房产税改革的政策困境与出路*

◆黄凤羽 ◆刘 畅

房产税改革的政策困境与出路*

◆黄凤羽 ◆刘 畅

内容提要：文章从地方财政收入的筹集、贫富差距调节、住房空置率控制、中小户型住房配给等方面梳理、探讨了房产税的功能。房产税的功能定位应着眼于筹集地方财政收入和增加住房资源供给。针对房产税改革面临的纳税意识弱和效率损失等问题，提出科学设置参考点、做好事前铺垫、落实惩罚机制等政策建议。

房产税；功能定位；心理路径

一、引言

2011年初，我国上海和重庆推出了房产税改革方案，此次改革被赋予了众多期望，人们希望通过改革抑制房价、促进住房资源合理配置、完善省以下分税制改革、促使房产税成为地方财政的主体税种。

然而，房产税改革的顺利推进，需要两个重要前提：一是准确的功能定位；二是厘清改革进程中的现实约束。一方面，改革应划清房产税的功能边界，认清税种的局限性；另外一方面，改革是利益的重新分配，是效用在不同人群中的重新洗牌，在这个进程中，必然伴随着一方的“欣喜”和另一方的“阵痛”，而所产生的“痛感”必将为改革的阻力加码。

本文试图通过对房产税功能的详细梳理，探讨房产税改革的方向，并基于行为经济学相关理论，分析房产税改革进程中纳税人的心理规律及可能引发的主观抵触情绪，从而提出一些可行的建议。

二、房产税的功能探讨

（一）筹集地方财政收入

税收最基本的功能是筹集财政收入，房产税也不例外。随着税制改革的深入，地方税体系的构建将成为税收的重点。作为征收主体的地方政府，需要为本地居民提供差异化的公共产品（道路、桥梁、公园、治安），这些公共产品的资金主要来源于房产税。由于不能打破区域的限制，房产税具有区域受益性的特点。拓宽房产税的税基、扩大征收范围，将有利于地方政府获得新的、持续稳定的收入来源，对于遏制地方政府短视行为、减少地方政府对土地财政的过度依赖有一定的积极作用。

如表1所示，近五年来，我国房产税收入在地方税收收入总额中的比重相对较低，筹集地方财政收入的能力有待加强。自2010年起，房产税收入由894.07亿元增至2014年的1851.64亿元，房产税收入在此期间实现翻倍，但在地方税收收入中的占比仅在3%附近向上浮动，究其原因，一是我国房地产保有环节税收征收缺位，过度重视房地产交易环节的税收，其体量上远超房地产保有税；二是我国对非经营性用房的征收空白。国外经验表明，非经营性房地产对物业税收入的贡献通常超过70%。此外，“营改增”和逐步加码的经济下行压力，使得“竭泽而渔”的地方政府对不可持续的国有土地出让收入倍加青睐，暂成为开征保有环节房产税的可替换选项，但蕴藏着长期的巨大的风险。

基于税收增速维度，房产税近五年始终保持10%以上的增速，房产税收入增速的高位运行，主要归功于各大城市旺盛的房地产需求、刚性上扬的房价。

我国房产税税收收入总量及变化趋势表

（二）调节贫富差距

部分学者认为，房产税属于直接税，其税收归宿明确，税负不易转嫁，故可以成为调节收入分配的新生力量。然而，若要借来房产税的“东风”，必须要实现“万事俱备”的前置条件，比如完备合理的税制顶层设计、税种之间的有效衔接。否则，收入分配作用的有效发挥，必然会受到各方面因素的掣肘。

1.个人收入水平与房产价值的背离

近十几年来，多种原因促成了我国房地产价格进入了高速增长的通道，一线城市和部分经济发达的二线城市尤甚。21世纪初期，房产价格低，随着住宅周边基础设施和公共服务的完善，公共配套设施的建设成本也转移至土地和房产价值中去，成为房地产重要的增值因素。加之土地“招拍挂”制度的引入，引致地价“高烧难退”和“地王”辈出。在新楼盘价格令人“望而却步”的同时，同区域的现有住宅价格不断被推高。进一步讲，在土地资源稀缺的大城市，新建住宅往往经历着“旧楼拆迁——开发商圈地——建房”的过程，原住民基于既有房屋的高房价和更高昂的拆迁费，能进一步改善居住环境，不费吹灰之力即成为财产上的“富人”。

对于繁华地段的原住民而言，他们是政府公共投资拉动房产升值的受益者，但未必是高收入人群。城市中心越来越多的“贫民窟”、“低保户”证明了这一点。况且，房产税取之于现金收入而非房产本身，房产税与财产本身的获利存在错位。因而，拥有高价住房并不代表拥有充足的流动性，房产价值与收入水平无必然的协同关系，也即收入水平与房屋价值的相关性不强。

此外，我国实行的是以间接税为主的税制结构，房产税占比过低，而只有先将房产税的蛋糕做大，才能谈及“分配”的问题，因而房产税调节贫富差距的作用很小。

2.受益税的性质

房产税的本质是受益税，即税收是政府提供的公共产品及服务的价格，符合市场行为中的等价交换原则：地域间公共产品的供给数量及质量差异，需转化为税收收入的差异。而据受益原则征收的房产税收入，需对应于本地区某几项基本公共服务，量入为出，进一步通过公共服务来改善和提升纳税人保有房产的内在价值，实现“受益——纳税——受益”的良性循环。为此，受益税的落脚点是“等价交换”，而不是具有“劫富济贫”性质的“转移支付”，换言之，“劫富济贫”是财富的单向流动，而受益税是辖区内的“普天同庆”，富人是公共服务和产品的受益群体。总之，就目前而言，房产税调节贫富差距的效果仍然有限。

（三）降低住房空置率，增加中小户型住房配给

1.有效缓解大量住房空置问题

目前在一二线城市，存在住房供需严重失衡的现状。从需求端角度，部分人群住房困难问题凸显；从供给端角度，房屋持有成本近乎为零，造成大量房屋空置。对于持有多套房产的富人来说，征收房产税会在一定程度上增加房屋的持有成本，压缩“炒房”空间。一般而言，消化房产税通常有两大路径：一是通过“资源先占者”的优势进行“低买高卖式”的房产转让，以获取资本溢价；二是出租空置房或提高所持房产的租金收入。毋庸置疑，房产税的征收将有助于增加市场上住房的供给，降低住房空置率，优化房地产资源配置。但是，可能造成的负面影响是，当租房市场为卖方市场时，房产税的直接税属性弱化。

2.中小户型房地产供给不足

不同于其他普通消费品，房产消费的许多现象不能用简单的商品供需关系来解释，出现了许多“房产异象”。比如，房产的价格并非围绕价值上下波动，而是在价值之上震荡，与此同时，价值曲线也受到相关配套设施的影响，处于倾斜上升态势。

从理论上说，房产税的征收会促使多数居民实现由“投机需求”向“正常需求”的理性回归，将目标转向“住有所居”和“改善条件”。房地产商也会相机调整户型供给，集约化地提供更多中小户型住房。

然而，毋庸讳言，无条件的“挂牌拍卖”在一定程度上将导致房地产供给向“大户型”、“豪华型”集中，引起住房结构的扭曲效应。一方面，对房地产商而言，“土地”是其生存之本，拥有了土地才意味着获得了利润之源。而高地价意味着高房价，高房价对应着大户型、豪华型的住宅。对于经济发达地区的豪华型住宅，吸引来自全国乃至全球的资本流入并非难事，因此，对大户型的住宅需求旺盛。另一方面，处于市场经济环境中的房地产开发商，其目标为利润最大化，而大户型、奢侈豪宅所带来的利润要远远高于中小户型，资本的逐利性引导资金投向高利润的大户型住宅，在“看得见的手”调控之前，中小型住房将遭遇冷落。由于土地出让金制度的影响，房产税平抑房价的作用极其有限。

（四）房产税的功能选择与定位

笔者认为，房产税的功能应着眼于筹集地方财政收入和增加住房资源供给。

首先，在完善分税制的税收体制下，促进房产税改革，既能为地方提供长期稳定的税收来源，又强化了“政府——纳税人”的税收契约关系，强调了地方政府提供地方性公共服务的义务，增强公民的纳税意识，也激发了纳税人的“权利观”，对于我国建立公共财政体制乃至法治社会都具有重大意义。

其次，缓解乃至解决我国住房供需矛盾，需要激活房屋租赁市场，扩大住宅供给，降低空置房的比重。降低空置房的比重对于优化住房资源配置、提高资源利用效率和避免供需矛盾激化有重要意义。

三、房产税改革阻力：基于行为经济学的心理路径分析

房产税改革试点启动之后，人们希望它能按照既定的规划发展。但是，房产税作为直接税，经历着由无到有的突变，无论是对于税收征管方还是纳税人，都是一个巨大的考验。从税收征管维度，贾康（2013）认为，我国房产税的税基评估和管理具有后发优势，虽前期稍复杂，投入成本高，但实际操作不存在技术难度。然而，对于纳税人来说，存在着难以克服的心理障碍——税收直指房产持有人的“钱袋子”，对纳税人的利益造成减损，势必会引起纳税人的负面情绪，试图对房产税的改革进行阻挠。

（一）税收显著性高

我国长期实行的是间接税为主导的税制架构，当对房产持有人普遍开征房产税后，不仅会导致纳税人的现金损失，激发纳税人的“痛点”，带来深刻的税收感知和强烈的心理冲击。倘若税收征管方忽视纳税人的心理规律，将会极大地增强纳税主体的税收“不适感”。这是因为，在经历现金流量突变（尤其是减少）之时，由于之前纳税人并未设置税收项目心理账户，加之心理账户的不可替代性，纳税人无法将这部分税收损失归入任何预设的现金收支账户，致使该部分税款损失变得异常显著，纳税人由此产生了一定程度的抵触和逆反心理，进而阻碍税款征收的顺利推进。

（二）纳税意识弱，主动纳税动力不足

个人所得税是与纳税人具有直接对应关系的税种，虽然已经唤醒人们的纳税意识，但由于个人所得税多采用代扣代缴的征收方式，纳税人在征税过程中处于被动地位，纳税人自主纳税的积极性尚未被充分调动起来。当房地产税的触角延伸至自然人，在预期损失（房产税）得不到补偿的情况下，采取迂回的如代扣代缴方式让人们牢骚满腹。在这种情况下，让人们选择主动承受，将会造成纳税人“惰性”与“损失规避”心理双重叠加，征收难度可想而知。如何冲破传统思想的藩篱，凸显房产税征收的“合理性”，成为当下亟须解决的问题。

（三）参考点设置导致行为偏差

人们在经济生活中的“非理性”行为表明，深切影响到我们评价标准的往往是那些最直观的、最先感受到的“可得信息点”，而不一定是我们要寻找的“目标”本身。这些可得信息虽然会使我们缩短做出判断的时间，但也先入为主地让我们迷失了方向，造成主次混淆，即产生“行为偏差”。

可以预期，房产税的普遍征收必将引起纳税人的心理波动，在这种情形下，部分纳税人会产生各种逃税甚至抗税的念头。

第一，纳税人所掌握的“可得信息”激发出强烈的“税痛感”。该类信息既不能模糊纳税人对损失的感知，又不能使纳税人找出情愿纳税的充分理由。作为“经济人”的纳税主体，在没有任何激励举措的前提下，维护自身既得利益成为最“理性”和“明智”的选择。

第二，“财产税”逻辑和“现时收入”逻辑之间存在冲突。换言之，房产税以房产的价值为征收对象，而在纳税人看来，现金收支水平是评价税收公平状况时不可忽略的因素。在评价房产税税收负担时，纳税主体往往会将课税对象混同，增强“现时收入”与“财产税”的逻辑联系。具体而言，房产税负担持平的纳税人，会将彼此作为参考点，根据收入水平进行横向比较，一旦纳税人获取的“可得性信息”处于弱势状态，则催生不公平感。

第三，纳税人尤其是处于自行纳税初期的纳税主体，由于缺乏历史纳税数据，对外部信息依赖严重，很容易过度使用观测到的或听闻到的非对称信息。无论样本大小如何，不管是否具有真实的代表性，就将其作为确凿可依赖的外部信息，而周围所熟识的纳税人，其消极行为对自身的影响更为显著。而这些所谓的“证据”，如果是经过他人加工的，就极易具有片面性。如果这些信息不能得到及时纠偏，而是以讹传讹，进一步歪曲事实，其消极示范效果不容小觑。进一步讲，倘若纳税人听闻到较为极端的案例，例如采取某些过激的行为进行抗税，而过激行为的结果对自身有益，且与纳税人的想法不谋而合，则不辨别真伪，就选择盲目跟风，“羊群效应”得以充分发挥，会造成一系列不良后果，甚至威胁社会稳定。

（四）拖延纳税引起效率损失

作为直接税，房产税在面向房产所有人开征之后，既不能参照个人所得税采取代扣代缴的被动形式，也不具备一次性收取的条件（如车辆购置税）。在房产税改革方案落地的一段时期内，房产税的征收效率和征管成本是需要着重考量的问题，其中，“纳税拖延”将成为阻碍制度运行的重要因素。

跨期贴现理论认为，人们对于收益和损失的贴现率都呈递减态势，但是递减速度不同。Loewenstein（1992）和Mischel.W（1969）研究表明，人们对损失的贴现率比收益的贴现率要低。这意味着，在面对收益时，人们更愿意及时获取；面对损失，人们更倾向于延迟支付。房产税的纳税拖延问题可从如下向度进行阐释：

其一，人们往往不愿意承受即刻付款带给他们的效用损失，而宁愿在未来某一时刻纳税，虽然实际的效用损失相同。换言之，人们预期在未来时期纳税的效用损失小于即刻纳税的效用损失。

其二，纳税人容易产生“自我欺骗”，想要规避即期损失，就通过拖延的方法，获得一种暂时的轻松和安稳感，从而产生“收益幻觉”。

其三，拖延的另一重要理由是，纳税人总是幻想着税收政策的变更，或者是等待更多的税收优惠出现。我国当下正处于经济转轨的特殊时期，基于宏观调控和经济发展的需要，政策加速更迭，在财税领域，各项税收新政频出，当面对不确定的政策环境时，人们通常抱有“在未来的某一时刻减轻税负”的希望。基于以上思路，部分人群将判定，在房产税新政推出之后，可能会经历“试错——调整”的过程，倘若及时纳税，损失即刻被锁定，成为不可改变的事实，将难有回旋余地。即便是对房产税新政的稳定性、长期性深信不疑，纳税主体也会与税务机关进行心理博弈——拖延纳税会使征税机关产生高昂的征收成本，而自身却获得了税款的时间价值，“百利而无一害”，最终税务机关很可能做出一定程度的妥协，让渡部分税收利益。

四、降低征税阻力的建议

（一）科学设置参考点，降低税收显著性

大多数自然人已对非经营性房产免予征税产生了思维惯性，当纳税人遭遇损失时，往往趋于自我保护，对新政策的出台产生怀疑和高度戒备，以至于要依赖舆论和其他纳税人的行动，通过相机抉择最大化地规避损失。

在新政推出前，首先，应加强对房产税税收知识的宣传，防范突兀征税引起的心理反感；其次，要设置高于实际税率的基准和普遍征收的参考点，有意增强税收的显著性，增强人们的敏感度。而等到实施阶段，应对房产上的“穷人”进行减免税，并按实际税率征收。相对于参考点而言，人们获得了税收利益，分享了税收红利。

（二）做好事前铺垫，加强舆论引导

首先，在房产税新政施行之前，要促使纳税人加深对征税好处的理解，使人们产生“收益预期”，着重强调房产税之“受益税”属性，强化“谁纳税谁受益”的等价交换观念。针对相关征收事宜，进行适当的信息铺垫，增强信息的通透性，将房产税收入的未来去向及预期目标公之于众，以便纳税人参与和监督。此举既会降低损失的显著性，也会减轻纳税主体的“税痛感”，增强对改革的认同，利于纳税主体税收观念的转变。

其次，要积极发挥舆论导向作用。舆论媒体作为可触可感的“可得信息”，不仅成为我们进行价值评判的基点，也会引导着我们的思考角度和观点态度。值得一提的是，将新媒体引入税收领域，利用媒体传播的特性扩大关注面，适当制造舆论压力，在培养税收道德方面能起到出乎意料的效果。值得一提的是，媒体的负面影响不容小视，部分媒体借机夸大、歪曲事实进行炒作，混淆视听，造成不良的社会影响。为此，应针对媒体和网络中的不实情况进行及时纠偏，防止信息扭曲对纳税人造成干扰，形成错误的“可得信息”，激发纳税人对房产税的反感。

此外，应加强对发达国家开征房产税经验的介绍和宣传，使民众掌握全面可靠的国外涉税信息，将房产税的福利促进作用完整地展现在纳税人面前，如完善所在辖区的配套设施建设、促进周边环境改善，借此推动纳税人形成“由损失到收益”的思想观念转化，减少房产税改革的实施阻力。

（三）落实惩罚机制，改变拖延习惯

导致税收拖延最根本的原因是“损失规避”心理和假想的“收益前景”。在税收激励和惩罚力度都不足的情况下，纳税人自然丧失了按时纳税的动力，由于担心损失过早发生，拖延损失成为利弊权衡之后的明智之选。然而，对税收征管方而言，税收拖延会造成征收效率的大幅减低，对税收工作进程形成实质性阻碍，并且使得征收成本显著增加。因此，刚性的税收约束激励机制，对于纳税人转变惰性思维，提升征管效率，优化税收征管环境，具有重要意义。

而对于税收征管制度的设定，笔者建议，可采取单向的惩罚机制，而不应设置“激励”与“惩罚”的组合。究其原因，一是激励机制虽然会激励纳税人按时缴税，但同时也造成了地方政府的税收流失，在多数人已享受到税收减免的基础上，造成税收优惠的重复，弱化税收制度的规范性。二是激励机制容易使纳税人的逐利心理充分显现，导致双方交易成本增加，动摇税收的固定性。三是在房产税的征收步入正轨后，激励机制也还是有重要作用，取消激励将面临极大的阻力。四是采取惩罚机制，可利用人们的“损失规避”心理，按时纳税以避免损失，达到预期的征管效果。五是房产的不可移动性使得房产税税源稳定且易于管理，在极端情况下，税务机关可采取拍卖变现方式，获得巨额现金流，因此，在征纳双方的博弈过程中，采取惩罚机制时，征收方处于占优位置。

另外，在设置惩罚机制时，一方面要增强惩罚的刚性，不应流于形式，更不能使之成为设租寻租的手段；另一方面，应加强惩罚力度，在可容忍范围内，体现延期时限的层级性。对情节严重的消极纳税或抗税行为，对课税对象（所持房产）进行查封扣押，待如数缴税并补齐滞纳金后，再予以归还。

（四）与个税改革相衔接，增强纳税意识

作为财产的两大重要组成部分，房产税改革在一定程度上促进了“房产”向“现金”的单向转化。为促进税制改革向市场理性回归，避免税收对纳税人决策的过度干扰，阻碍资本的正常流动，应加强房产税与个人所得税的有机对应，如将个人所得税扣除范围扩大至购房产生的财务费用、租房产生的租金支出等，在此基础上通盘考虑其他税费的简并。只有对房产税、个人所得税和其他税种进行充分的协作，才能充分发挥调节收入分配的作用，减少重复征税。

此外，房产税和个人所得税改革，将增强纳税人的主观能动性，建立并强化纳税心理账户，对推动财产税体系的构建具有重要意义。

（责任编辑：小付）

F812.422

A

2095-1280（2016）04-0001-06

*本文是国家社科基金项目“行为经济学视角下的个人所得税改革研究”（14BJY167）的阶段性成果。

黄凤羽，女，天津财经大学经济学院教授、博士生导师，天津市经济发展研究院院长，经济学博士；刘 畅，女，中南财经政法大学财政税务学院博士研究生。