平衡计分卡与政府绩效管理

张　旭

(重庆大学城市科技学院　经济管理学院， 重庆　402167)



平衡计分卡与政府绩效管理

张旭

(重庆大学城市科技学院经济管理学院， 重庆402167)

平衡计分卡作为一种绩效管理工具，在改善政府绩效方面发挥着重要的作用。但是，平衡计分卡是一个比较复杂的管理工具，政府绩效管理本身也是一个复杂的体系，因此，政府部门运用平衡计分卡是一个十分复杂的过程，可能会遇到各种问题，这需要我们在以后作进一步的探究。

平衡计分卡；政府；绩效管理

一、基本概念和理论

1.平衡计分卡

哈佛大学商学院教授罗伯特·卡普兰(Robert Kaplan)与诺朗顿研究院(Nolan Norton Institute)的大卫·诺顿(David Norton)于1992年开发了一种新的绩效管理工具——平衡计分卡(the Balanced Score Card，BSC)。平衡计分卡的出现是绩效管理的重大突破，它不仅改变了传统的绩效考核理念，而且更注重组织战略目标的实现。现在，越来越多的企业在使用平衡计分卡，“根据高德纳咨询公司调查结果表明，在《财富》杂志公布的世界前1000位公司中有70%的公司采用了平衡计分系统；贝恩咨询公司调查中也指出，现在50%以上的北美企业也分别采用了平衡计分卡系统”[1]。平衡计分卡之所以在企业界受到欢迎，主要是它把组织的使命和战略作为自己的出发点，把组织战略细化为具体的可以衡量的目标，然后把这些目标层层分解到个人身上，这和目标管理中的目标分解流程具有本质上的一致性。作为一种平衡计分系统，平衡计分卡主要从财务、内部流程、客户和学习与成长四个维度来衡量组织绩效，其基本内容如图1所示。

图1　平衡计分卡的内容

平衡计分卡的四个维度不是孤立存在的，而是相互联系的。学习和成长是其他维度的基础和发展动力，企业只有不断学习才能构建自身的核心能力，为顾客创造价值。在为顾客创造价值的同时能获取良好的财务效益，又会促进企业进一步改善内部运作流程。当然，内部流程的改善、财务效益的提升以及较高的客户满意度又要求员工不断地学习和接受培训。平衡计分卡把财务指标和非财务指标结合起来，突出无形资产在企业发展中的作用，有利于更全面地衡量企业绩效水平；把长期目标和短期目标结合起来，以实现战略计划为终极目标；把超前指标和滞后指标结合起来，避免了单一滞后指标考核所带来的弊端。

2.政府绩效管理

政府绩效管理起源于美国、英国、新西兰等发达国家的“新公共管理运动”，这场运动被称为政府自身的一场革命。英国是这场改革的最早发起者，早在1980年，当时英国政府就实施了以精简政府规模和进行“财政管理创新”的改革，后来梅杰政府以“公民宪章运动”，布莱尔政府以“第三条道路”来进一步推动政府改革；新西兰政府在1988年开始推动以“政府部门法案”为框架的改革；加拿大政府在1990年发表名为“加拿大公共服务2000”的政府改革纲领；美国更是在 1993年成立了“国家绩效评估委员会”来推动政府改革。直到今天，发达国家的这场政府改革运动还在进行中。发达国家政府改革的主要措施就是把市场竞争机制引入到政府部门中，以提高公共服务水平和政府绩效。政府绩效(Government Performance)也称“公共部门绩效”或“政府业绩”，一般是指政府在社会经济管理活动中的结果、效益及其行政管理效率、效能，是政府在履行其职能、实现其意志过程中体现出的公共管理能力。政府绩效主要包括政治绩效、经济绩效、文化绩效和社会绩效。

作为一种政府管理模式，政府绩效管理就是政府在从事公共管理的过程中，使用科学合理的方法对政府部门的绩效和行为作出评价，目的是不断提高政府的绩效水平，实现政府管理的4“E”(经济、效率、效益和公平)目标。具体来讲，政府绩效管理是上下级政府、上下级政府不同部门以及同级政府不同部门之间达成绩效协议的双向沟通过程。这一过程主要包括绩效计划的制定、绩效计划的实施、绩效的考核、绩效反馈以及绩效考核结果的运用等环节。与企业绩效管理相比，政府绩效管理具有对公民负责、重视价值管理和社会效应、服务主体多元化等特点。我国政府绩效管理目前还处在起步阶段，2011年，国家监察部决定在部分地方开展绩效管理的试点工作。政府绩效管理的难点在于政府绩效界定的困难、评估指标设计的复杂性以及评估方法的合理选择上。鉴于此，平衡记分卡给我们提供了一个审视政府绩效管理的维度。

3.平衡计分卡与政府绩效管理的关联性

平衡计分卡强调客户、财务、内部流程和学习与成长四个维度的平衡，这种平衡对于实现组织的战略目标至关重要。政府绩效管理的价值追求与平衡积分卡的四个维度具有本质上的一致性。平衡计分卡把政府战略和使命转化为员工的具体行动目标，有利于政府战略目标的实现。平衡计分卡强调四个维度的平衡，有利于促进政府部门之间的协作，实现“整体政府”的运作理念。平衡计分卡强调政府的工作要以公众为核心，在实现目标的同时更注重对公众负责。平衡计分卡四个维度为政府绩效管理提供了一个可以探索的框架，改变了政府传统的以GDP为主要考核指标的考核方法，为政府自身的发展和功能定位提供了理论基础。平衡计分卡对政府绩效管理的启发就是政府的发展导向不能只有或只重视经济指标，政府不仅要追求显性价值，而且更要追求隐性价值。我国政府绩效考核还没有改变单一以GDP为主要指标的考核方式，平衡计分卡的引进具有很强的现实意义。

政府绩效管理的发展为平衡计分卡模型的构建提供了现实素材。平衡计分卡相关指标的确定和完善都离不开政府绩效管理实践的支撑，毕竟政府部门平衡计分卡的运用要体现政府这一组织的根本特征。

二、基于平衡计分卡的政府绩效管理体系的模型建构

平衡计分卡最早应用在企业领域，其后逐步运用到政府部门中。企业以追求利润最大化为自己的目标，政府以全心全意为人民服务为己任，两者的组织特性决定了它们在运作流程和目标上的巨大差异。虽然两者存在着本质的不同，但不能表明平衡计分卡不能在政府中运用，毕竟两者在管理理念和方法上还是有共同之处的。正如政府平衡计分卡的提出者罗伯特·卡普兰和大卫·诺顿所说：“虽然平衡计分卡最初的焦点和运用是改善营利性企业的管理，但是平衡计分卡在改善政府部门和非营利组织的管理上，效果更好。”[2]当然，政府部门在运用平衡计分卡时，应该基于政府组织的特征来界定其战略目标和使命，在此基础上确定平衡计分卡四个维度的内容。对此，我们可以作以下界定。

战略目标和使命：政府的战略目标和使命就是促进人的全面发展以及人和自然的和谐发展。这种目标的实现不仅需要先进的发展理念和发展方式，还需要相关的资源和政府自身建设的配合。

战略议题：为了实现战略目标政府应该努力的方向。一般认为，政府努力的方向也就是政府要履行职能的领域，宏观来讲主要包括政治、经济、文化、社会四个方面。

财务维度：对政府而言，此维度的内容主要包括扩大税基、控制行政成本以及实现预算的合理化。

顾客维度：政府的“顾客”其实就是政府服务的对象。顾客维度考察政府在一定时期内能不能满足公众的各种需要(社会、文化、经济、环境)。此维度的主要衡量指标有顾客的满意度、公众对政府的信任程度以及为顾客创造价值的方式等。

内部流程维度：内部流程就是政府运作的过程，也就是政府在履行职能、从事行政管理时的流程。这方面的衡量指标主要有流程再造和简化、部门之间的沟通和协调、行政效率的提高以及繁文缛节的减少等。

学习和成长维度：政府的学习与成长从员工的角度讲就是要明确战略目标范围内人力资本的开发状况以及员工学习和创新能力的提升。对于政府组织自身而言，就是要构建学习型组织和培育优秀的行政文化，通过创造良好的行政环境来吸引人才。

应该明确的是，政府部门平衡计分卡的四个维度之间存在一定的因果关系。政府只有不断提高自身的创新能力和服务能力，才能得到公众的认可，提高公众的满意度，满足公众的利益诉求，进而按照公众的要求简化公共服务的流程，实现财政效用的最大化。在以上分析的基础上，我们可以构建出政府部门平衡记分卡的应用模型，具体如图2所示。

图2　政府部门平衡计分卡的应用模型

三、面临的问题

1.对平衡计分卡的认识不够深入

平衡计分卡是个复杂的管理系统，行政管理人员往往不能够结合政府的特点来认识和运用它。政府把为公众服务作为自己的主要目标，因此，政府运用平衡计分卡就要强调“顾客”的导向作用。但是在实践中，出现了评价主体的错位现象，本级政府绩效考核主要还是以上级考核为主，缺乏公众和社会舆论的参与，被考核的业绩也主要取决于上级领导的价值判断。因此，政府在运用平衡计分卡考核相关部门和公务员的时候，可能会降低顾客维度的重要作用。

2.目标和指标的确定难度较大

政府有时候确定一个结合实际的目标难度较大，虽然说制定目标要遵守SMART原则和“跳一跳够得着”的理念，但目标的制定要受到一些因素的制约，对于政府来讲尤其是如此。因此，现实中制定科学合理的目标难度比较大。目标难以制定，就没办法把它转化为具体的行动方案，绩效管理就无从谈起。另外，衡量政府绩效的指标较多也较复杂，有些指标没办法量化，而且政府绩效也难以量化。

3.配套制度不健全

平衡计分卡在政府部门的顺利实施离不开相关配套制度的配合。发达国家如美国、英国等都以法律的形式规定绩效管理的相关制度，美国在1993年就通过了《政府绩效与结果法案》。在我国，激励制度尚不健全，激励制度与考核结果脱钩，考核结果没有做到与薪酬、职务升迁等方面的有效衔接，考核存在“皆大欢喜”的现象。因此，可能也不要高估平衡计分卡的作用。平衡计分卡只是政府绩效管理的一种工具，单靠此一种工具来大幅度提高政府绩效恐怕不切实际。平衡计分卡必须和相关制度结合起来才能起到良好的效果。

4.领导支持力度不够，员工参与度不高

纵观平衡计分卡运用得较成功的政府，其政府主管都会积极参与到绩效管理的过程中来，尤其是在确定政府战略目标和战略主体的时候更是如此。美国夏洛特市政府就是由高层反复讨论运用平衡计分卡来确定本市的战略目标和战略主题的。高层的参与有利于提高认识，保障绩效管理的顺利实施。

与发达国家相比，我国政府较多是靠自上而下的行政命令来推动员工参与有关绩效制度的制定。我国政府绩效计划的制定、实施、考核以及反馈等环节中，领导参与较多、员工参与较少。无论是对企业还是对政府来说，绩效管理都是一个全员参与和互动的过程，缺少员工参与的绩效管理不易达到既定的目标。

四、结语

政府在社会发展过程中发挥着重要的作用，政府绩效水平的提高无论是对公众还是对政府本身都有重大意义。平衡计分卡为政府绩效管理提供了一个新的视角。平衡计分卡是一个比较复杂的管理工具，政府绩效管理本身也是一个复杂的体系，“牵涉到中央政府和地方政府、政府与社会、政府与市场、地方政府之间、地方政府各部门以及各个层级间的复杂关系”[3]。所以，政府部门运用平衡计分卡是一个十分复杂的过程，可能会遇到各种问题，这需要我们在以后作进一步的探究。

[1]郝红，姜洋.绩效管理 [M].北京：科学出版社，2012：54-55.

[2]罗伯特·卡普兰，大卫·诺顿.平衡计分卡——化战略为行动[M] 广州：广东经济出版社，2004：99-100.

[3]颜海娜，鄞益奋.平衡计分卡在美国公共部门的应用及启示[J].中国行政管理，2014(8)：120-124.

(责任编辑安然)

10.3969/j.issn.1008-6382.2016.04.003

2016-06-15

张旭(1981—)，男，河南周口人，重庆大学城市科技学院讲师， 主要从事公共治理和绩效管理研究。

C931

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1008-6382(2016)04-0014-04