检察权内部监督机制研究

杨春福

(南京大学　法学院，江苏　南京　210093)



检察权内部监督机制研究

杨春福

(南京大学法学院，江苏南京210093)

检察机关是法律监督机关，面临着“谁来监督监督者”的诘问。实践中检察权不正当行使甚至违法行使的案例时有发生，建立并完善内部监督机制是检察权自我净化的重要举措。检察权内部监督的核心问题在于理顺并平衡检察一体与检察官独立之间的关系，需要从检察一体出发进行制度考量。检察权内部监督的要素可以分为静态要素和动态要素，前者包括职务犯罪侦查权、逮捕权、公诉权；后者包括运行主体、运行过程、运行结果。完善检察权内部监督机制应同时兼顾动态要素和静态要素。从静态要素上看，应构建纵向维度的上下级检察机关及上下级检察官之间的监督关系，横向维度的案件管理部门、纪检监察部门对职务犯罪侦查权、逮捕权、公诉权的监督关系；从动态要素上看，应在运行主体上建立检察官的职业化管理体制，在运行程序上实现内部流程规范化，在运行结果上实现考核评估机制科学化，建立起立体化的监督网络。

检察权内部监督检察一体检察官独立法律监督

在我国，作为法律监督机关，检察机关自始就面临的“谁来监督监督者”的诘问反应出公众对检察权不受监督而被滥用的担忧。而近年来，检察人员滥用权力的事例时有发生。从2006年至2014年10月，全国检察机关查处违法违纪的检察人员2040人，其中198人被追究刑事责任。*《最高检：2006年以来共查处违法违纪检察人员2040人》，http://news.china.com.cn/txt/2014-10/29/content_33904599.htm，最后访问时间：2014年11月10日。检察人员违法违纪数量呈逐年上升态势：2013年，全国检察机关共立案查办违法违纪检察人员210人，其中移送追究刑事责任26人，同比分别上升26.2%和13%；2014年，全国检察机关立案查处违纪违法检察人员404人，同比上升86.2%；2015年，全国检察机关查处违纪违法检察人员465人，同比上升15.1%，其中最高人民检察院4人。*数据来源于2014年、2015年、2016年《最高人民检察院工作报告》。在这种情况下，如何进一步完善检察权运行的“防火墙”，防止权力滥用成为一项重要课题。

当前，检察权内部监督框架基本成型，“已经建立了覆盖检察权运行过程的纵横交错的内部监督网络”，*向泽选：《检察机关内部监督机制的改革》，《人民检察》2014年第2期。但这种网络并没有发挥出应有的效能，问题出在哪里？我们认为，一是没有厘清检察权运行中到底哪些权能要素需要被监督，即监督对象不够清晰；二是没有抓住内部监督的根本在于平衡检察一体与检察官独立的关系、信任与监督的关系；三是现有监督框架过于粗放和宏观，缺乏具体、微观的制度设计并予以规范化。基于此，本文将围绕上述问题进行研究，以期为我国检察权内部监督机制的进一步完善提供借鉴。

一、检察权内部监督对象之厘清

检察权内部监督机制是检察机关内部用于监督检察权运行的机制的总称。广义的监督包括监督和制约，检察理论研究者经常将监督和制约放在同等意义上使用；狭义的监督不包括制约，有学者指出，监督和制约在行为走向、影响范围和效果上均不同。*谢鹏程：《也谈监督、制约和制衡》，《检察日报》，2008-05-29。本文探讨的是广义监督。

从实践运作角度看，检察院不仅有权侦查职务犯罪、批准逮捕、提起公诉、监督法院审判活动和公安机关侦查活动，还能监督民事行政判决、提起公益诉讼、监督刑罚执行、受理审查控告申诉，甚至能对相关单位发出检察建议、检察意见、开展预防犯罪、法律宣传等。这给人一种检察机关权力极大的感觉，但实际上，检察权的权能范围并没有看起来的那么广泛。检察权的基本内容仅为公诉权、批准逮捕权、职务犯罪侦查权、诉讼监督权，其他的诸如检察建议权、法制宣传、最高检察机关的司法解释权等均为附属性检察权，也有学者将其称为“其他检察权”。*朱孝清、张智辉：《检察学》，中国检察出版社2010年版，第324页。上述检察权能中到底哪些需要被监督，也就是哪些权能应当作为内部监督对象至今尚未形成统一认识。*葛冰、李勇：《检察一体化视野下的检察权内部监督——立体监督模式之提倡》，《河北法学》2012年第5期。

(一)内部监督对象的实证分析

某一项检察权能之所以需要被界定为内部监督的对象，必然是因为该项权能容易出现且已经出现被滥用和不正当行使的现象。笔者以最高人民检察院公布的12件典型案例为例进行考察。这12件典型案例中，有两个案例因与检察权关系不大(分别是检察机关所属招待所负责人王某鸣利用招待所管理权限贪污受贿案、肖某田帮助疏通关系申请长途客运线路受贿案)不做讨论，其他10件典型案例情况如下表：*《最高检通报十二起检察人员严重违纪违法典型案件》，http://www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbh/201409/t20140924_80951.shtml，最后访问时间：2014年9月24日。

序号涉案人职务罪名案件事实1张某阳检察长受贿 利用担任地方党政领导和检察长的职务便利及影响,为他人在拆迁补偿、职务调动等方面提供帮助,收受贿赂。2王某春检察长贪污、受贿、徇私枉法、滥用职权 利用职务之便,先后多次收受贿赂,共计100余万元;贪污公款10余万元;徇私枉法放纵犯罪分子,不正确履行职权。①3郭某发检察长贪污受贿 2004年以来利用职务之便,索取或收受贿赂,共计59万余元;贪污公款22万余元。4夏某阳反贪局局长受贿 2009年10月以来,在参与办理袁某某贪污受贿案中,明知他人有具体请托事项,利用职务之便,先后收受请托人所送现金6.5万元。②5孙某峰案管中心负责人受贿 1998年以来,借调至公诉处担任副处长期间,接受当事人请托,在案件上打招呼,利用职务之便,收受或索取贿赂,共计48万余元。③6刘某勇未成年人刑事检察处副处长受贿 2011年6月以来,利用职务之便,索取案件当事人贿赂12.2万元。7杜某明法警队队长受贿 2013年7月,在参与查办某专案期间,利用看守、监管的职务便利,为犯罪嫌疑人林某向外传递串供材料,收受林某亲属所送贿赂20余万元。8裴某伟公诉科助理检察员徇私枉法 2012年11月,接受请托,为使犯罪嫌疑人王某某减轻处罚,伙同他人伪造虚假立功证明材料,被法院采信。9白某卉监所处副处长违纪 2014年1月,利用职务便利,违反规定多次私自在羁押场所会见犯罪嫌疑人韩某,将会见情况录制成音、视频,向韩某家属播放,并让韩某家属筹备办事费用。10王某全监所科科员伪造国家机关公文、印章 2012年初,为帮助朋友追要欠款,伪造检察机关公文印章,私自办假案。

①《内蒙古人民检察院兴安盟分院原检察长王某春被提起公诉》,http://fanfu.people.com.cn/n/2014/0925/c64371-25731755.html,最后访问时间:2014年9月25日。

②详细案情参见中国裁判文书网,http://www.court.gov.cn/zgcpwsw/hun/hnsyyszjrmfy/xyxrmfy/xs/201403/t20140318_548329.htm,最后访问时间:2014年3月18日。

③详细案情参见中国裁判文书网,http://www.court.gov.cn/zgcpwsw/sd/sdsytszjrmfy/xs/201405/t20140519_1114106.htm,最后访问时间:2014年5月19日。

图表一

上表案例有以下几个特点：(1)利用“一把手”检察长权力贪腐犯罪的有3人，占30%人，分别是案例1张某阳受贿案，案例2王某春贪污、受贿、徇私枉法、滥用职权案，案例3郭某发贪污受贿案；(2)利用职务犯罪侦查权违法犯罪有3人，占30%，分别是案例4反贪局局长夏某阳受贿案、案例7法警队队长杜某明受贿案和案例10王某全伪造国家机关公文、印章案；*案例7涉及法警的职权。实践中法警参与职务犯罪案件的侦办，主要负责抓捕、押送、看管犯罪嫌疑人，是侦查活动的重要组成部分，也是侦查权的重要内容。案例10中，监所部门主要职责是监督看守所和监狱，职权涉及监狱和看守所中发生的职务犯罪案件的侦查、逮捕和起诉，有“小检察院”之称。该案中，行为人刻假章办假案，实际上就是利用了监所部门的侦查权限，因此此案也属于职务犯罪侦查权的滥用。(3)利用公诉权、批准逮捕权违法犯罪的有3人，占30%，分别是案例5案管中心负责人孙某峰受贿案、案例6未检处副处长刘某勇受贿案、案例8公诉科助理检察员裴某伟徇私枉法案；*需要说明的是，案例5中的孙某峰虽然案发时是案管中心负责人，但是其实施违法犯罪行为时在公诉部门工作，利用的是公诉职权；案例6中的未成年人刑事检察处的职责包括未成年人犯罪案件的逮捕、起诉、帮教等，其主要权能表现为批准逮捕权和起诉权。另外，虽然除案例6涉及批准逮捕权外，没有单独利用批准逮捕权违法犯罪的案例，但实践中批准逮捕权被滥用的可能性较大，案例也屡见不鲜，如2004年江苏如东县检察院批捕科科长黄某利用职务便利受贿9.7万元，法院一审以受贿罪判处有期徒刑九年，没收财产人民币五万元。参见王志彬：《一检察院审查批捕科长受贿万元被判》，http://court.gmw.cn/html/article/200405/10/10452.shtml，最后访问时间：2014年11月11日。(4)利用监所检察职权违法犯罪的1件，占10%，即案例9监所处副处长私自安排会见案。

从上述分析可以看出，容易出现违法犯罪问题的检察权能主要集中在检察长权力、职务犯罪侦查权、公诉权和逮捕权，合计占比达到90%。其中检察长又集职务犯罪侦查权、公诉权和逮捕权于一身，所以问题还是集中出现在职务犯罪侦查权、公诉权和逮捕权上。从这个意义上说，需要重点监督的对象就是职务犯罪侦查权、公诉权和逮捕权。

(二)监督对象的原理分析

1.监督对象的静态要素

对检察权进行内部监督的目的和价值在于防止检察官自由裁量权的滥用，因此检察权内部监督的基本对象就是带有裁量性质的检察权能，在我国主要是职务犯罪侦查权、公诉权、逮捕权。而不带有裁量性质的诉讼监督权，对被监督者并没有强制力，被滥用的可能性较小。如果作为被监督者的侦查机关和审判机关存在严重违法可能构成犯罪的情况，如侦查机关刑讯逼供、审判机关枉法裁判，则检察机关可以行使职务犯罪侦查权进行监督。如果检察机关明知有上述情况而不侦查，或者没有上述情况而故意打击报复进行侦查，则属于滥用职务犯罪侦查权，当然需要监督。再比如，抗诉权只是程序启动权，最终结果仍然由法院裁决。其他检察权能如检察建议权更不具有强制性，不存在滥用问题。那种认为检察权能无所不及，都需要进行内部监督的观点，是对检察权的严重误解。因此，从静态角度看，检察权内部监督的对象主要为职务犯罪侦查权、公诉权、逮捕权。

首先，职务犯罪侦查权是内部监督的重中之重。根据现有法律规定，检察机关对国家工作人员的职务犯罪以及国家机关工作人员利用职权实施的其他侵犯公民民主权利等案件享有侦查权。这符合国际惯例。联合国《关于检察官作用的准则》第15条规定，“检察官应适当注意公务人员所犯的罪行，特别是对贪污腐化、滥用权力、严重侵犯嫌疑犯人权、国际法公认的其它罪行的起诉，和依照法律授权或当地惯例对这种罪行的调查。”这里的职务犯罪侦查权，包括对职务犯罪的初查、立案、检查、搜查、扣押、查询及冻结、通缉等侦查措施的决定权，以及拘传、取保候审、拘留等强制措施决定权。这些侦查权能特别是强制措施决定权容易被滥用，需要加强监督。

其次，批准逮捕权是内部监督的重要对象。批准逮捕权是我国检察权中的一个独具特色的权能，其被滥用的可能主要存在于对逮捕条件的适用上。《刑事诉讼法》第79条第1款、第2款、第3款详细规定了逮捕条件，但除第2、3款规定的逮捕条件比较明确外，第1款规定的逮捕必要性、社会危险性评估弹性较大，存在被滥用的可能。

再次，公诉权是检察权内部监督的基本内容。公诉权是检察权的核心、标志性权能。尽管由于历史传统、宪政结构、诉讼模式的差异，各国检察机关的具体职权并不完全相同，但是公诉权作为检察权基本的、核心的要素却是普遍性的。“在英美法系国家，检察权基本上属于公诉权，而且主要是刑事案件的公诉。在大陆法系的德国、法国等，检察权的基本内容也是公诉权”。*龙宗智：《检察制度教程》，法律出版社2002年版，第83页。相比于其他国家，我国检察机关的公诉自由裁量权相对较小，95%的案件都会起诉到法院，但结合实践来看，以下几点应当成为监督的重点：(1)不起诉权，包括相对不起诉、存疑不起诉和附条件不起诉权，重点是刑事和解后的相对不起诉和未成年人的附条件不起诉，因为这两种情况下检察官自由裁量的空间相对较大。按照《刑事诉讼法》第277条、第279条的规定，适用相对不起诉案件的范围是比较大的，情节是否轻微的裁量空间也比较大；第271条规定的附条件不起诉在适用上也存在一定的裁量空间。(2)量刑情节的认定权。由于公安机关习惯于注重打击犯罪，侦查过程中对于犯罪嫌疑人的酌定和法定量刑情节关注较少，对于这些量刑情节的证据收集不力，而且有些量刑情节认定存在模糊地带(比如主、从犯的认定等)，因此审查起诉过程存在一定裁量空间。

2.监督对象的动态要素

从动态角度来说，运行主体、运行过程、运行结果也紧紧围绕职务犯罪侦查权、批准逮捕权、公诉权三大静态权能。运行主体是指公诉权、批准逮捕权、职务犯罪侦查权的行使者，也就是要对行使这些裁量权的人进行监督，以确保其正当合法行使职权；运行过程是就诉讼动态运行过程角度而言的，就是一个职务犯罪案件从侦查到逮捕再到起诉(不起诉)这一完整的诉讼过程，前后环节之间的监督；*有人认为这属于制约而非监督。我们认为区分制约与监督的意义不大，本文在广义上使用监督一词。运行结果是指对公诉权、批准逮捕权、职务犯罪侦查权运行后果和效果的评估，主要通过检察业务考评机制来实现。

综上所述，我国检察权的内部监督对象应该着眼于职务犯罪侦查权、批准逮捕权、公诉权，从而充分发挥有限的监督资源的应有功效。因此，如何从内部建构出防止职务犯罪侦查权、公诉权、批准逮捕权被滥用或不正当行使的有效机制，是下文分析的重点。

二、检察权内部监督模式之域外考察

(一)大陆法系检察权内部监督模式

检察一体是大部分大陆法系国家确立的一项基本的检察组织原则。检察一体化要求统一各级检察机关追诉与裁量的基准，尤其是裁量不起诉的案件。从这个意义上讲，检察一体实际上发挥了监督和制约公诉权的功能，以防止检察官滥用权力。*陈瑞华、汪贻飞：《检察权监督制约机制的域外考察》，《人民检察》2008年第5期。从大陆法国家的普遍情况来看，强化检察权内部监督首先要处理检察一体与检察官独立的关系。

在德国，检察机关分联邦和州两个体系。虽然这两个体系互相独立，但均具有双重性质，一方面其为仿效行政系统建立的官署，与警察机关类似，有上命下从的等级关系；另一方面又以司法官署之性质，在法院执行职务。这意味着在内部组织结构上，检察机关是按照上下级领导制度建立起来的。*[德]克里斯蒂安·瓦格纳：《德国检察机关》，朱军译，《中德法学论坛》第3辑。检察官系检察长的代理人，检察官以检察长的名义履行职权，检察长作为检察机关的首长，享有对所辖检察官的内部指令权。同时，法务部部长作为检察体系的行政首长，还享有包括一般指令权和个案指令权在内的外部指令权。前者是对一般性法律问题发布指示和命令，后者是针对具体个案的处理作出指示和命令。但是上述指令权的行使也受到诸多限制：(1)指令权的发动以法定原则为界限，凡是适用法定原则的案件，上级无权指令检察官违反法定原则处理。比如德国《刑事诉讼法》规定，检察官启动侦查权和公诉权受到侦查法定和起诉法定原则的约束，只要有初步怀疑，检察官就有义务发动侦查；只要有足够的犯罪嫌疑，检察官就有义务提起指控。就此，上级不得指令不予侦查或起诉，否则该指令违法，下级可以拒绝执行。再比如，出庭的检察官有权拒绝执行上级指令而只陈述意见，即“笔受拘束、口却自由原则”。(2)双重异议程序，即如果检察官认为上级指令违法，则必须依法向直接上级提出异议；如果直接上级命令执行指令，则应当向间接上级甚至司法部长提出异议。(3)上级指令仅具有内部拘束效力，不影响检察官违反指令而对外所采取的职务行为的效力。因此，表面上看，上级指令权极大地节制了检察官的独立性，但是实践中上级指令权仅仅在非常特殊的案件才发挥作用，“检察官事实上已经获得很大的独立性，其地位几乎与法官相同。”实践中，检察首长对承办检察官的职务独立性相当尊重，轻易不会发出违反检察官意愿的指令。即使检察首长与承办检察官意见无法调和，基于对检察官职务独立性的尊重，检察首长一般也不会强行要求检察官改变观点，而是选择将案件收回自己承办或交由其他检察官承办。因此，“在德国司法实务中，检察官的职务内、外独立性其实相当大，与法官的审判独立性几乎没有区别，检察机关被认为是‘与法官一样独立的机关’”。*万毅：《德国检察官“与法官一样独立”》，《检察日报》，2015-06-23。

在法国，基于检察一体原则，检察机关所有成员都存在上下层级关系，下级需要向上级直接汇报，检察官必须及时向检察长汇报重要案件，并且每月向检察长报告自己辖区内的刑事犯罪情况。换言之，各级检察官必须服从以检察总长为顶点的上级长官的指挥、监督。如果检察官拒绝服从上级命令，他将面临被质问、转调、停职，甚至撤职的风险。*[荷]皮特·J.P.泰克：《欧盟成员国检察机关的任务和权力》，吕清、马鹏飞译，中国检察出版社2007年版，第104页。检察官虽有起诉裁量权，但最终决定是以检察机关首长名义进行的，检察官需服从长官之命令，只在特定情况下才例外。*例外情况包括：(1)各级检察首长关于起诉或不起诉之决定，纵有违上级之指示，仍属有效。(2)依“笔受拘束，口却自由”之原则，检察官之起诉书或不起诉书固然须服从其长官之指示，但口头意见，任何检察官均得凭个人意见自由陈述。(3)为保护检察官不受不当外力干涉，非经以最高检察署检察总长为主席，由两名最高检察署助理检察总长、十五名各级检察官合组之惩戒委员会决意，原则上不得对检察官为免职、转任或降级之处分。

日本基于“要确保司法的独立，必须保证检察权对立法权及其他行政权的独立”*[日]伊藤荣树：《日本检察厅法逐条解释》，中国检察出版社1990年版，第191页。的观念，确立了检察一体原则。该原则对内要求检察官上命下从，对外则要求“检察权的行使保持整体的统一，不受外来势力特别是来自现实的政治力量的不当影响，进而实现维护公正秩序和尊重基本人权的国家目的”。*董潘舆：《日本司法制度》，中国检察出版社1992年版，第191页。日本检察官的职权主要是刑事案件侦查权和公诉权，检察机关内部监督制约机制的重点是规范检察官的不起诉行为。日本《检察厅法》第7条至第13条规定，“上级检察官对于其所属下级检察官拥有指挥监督权。对于检察官作出的不起诉决定，上级检察官可根据告诉人或告发人的请求进行审查，并可改变检察官不起诉的决定”。对于检察官作出的不起诉决定，告诉人、告发人、请求人可以通过向上级检察厅长官申诉的方法声明不服。上级检察机关可根据告诉人或告发人的请求进行审查，并可改变检察官的决定。这实际上是检察系统内部对起诉犹豫的监督。*宋高初：《日本检察官职权行事制约机制研究》，《法学评论》2003年第3期。2010年之前，日本在最高检察厅事务局下设监察室负责监督工作，2010年后在最高检察厅成立了监察指导部，其一项重要职责就是负责检察官违纪违法行为的调查工作。

总之，大陆法系检察官一方面享有一定的自由裁量权，另一方面服从上命下从的体制。“一般来说，在大陆法系中，检察官在有着层级式结构的系统中工作，其自由裁量权的行使受到内部原则的严格限制。这是因为大陆法系对起诉自由裁量权的排斥和强调统一适用法律的传统使然。”*同前注[18]，第2、3页。归根结底，大陆法系国家构建检察权内部监督机制的重心还是在检察官独立与检察一体之间寻求适当的平衡。

(二)英美法系国家检察权内部监督模式

以美国为例。美国司法体系实行双轨制，联邦检察官和州检察官的权限以个人负责为基础，检察官以个人名义起诉犯罪。多数州的检察长与检察官之间并不存在领导与被领导关系，而是协调和帮助关系。在个人负责制下，检察官的行为具有独断性，而且在行使职权时拥有较大的自由裁量权。如果检察官放弃某些指控而决定不起诉，几乎没有人可以阻止，那种类似大陆法系国家上下级检察官之间的监督和制约关系在美国并不普遍存在。但这并不是说，美国检察官的权力不受监督和制约。从实际情况看，美国检察权的内部制约主要表现在三个方面：(1)检察官事务所内部的控制。在美国，一些大的检察官事务所都规定有关指控指南和谈判指南作为指控或谈判答辩的内部指导方针，以控制自由裁量权的行使。(2)检察长的制约，检察长有权对地方检察官不愿意起诉的案件予以起诉。(3)美国律师协会的制约。美国律师协会职业责任法典对控诉行为具有引导作用。1908年《职业伦理准则》、1969年《模范职业责任准则》、1983年《模范职业行为规则》都将检察官不端行为纳入规范范围。检察官触犯这些规定，协会将会对其科处纪律处罚，包括取消律师职业资格。不难看出，美国检察系统的内部制约更注重普遍意义上的规范和引导。*上官春光：《美国的检察权监督制约机制构架与评析》，《人民检察》2006年第6期。总体上，英美法系强调检察官个体的独立性，虽然检察官容易因没有检察一体的节制而出现不端行为，但美国通过强化对检控行为的规范指引和职业伦理来实现内部监督。

可见，检察权的内部监督制约机制主要有两种模式：一是大陆法系在平衡检察一体和检察官独立的基础上，强化检察指令权的法律化和公开化，以防止指令权本身的滥用；二是以美国为代表的英美法系，其检察权的内部监督制约则主要是通过行业规范、模范规则强化对检察权能的监督。因此，无论是大陆法系还是英美法系，内部监督的根本都在于平衡检察一体与检察官独立的关系。

三、检察权内部监督之立体网络建构

如前所述，检察权内部监督的对象为职务犯罪侦查权、公诉权、批准逮捕权，重点解决权力怠于行使和过度滥用问题。构建我国检察权内部监督机制应当立足我国实际，借鉴国外相关经验，从平衡检察一体与检察官独立的关系、信任与监督的关系入手，进一步完善检察权内部监督体系。

(一)检察权立体监督模式的基本原理

1.检察一体与检察官独立的关系

检察一体是人们对检察权运作方式的概括。“尽管检察权由各个检察官独立行使，但检察官在全国作为一个整体活动，这是因为检事总长、检事长或检事在可以亲自从事检察官业务或由其他检察官代行自己的业务。这称为事务交接转移权。因此，检察官的决定被认为是检察机关整体的决定。这就叫检察官一体原则。”*[日]田口守一：《刑事诉讼法》，刘迪等译，法律出版社2000年版，第106页。

检察一体的经典表述是“上命下从”*林钰雄：《检察官论》，法律出版社2008年版，第96页。，即“上级检察首长就下级检察官处理之检察事务，不但有指挥监督权，亦有职务收取权及职务移转权，下级检察官则有相应的服从义务及报告义务。”检察一体有助于确保检察权的行使不受外部势力特别是来自现实政治力量的不当影响而保持整体统一，进而实现维护公共秩序和尊重人权的国家目的。*同前注[21]，第44页。但检察机关“司法官署”的特点决定了，一方面其有按照上命下从的行政色彩建构的必要性，另一方面又具有准司法机关所要求的独立决断案件之必要性。前者要求上下一体、下级服从上级；后者要求检察官独立行使职权。从这个意义上说，检察官独立与检察一体关系的平衡与张力，决定了一国检察制度的特色，也影响到检察权内部监督机制的构建。

我国立法确定了检察一体原则，但检察机关长期以来呈现出“一体化有余而独立性不足”的倾向。在立法上，“刑事诉讼法凸显了人民检察院的地位，而作为实际操作者的检察官在刑事诉讼法中却隐而不显”*陈卫东、李训虎：《检察一体与检察官独立》，《法学研究》2006年第1期。；在司法实践中，实行的是“检察人员承办、部门负责人审核、检察长或者检察委员会决定”的三级审批制。在这种情况下，检察官作为案件承办人，实际上并没有案件最后决定权，而是听命于科(处)长和分管检察长，因此导致检察官独立性不足。在建构内部监督机制时，一方面需要通过制度设计防止上级滥用指令权，另一方面也要尊重检察官的独立性并给予制度保障。

2.信任与监督的关系

著名社会学家卢曼认为，信任指的是“对某人期望的信心，它是社会生活的基本事实。当然，在许多情况下，某人可以在某些方面选择是否给予信任。但是，若完全没有信任的话，他甚至会次日早晨卧床不起。”*[德]尼克拉斯·卢曼：《信任》，瞿铁鹏、李强译，上海人民出版社2005年版，第3页。社会关系的持续需要信任来维持，人类相互交往依赖于某种信任，信任促进人们的合作。如果没有人们之间普遍的信任，社会本身就会瓦解。任何社会关系都需要一定程度的基本信任，比如，因为相信医生所以生病了才去医院，而不能因不信任医生而任由疾病发作。“我们可以把信任的必要性看作是正确行为规则产生的真实和确凿的根据。”*同前注[29]，第4页。信任的对立面是不信任。在卢曼看来，“不信任并非只是信任的反面，它也是信任在功能上的等价物”，系统理性存在于信任与不信任的结构性选择中，不信任具有承认和加强自身的倾向。*同前注[29]，第78页。显然，在某些情况下需要信任，而其他情况则要求不信任。“这是合理而且不容置辩的。从而可以得出如下论断：信任不可能是无一例外、全然有效的行为准则。因此，在伦理学中，必须假设，在特定条件下，某人应当信任还是应当不信任，最终采取何种态度，是取决于处境的客观特点，取决于常人的共同理解。”*同前注[29]，第113页。就此而言，信任与监督具有缺一不可的共存关系，强调监督的同时并不否认信任，强调信任的同时也不能让监督缺位。没有监督的信任是盲目的，会导致被信任者的任性和滥权；没有信任的监督是机械的，会导致监督与被监督的双方推诿扯皮，制约甚至阻碍事物的发展，影响效率和公正。

从法律意义上来说，司法系统显然是需要信任的，法律的运行需要民众对司法系统的信赖和对法律的信仰，也需要对司法人员的信任。这是由司法基本属性所决定的。其一，司法要求亲历性，只有亲自办理案件的人才最清楚案件如何处理，这就要求审理者决定、审理者负责。我国检察机关具有准司法机关的属性，需要赋予和尊重检察官独立决定权，并且要信任检察官能够公正地行使独立决定权。其二，司法具有专业性。司法工作是一项高度专业化的工作，是现代社会高度分工的缩影。现代社会的高度精细化分工构成了社会成员之间相互依赖的基础，要求各方实现专业化，扮演好自己的专业角色。“对系统信任的控制要求增加专家知识”，“在实践意义上，对信任的控制只能作为你的主要职业才能执行”。*同前注[29]，第77页。司法作为社会分工的产物，在现代社会已经高度专业化。对于公众而言，信任司法就是信任现代社会分工。

同样，强调对检察官独立行使检察权的信任，并非否定必要的监督。正如卢曼所言，“信任不可能是无一例外、全然有效的行为准则”，“不信任具有承认和加强自身的倾向”。因为对检察官一定程度的不信任，才需要相应的制度设计来进行监督和约束，从而为信任检察官创造更好的制度环境，促使检察官正确、公正行使检察权，为检察权的健康良性运转提供制度保障。

(二)立体监督模式的架构

检察一体与检察官独立的关系，决定了一方面要发挥上级对下级的监督作用，同时也要防止上级滥用指令权，还要赋予下级一定的独立权，以实现相互节制；信任与监督的关系，决定了一方面要给予检察官一定的独立决定权，同时也要防止独立决定权被滥用。上述两对关系的适度平衡决定了检察权内部监督的形式和结构。笔者认为，应当按照平衡检察一体与检察官独立关系、信任与监督关系的原则对检察机关现有内部监督资源进行整合，特别是需要结合新一轮司法改革对监督资源的经纬度加以清理和完善。

通过对现有检察机关内部监督资源进行梳理和整合，可以搭建如下监督网络：(1)从静态角度上，纵向第一个维度构建上级检察机关对下级检察机关的监督，第二个维度构建检察长、主任检察官、检察官的监督。上述两个维度以检察一体为支点，同时要通过制度设计防止上级滥用权力，并赋予检察官一定独立权。横向第一维度构建案件管理部门对检察官案件办理的监督，第二维度构建纪检监察部门对检察官的监督。上述两个维度的监督，要做到监督而不干预，给予检察官专业判断足够的信任，实现监督与信任的平衡。(2)从动态角度上，应借鉴英美法系国家检察官职业规范的合理因素，在运行主体上通过检察官的职业化管理进行管控，赋予其权力的同时要有相应的监督机制；运行程序上按照司法规律实现流程制度化；运行结果上实现评估规则科学化。

1.静态角度

从静态角度看，我国检察机关已经构建了针对公诉权、逮捕决定权、职务犯罪侦查权的内部监督框架，问题是如何厘定相互关系并进一步完善制度设计。现有监督框架至少存在以下纵横交错的经纬度。纵向第一个经度是上级检察机关对下级检察机关的监督，第二个经度是检察长—科处长—检察官。横向也有两个纬度，一个是案件管理部门，一个是纪检监察部门。

如下图：

图表二

首先，纵向第一个经度，内部监督推行书面指令主义。检察一体要求上命下从，因此下级或检察官必须服从上级或检察首长的指令。在我国的司法实践中，检察上级对检察下级的监督，往往以口头指示的方式做出。这种方式虽然具有灵活性，简便易行，但其根本缺陷在于没有解决检察上级的滥权问题。事实表明，权力越大，滥用的可能性越大，甚至可能以指令权之名，行徇私滥权之实。正如台湾学者林钰雄所言，“误无不起诉处分之风险，不但存在于下级，并且也存在于上级。”*同前注[26]，第104页。对此，笔者主张在检察上下级之间实行指令法定主义及书面主义，即规制指令权应在实体要件上实行法定主义，带有裁量性质的起诉或不起诉权、决定逮捕或不逮捕权都需要依据明确的法定条件，明显违背法律的，下级检察机关可以拒绝执行；在程序要件上实行书面主义，即上级检察机关或检察首长指挥、监督、命令下级检察机关或承办案件的检察官涉及裁量权之行使、强制处分权之行使及事实和法律之适用，必须以书面形式作出并附理由，做到指令全程留痕。特别是在当今媒体和网络发达的情况之下，实行指令书面主义是控制指令权滥用的重要制度，可以考虑先通过检察机关内部规定进行试点，然后逐步推进，最终上升到立法层面。

其次，纵向第二个经度，以“检察长—主任检察官—检察官”的监督路线代替“检察长—科处长—检察官”的监督路线。检察权司法属性要求尊重检察官就个案形成的独立判断。在主任检察官办案责任制下，当意见有分歧时，应按照“检察委员会—检察长—主任检察官联席会—主任检察官—检察官”的逻辑解决问题。也就是说，当检察官意见与主任检察官意见不一致时，主任检察官不得擅自改变检察官的意见，首先应互相沟通，一方可以说服一方时问题就解决了，如果无法解决，提交主任检察官联席会讨论解决，如果仍然不能解决可以提请检察长或检察委员会解决；同样，主任检察官自己办理的案件，其意见如果与检察长意见不一致，检察长同样不能擅自改变其决定，而应提交检察委员会决定。不管最后由哪一层级做出决定，原承办检察官的意见都应当如实记录并保存。这本身就是一种内部的相互监督，实现信任与监督的适度平衡。

最后，横向的两个维度分别是案件管理部门和纪检监察部门。案件管理部门是近年来检察机关新设立的部门，也是检察机关自觉注重内部监督传统的一个最好证明，但案件管理部门的监督只限于程序监督。纪检监察部门是各级党委派遣到检察院的监督机构，是检察机关内部进行党内监督的专门机构，但目前纪检监察部门主要忙于传统的廉政教育，真正的监督职责往往流于形式。发挥好纪检监察部门的综合性监督作用，重点是抓两个关键点：一是针对个案和一线办案人员的督察，主要体现在个案督察和个体督察，以防止滥用检察权违法办案行为的发生；二是针对上下级之间及内设部门相互制约的督察，具体体现为：对于上下级之间纵向上命下从指令的合法性以及是否实行书面指令主义进行监督，并且上级检察机关与下级检察机关之间的纪检监察部门也要做到上下一体；对于内设业务部门之间相互监督的流程执行情况进行督察，以保证前述纵向、横向监督的落实，并在纵向和横向之间架设一道防护网，从而架构起立体化监督模式。

2.动态角度

首先，从运行主体上，通过检察官的职业化管理进行管控，赋予其权力的同时要有相应的监督机制。实行检察官员额制就是要让办案者决定，让办案者负责，这本身就是一种权力监督。但是现在由于各种因素的限制，各试点地区的做法并不一致。中央已经明确，只有一线办案的人员才能进入检察官员额。换言之，谁办案谁才有可能进入员额，但对于谁办案、什么才叫办案认识不一。有观点认为，检察院领导虽不直接办案，但其签发、审批案件，所以也属于办案人员。还有观点认为，检察委员会委员对于提交会议的案件要作出判断、发表意见，这也是一种办案；检察委员会办公室人员对于提交检察委员会的案件要进行程序性审查(有的地方还进行实体审查)，也是办案。甚至还有观点认为，案件监督管理办公室对案件进行监督、管理、评价、综合协调，也属于办案。对此，笔者认为，上述观点是典型的部门利益本位主义甚至是个人利益本位主义的产物，与司法规律不符，与司法改革大局相背，也与中央要求相左。从本质上讲，办案就是作为诉讼一方参与诉讼活动的过程，因此办案既要亲自阅卷，还要亲自听取相关当事人的意见、撰写相关法律文书、亲自参与诉讼活动并承担诉讼不利的后果。别人承办的案件，他人对案件进行审批、监督、管理，既不能改变原案件承办人的诉讼角色，也不会将他人变成这个案件的另一个承办人。否则，所有接触到案件的人都会成为案件承办人，导致员额制被架空。

责任与权力是对应的，有多大的权力就要承担多大的责任。赋予法官、检察官独立决定权的同时，还要求其对案件终身负责，而且这种责任主要是错案责任，但各界对“错案”的标准存在不同认识。有人认为，凡对刑事案件作了错误定性或者错误处理的，都属于“刑事错案”，包括无罪认定为有罪、有罪认定为无罪、此罪认定为彼罪、轻罪认定为重罪、重罪认定为轻罪，甚至还包括量刑情节认定错误。但是错案追究中的错案只能是指责任性错案，包括故意徇私枉法办理案件、出于其他不正当目的故意错误办理案件、严重不负责存在重大过失而错误办理案件。同时，追究错案责任需要建立公开公正的程序，以保障被追究责任的检察官得到公开、公正的问责程序保障，同时建立救济程序，赋予被追究者申诉的权利，实现错案责任追究的法定化。

其次，在运行程序上，要按照司法规律建立内部程序制约机制，促进流程制度化，实现内设部门之间的监督制约。其中，建立科学合理的决策机制并实现内设机构设置合理化是重要一环。目前，各地在推行检察改革时，倾向于将批捕与起诉两项权力交由同一机构行使，即实行“捕、诉合一”。这种做法实际上人为淡化了原本存在的内部监督制约机制，违背刑事诉讼规律。正如有学者批评指出的，“它实际取消了不同检察职能之间的制约作用，取消了不同诉讼环节的过滤和监督功能，势必阻碍检察机关履行其客观义务，因此这一办案机制不符合刑事诉讼制度和检察制度的法理要求……因此，类似的工作一体化应当废止”。*龙宗智：《中国法语境中的检察官客观义务》，《法学研究》2009年第4期。公诉、侦查、批捕等部门之间的案件流转程序本身就是一种内部监督制约，应当予以坚守，并将这种案件流转程序制度化。在职务犯罪侦查权的内部监督方面，在线索受理及初查、立案阶段，应杜绝侦查部门自行受理线索的做法，即侦查部门通过各种途径得到的线索，应该先移交控告申诉部门，由控告申诉部门统一管理后移送侦查部门，并进行持续的同步监督和动态监督，防止出现该立案不立案、该侦查不侦查的问题。侦查监督部门、公诉部门提前介入，既要引导侦查取证，更要监督依法取证。在批准逮捕权的内部监督方面，公诉部门一方面要对进入审查起诉环节的犯罪嫌疑人被批准逮捕的案件进行羁押必要性审查；另一方面在受理审查案件过程中，要注意审查是否有漏捕、漏诉的现象，以制约逮捕权和侦查权。同样，侦查部门和侦查监督部门对于已经侦查终结、逮捕后的案件移送到公诉部门后，也要跟踪监督这些案件是否起诉，防止公诉部门滥用起诉裁量权。

最后，运行结果的评估机制。检察业务考评既是客观全面衡量下级检察院执法办案质量的有效途径，也是上级检察院监督下级检察院的有力保障。建立健全符合检察规律要求的评估机制至关重要。*李勇：《公诉考核应遵循科学发展的规律》，《人民检察》2011年第24期。将考核标准量化为分值，有利于实现考核的明确性和可操作性，但目前一些地方检察机关强行规定一年必须办理多少案件、追诉多少犯罪人、发多少份纠正违法通知的做法明显违背诉讼规律，不利于检察机关正确履行法律监督职能。因此，要发挥业务考评机制的内部监督效用，应该将考核的重点放在执法办案的规范性上，放在防止下级检察机关和检察官滥用权力上面。建立动态的案件管理和抽查制度，能够适时对被考核的检察院办理的各类案件进行全程动态监管；可以通过网上办案流程控制系统及计算机管理平台，将办理案件中的证据收集、采信、强制措施、讯问及询问等都输入计算机，确保上级检察院有条件对所有案件进行动态全流程监控、检查、考评、督察。

(责任编辑：付磊)

杨春福，南京大学法学院教授、博士生导师。

*本文系2013年度最高人民检察院检察理论研究重点课题“检察权运行的内部监督机制研究”(GJ2013B11)的最终成果。

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