”、“干部职级评定应用”、“干部交流遴选应用”、“人才培养应用”等方面做出了规定。

3.人文关怀激发潜能制度。党的十七大报告指出，“和谐文化是全体人民团结进步的重要精神支撑”。①胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2007年版，第35页。建设和谐文化，需要培育文明风尚，政府及各级组织要引导人们正确对待自己、他人和社会，正确对待困难、挫折和荣誉。人文建设旨在提高人的审美意识、思想修养和道德文化水准，“精神文明的中心任务是尊重人的地位，提高人的价值，使社会的每个成员成为政治理想远大、文化知识丰富、心灵优美、精神志趣高尚的一代新人。”②陈晓明等著：《当代中国马克思主义哲学理论问题研究》，南京：江苏人民出版社，2004年版，第192页。国家税务总局推行“数字人事管理”制度，注重人文关怀和心理疏导，“倾情带队、善待干部”，激发干部队伍活力。

一是改进思想政治工作方式，以激发干部的智慧和潜力为旨归，在管理中更多地运用柔性的人文关怀方式，充分尊重和信任每一个干部，真正做到环境留人、事业留人、感情留人，以促进税收事业的全面发展。《税务系统数字人事数据应用办法（试行）》第30条规定，“各级税务机关应当定期分析数字人事数据信息，及时了解干部思想状况、生活困难和其他合理需求，及时做好思想工作，帮助解决实际困难，给予人文关怀。”

二是建立健康咨询、压力管理、心理疏导机制，全心全意地关心干部，让干部感受到组织的温暖，促使税务干部轻松工作、愉快生活。《税务系统数字人事数据应用办法（试行）》第31条规定，“各级税务机关应当结合数字人事数据信息，建立健全谈心、工作提醒、困难慰问帮扶、生日节日问候、入党入职问候等制度，建立健全健康咨询、压力管理、心理疏导机制，引导税务干部快乐工作、幸福生活”。

三是建立激励制度，刚柔兼济，充分发挥税务干部的主观能动性，积极营造“人人向上”的职场环境。《中共国家税务总局党组关于开展数字人事制度改革试点的指导意见（试行）》指出，“税务干部通过了解数字人事数据信息，进行横向比较、纵向对比，认清个人优势与不足，激发内生动力，持续自我提升。”激励是管理的核心，激励手段包括物质激励与精神激励，《税务系统数字人事数据应用办法（试行）》将干部能力、工作绩效与职务、工资晋级提升进行挂钩，使税务干部在物质和精神两个方面都得到满足，以激发干部干事创业的潜能。

［1］［美］唐纳德·E·克林纳，约翰·纳尔班迪，贾里德·洛伦斯.公共部门人力资源管理：系统与战略［M］.孙柏瑛等，译.北京：中国人民大学出版社，2013.

［2］［美］盖·彼得斯.政府未来的治理模式［M］.吴爱明，夏宏图，译.北京：中国人民大学出版社，2013.

［3］［美］戴维·奥斯本，彼得·普拉斯特里克.再造政府［M］.谭功荣，刘 霞，译.北京：中国人民大学出版社，2010.

［4］张文显.二十世纪西方法哲学思潮研究［M］.北京：法律出版社，2006.

［5］孙柏瑛.公共部门人力资源开发与管理［M］.北京：中国人民大学出版社，2014.

（责任编辑：启明）

F812.423

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2095-1280（2016）04-0028-05

杨 洁，女，江苏省扬州市国家税务局局长；田志明，男，江苏省扬州市国家税务局政策法规处处长。