论我国检察权的属性

王守安　田　凯

(最高人民检察院　检察理论研究所，北京　100088；国家检察官学院河南分院，河南　郑州　451191)



检察专论

论我国检察权的属性

王守安田凯

(最高人民检察院检察理论研究所，北京100088；国家检察官学院河南分院，河南郑州451191)

有关检察权属性的四种观点表明，传统的检察权理论已经在某些方面落后于实践需求。以检察权是独立公权力为逻辑起点，基于属性概念展开重新审视，可以发现检察权具有法律监督属性、司法属性、行政属性和公益属性，其中法律监督属性是其本质属性。全面认识检察权属性，可以为检察改革提供合理的发展方向和理论支持。

检察权法律监督公益检察改革

随着司法改革逐步深入、中央部署的完善司法责任制等四项改革方案的推出，检察改革进入深水区。我国检察职权的多样性、权力运行的独特性，决定了检察改革必须凸显检察职业的特殊规律。推行检察改革的一个重要前提，是准确把握检察权运行规律。这就需要结合检察改革的成果和经验，重新对检察权进行更深层次的审视。

检察权属性是中西方检察制度研究中一个历久弥新的话题。从法制发展的历史来看，相较于警察制度和审判制度，检察权尚属于相对“年轻”的权力，加上检察权自诞生之日起就具备的天然的复杂性与模糊性，*“在欧陆史上，直接起因于政治革命及思想启蒙而产生的检察制度，其设立之目的一方面是为废除法官一身兼数职的纠问制度，制衡法官的权力；另一方面是为防范法治国家沦为警察国家，控制警察活动。这种对国家权力双重控制角色，使检察官处于法官和警察两大山谷的‘谷间带’，在两大旗帜鲜明集团的夹攻之下，摸索自我的定位。”参见林钰雄：《检察官论》，学林文化事业有限公司1999年版，第66页。以至于各国的检察官们都在不断地提问：“我是谁？”上世纪90年代开始，尤其是1996年《刑事诉讼法》吸收了一些英美法国家刑事诉讼理念和做法后，有学者对检察权性质的传统观点*1982年《宪法》颁布后，检察机关性质基本是没有争议的，即检察机关是法律监督机关。提出了质疑，从而引发了理论界和实务界有关检察权属性的论战，大体形成了行政权说、司法权说、双重属性说、法律监督权说等几种代表性观点。行政权说主张，检察权应当归入行政权，因为检察机关所奉行的“检察一体”这一组织和活动原则具有鲜明的行政特点，而且在西方政制结构中，检察官就是政府在诉讼中的代言人，是代表第二权(行政)对第三权实施监督制衡的机关。*参见谭世贵：《中国司法改革研究》，法律出版社2000年版，第312-316页；陈卫东：《我国检察权的反思与重构》，《法学研究》2002年第3期。司法权说主张，检察权在本质上属于司法权，因为我国现行法明确检察机关在国家体制上具有与法院相等的独立地位，检察机关参加司法活动是对个案具体事实适用法律的活动，符合司法权的特征；如果将检察机关定位为行政机关并实行侦、检一体化，行政机关对刑事诉讼干预度的进一步增强恐怕也就在所难免。*参见潘牧天：《我国检察制度中检察权属性的合理定位》，《苏州大学学报(哲学社会科学版)》2010年第5期；徐益初：《析检察权性质及其运用》，《人民检察》1999年第4期；龙宗智：《论检察权的性质与检察机关的改革》，《法学》1999年第10期；倪培兴：《论司法权的概念与检察机关的定位——兼评侦检一体化模式(下)》，《人民检察》2000年第4期。双重属性说认为，检察权具有行政和司法的双重属性。*参见洪浩：《检察权论》，武汉大学出版社2001年版，第93-102页；彭勃：《检察权的性质与“检警一体化”理论试析》，《当代法学》2002年第8期；万毅：《检察权若干基本理论问题研究——返回检察理论研究的始点》，《政法论坛》2008年第3期。法律监督说主张，我国检察权是一种独立于行政权和司法权之外的权力，即法律监督权。随着司法改革的不断深化，理论界和实务界对检察制度有了更为深刻的认识，原有的检察理论已渐渐不能满足实践需求，有必要对检察权属性做重新界定，为检察改革提供合理的进路。下文将围绕检察权属性展开论证，以期有助于当前检察改革的进一步推进。

一、作为一种独立公权力的检察权

“人们创造自己的历史，但并不是随心所欲地创造，并不是在自己选定的条件下创造，而是在直接碰到的、既定的、从过去继承下来的条件下创造。”*《马克思恩格斯选集(第1卷)》，人民出版社1972年版，第603页。世界上绝大部分国家都建立了检察制度，各国检察权有共性的一面，同时由于各国在国体、政体、历史传统、民主与法制发展水平等方面各具特色，不同国家存在不同表现形式的检察权，这种个性与差异是普遍存在的。*同样是建立在三权分立基础上的西方国家，英美法系与大陆法系的检察官的法律定位完全不同。英美法系国家的检察官代表一方当事人；而大陆法系国家像德国、法国等则认为检察官并不代表当事人，而是代表国家，更重要的是代表社会、代表公共利益——检察官是法律的守护人。参见刘佑生：《检察权运作中的若干问题》，《国家检察官学院学报》2008年第1期。因此，探讨检察权属性，既要遵循检察制度的普世性规律，又要立足于本国的宪法体制和检察制度。

在三权分立模式下，立法、行政、司法三权分别由不同的国家机关行使，立法机关、行政机关由选举产生，司法机关一般是二者相互协调的产物。这种三权分立又相互制衡的模式构成了稳定的权力秩序，不允许有其他类别的权力来破坏平衡。因此，检察权自诞生之时就尴尬地游离在行政权和司法权之间，表现为或行政、或司法、或双重属性，并没有自身的独立属性。我国在国家权力结构上采用一元分立模式，一级权力层面只有一个国家权力机关即人民代表大会，其他国家权力只能由它产生。由于社会分工日益细密，一级国家权力不可能承担起所有的国家职能，实施所有具体的国家权力，国家权力必须在二级以下层面进行具体划分。*种松志：《论权力模式与检察权的关系》，《人民检察》2008年第3期。因此，在人民代表大会制的结构中，国家权力是立体三角结构，人民代表大会居于立体三角形的顶端，统一行使国家权力以保证国家权力的完整性。在人民代表大会之下，分别设立国家的行政机关、审判机关和检察机关，*孙谦：《<检察监督>评介(上)——中俄检察之比较》，《人民检察》2010年第1期。分别行使部分国家权力。人民代表大会即国家权力机关在整个国家机构体系中居于主导和支配地位，行政机关、审判机关和检察机关都由它产生，对它负责，受它监督。在我国这种立体三角结构的权力模式里，检察权是与司法权和行政权平行的国家二级权力，既不依附于行政权也不依附于审判权，享有独立的法律地位，是完整独立存在的权力。

因此，在我国宪法体制语境下，检察权是一种完整独立的公权力。基于此，完全没有必要将检察权归属为某种权力之后再来探究其属性。从检察权的权力内容来看，其既有法律监督性的部分，又有行政性的部分，还具有司法性的部分。这种独特又独立的权力，不能以除检察权以外的其他任何一种权能属性进行完整的概括。将检察权简单地等同于某种专属权，犯了以偏概全的错误。*施长征、肖晓峰：《论检察权的配置》，《中国政法大学学报》2011年第5期。在展开讨论时，必须注意到检察权在国家权力体系有着独立地位，是一项完整独立的国家公权力。这是我国检察权与西方国家检察权的重要区别，也是探寻检察权属性的逻辑前提。

二、基于属性概念的审视

属性*《辞海》将“属性”概念界定为：在西方哲学中，一般指实体的本性，即属于实体的本质方面的特性。如笛卡尔认为，物质实体的属性为广延，精神实体的属性为思维。在斯宾诺莎哲学中，属性包容于实体之中，实体具有无限多的属性，但人仅知其二：思维与广延。在马克思主义哲学中，属性指事物本身所固有的性质。如认为运动是物质的根本属性。在逻辑学上，指对象的性质和对象间的关系，包括状态、动作等，具有不同属性的对象，分别形成不同的类。参见《辞海》，上海辞书出版社1989年版，第2815页。是指事物本身所固有的性质及与其他事物之间的关系。辩证唯物主义认为，物质实体的属性不可能脱离物质实体而单独存在。属性是物质必然的、不可分离的本性，又是事物的某个方面质的表现，即一事物和其他事物发生联系时表现出来的质。由于事物联系的普遍性，一定质的事物常表现出许多属性。质不是属性的简单相加，而是各种属性的有机统一。*彭涟漪、马钦荣：《逻辑学大辞典》，上海辞书出版社2010年版，第283页。从属性的概念可以得知，事物的属性不具有唯一性，每个事物可以表现出许多属性；事物的质*质是一事物区别于它事物的内在规定性。黑格尔在《小逻辑》里这样认为，“质是与存在同一的直接的规定性……某物之所以是某物，乃由于质，如失掉其质，便会停止其为某物。”辩证唯物主义认为，质是事物的本质属性或内在规定性，是由事物内部矛盾的特殊性决定的。它把该事物、现象和过程同所有其他的东西区别开来，并使这种区别具有明显的确定性和稳定性。参见彭涟漪、马钦荣：《逻辑学大辞典》，上海辞书出版社2010年版，第141页。是各种属性的有机统一；人们通过事物的属性来认识和把握客观事物的，了解事物性质的前提是，必须把握事物各方面属性的综合。在事物的属性中，有些是本质属性，有些是非本质属性。本质属性是决定一事物之所以成为该事物而区别于其他事物的属性。某事物固有的规定性和与其他事物的区别性是本质属性的两个特点。可见，本质属性一定是特有属性，而特有属性不一定是本质属性。但是，有些事物的属性是由本质属性派生出来的，属于非本质属性。

从属性的概念回到检察权属性这一命题上可得知：第一，检察权可以表现出许多属性，不需要也不应当纠结于将其归属于司法性、行政性、法律监督性之间的任何一种。第二，检察权的性质是其表现出的数种不同权力属性的有机统一，单纯从某一属性来认定会陷入“盲人摸象”的误区，不能全面恰当地解答“我是谁”的命题。第三，必须从检察权的各方面属性来综合界定检察权的性质。检察权之所以是检察权，正是由其所具备的法律监督性、司法性、行政性、公益性等各种属性有机统一而成。失去其中某一属性，都会影响检察权性质，甚至会使检察权失去其本质而不再成为检察权。

基于属性概念来审视可以发现，上述四种观点均没有准确、完整说明检察权属性。首先，将检察权的属性界定为行政权、司法权或者兼具行政与司法双重属性权力的观点，在研究思维上产生了形而上学、“对号入座”式的错误。从属性概念出发可以得知，事物的性质是各种属性的有机统一。将检察权定性为行政权、司法权或双重属性，其潜在的逻辑前提是检察权没有独立性，只能根据其表现出来的特征在既定的权力类型中寻找相近的归类。尽管检察权具有许多与行政权或司法权相似或者关联之处，但如若将其归为其中之一，不可避免地就会忽略其他不能含纳的特征。即便是双重属性说看似有较好的容纳性，依然没有完全摆脱在立法权、行政权、司法权的范围内确定检察权属性的思维定式。这与我国检察权、行政权、审判权互相平行独立的权力结构是明显相悖的。其次，认为检察权仅具有法律监督属性，尽管符合现行《宪法》与《人民检察院组织法》关于“人民检察院是国家的法律监督机关”的规定，但也仅是从实然角度对制度规定的阐释，也不能完全说服另外几种学说。

三、检察权属性释义

基于检察权是独立的公权力应具备专属的独立属性的逻辑前提，从属性的概念出发，可以认为检察权是其包含的各种属性的有机统一，即法律监督属性、司法属性、行政属性、公益属性。这些属性综合于一体共同构成检察权独立的权力属性。在我国，法律监督属性是检察权的本质属性。

(一)法律监督属性

按照德国社会学家马克斯·韦伯(Marx Weber)的定义，权力的概念就是一个行为者拥有的、置他人的反对于不顾、把自己的意愿强加于人的可能性。因此，权力是在某种社会关系内部决定行为者可以把自己的意志强加于另一个人的这一不平等现象的力量。由于意志本身所具有的无限扩展性，需要对权力的运作过程进行有效的监督制约，否则权力必将被滥用。法律是国家意志的制度化，法律监督是为了监督法律的实施，其最终目的在于通过控制权力的异化而实现国家的意志。柏拉图在《法律篇》反复提到“法律维护者”，“你们必须指派一个官员，他要有极锐利的目光去监督规则的遵守情况，这样，各种各样的犯法行为都会引起他的注意，而犯法者受到法律及神的惩罚。”*[古希腊]柏拉图：《法律篇》，上海人民出版社2001年版，第166页。不同的历史传统、文化背景、权力模式使法律监督的表现形式各有不同。自人们开始设想监督制约权力以来，一直存在着种种不同的设想和实践，分权与制衡是西方国家提出的监督制约权力、限制权力异化的方案。同时，政治学关于控制权力的思潮和实践中，始终存在着设置单独的法律监督力量来控制权力的另外一种思路。

三权分立与制衡是一种国家政治结构形式，在这种形式下，法律监督是通过权力制衡而实现的。检察权就是分权制衡理论的具体体现，带有或多或少的法律监督色彩。在现代检察制度起源地的法国，创设检察官角色有两个目的和初衷，一是改革封建纠问式诉讼，防止法官专权擅断；二是控制警察滥用权力，防止警察国家的梦魇重现。检察体制具有“国家权力之双重控制”的功能，“作为法律之守护人，检察官既要保护被告免于法官之擅断，亦要保护其免于警察之恣意。”*林钰雄：《刑事诉讼法(上)》，元照出版有限公司2004年版，第116-117页。德国著名法学家萨维尼(Carl Friedrich V.Savigny)在探讨引入检察官制度问题时曾称：“警察官署的行动自始蕴藏侵害民权的危险，而经验告诉我们，警察人员经常不利关系人，犯下此类侵害民权的错误。检察官的根本任务，应为杜绝此等流弊并在警察行动时赋予其法的基础，如此一来，这一新的创制(指检察官)才能在人民眼中获得最好的支持。”*龙宗智：《评“检警一体化”兼论我国的检警关系》，《法学研究》2000年第2期。联合国《关于检察官作用的准则》规定，检察官要“在调查犯罪、监督调查的合法性，监督法院判决的执行和作为公众利益的代表行使其他职能中发挥积极作用。”大陆法系国家认为检察机关以国家公诉人的身份提起或停止诉讼，可以防止司法诉讼中可能出现的对犯罪，特别是对侵犯国家和社会利益的犯罪的放纵，防止出现对依法应当保障的公民权利的司法上的非法侵犯或剥夺，因此其负有监督整个司法诉讼过程严格依法进行的职责。因此，在三权分立与制衡的西方国家，尽管检察权不是独立的国家权力，也没有专门的法律监督职能，但其依然表现出一定程度的法律监督属性，这主要体现在权力间的制衡之中。这种监督既包括对侦查的监督，也包括对审判的监督，甚至还包括对行政执法的监督，只是在不同国家，监督的侧重点和范围有所不同。

在人民代表大会制度的权力运行模式中，人民代表大会将其权力赋予不同的互不隶属的国家机关分别行使。人民代表大会作为一级国家权力，对由它产生的二级国家权力进行监督，但这种监督不可能是一种经常性的具体的监督，只能是对重要事项的宏观监督。为防止二级国家权力异化，就有必要设置一个本身不享有实体性权力的专门机关来监督其他国家机关执行法律的情况，发挥以权力制约权力的作用。*张智辉：《法律监督机关设置的价值合理性》，《法学家》2002年第5期。列宁在《论“双重”领导与法制》、《怎样改组工农检查院》等文章中指出：法制的实现不仅需要运用国家权力对违法者制裁，而且首先要求在国家的权力结构中确立一种督促人们遵守法律、发现并追诉违法者的法律监督机制。没有一个有效的、以国家强制力为后盾的法律监督机制，就不可能有法律的普遍遵守和适用，就不可能建立起有秩序的法制。*贺恒扬：《我国检察权的基本特征》，《国家检察官学院学报》2008年第3期。人民代表代会制度下的检察权作为一种独立的国家公权力，通过其法律监督职能在二级权力运行结构里对行政权、审判权形成制衡，是分权制衡原理在权力集中模式国家的具体运用。与西方国家不同的是，人民代表大会制度下的检察权的法律监督属性更加明晰，其监督属性体现在各项职能的运用之中。检察权作为一个包含公诉权、职务犯罪侦查权、批捕权、诉讼监督权、执行监督权等权能的权力系统，各项具体权能的有机结合，整体上呈现出法律监督性的属性。检察机关通过对国家工作人员的职务犯罪活动进行侦查，对刑事案件履行公诉职责，对公安机关的侦查活动、人民法院的诉讼活动等进行监督，有效地维护了法制的统一，保障了国家权力的合法运行。*孙谦：《中国的检察改革》，《法学研究》2003年第6期。如果说大陆法系检察制度在行政与司法的夹缝中摸索前行，那么我国的检察制度自诞生就成长于法律监督的沃土之上。法律监督属性是我国检察权最为重要的属性，即本质属性。

因此，无论是三权分立与制衡的权力模式，还是人民代表大会制度的权力集中模式，检察权都表现出内在的法律监督属性。明确检察权具有法律监督属性的意义在于防止行政权、审判权异化，稳定宪法体制下国家权力的正常运行秩序。

(二)司法属性

从检察权的发展历史来看，检察官所行使的公诉权等权力是从传统的审判和追诉一体的司法权中分离出来的，天然亲近于司法权。启蒙先贤创立检察官角色及其制度的初衷和目的，就是通过建立“没有检察官，就没有法官”的诉、审应答机制分割法官的权力，将“纠问法官”还原为“审判法官”，防止法官集权擅断。因此，检察官行使的实际上是原本属于法官的部分职权，*万毅：《检察权若干基本理论问题研究——返回检察理论研究的始点》，《政法论坛》2008年第3期。充当“站着的法官”的角色，与“坐着的法官”共同追求客观公正的裁判结果。在这种意义上，检察官与法官是“同质不同职”，没有本质的区别，检察权的司法属性*当今法国理论界和实务界的主流观点认为检察权是司法权的组成部分，检察官是司法官。理由有五：一是法国法律有明文规定；二是检察官与法官法律地位平等，其职位可以互相轮岗；三是考进司法官学校学习的预备法官、检察官的条件是一样的，学员毕业后，可根据自己的成绩选择当法官还是检察官；四是学术界通俗形象的描述是，司法官分为两种：法官是坐着的裁量官，检察官是站着的法官；五是在法庭上，法官、检察官都着司法服装，普通法官、检察官着黑袍、黑领带；高级法官、检察官穿黑袍、佩红领带，脖子上围白色兔毛垂至左右胸前，白毛越多表示法官、检察官的等级越高。参见刘佑生：《检察权运作中的若干问题》，《国家检察官学院学报》2008年第1期。是显而易见的。同时，检察官还负有控制警察活动的任务，通过司法职能来制衡行政权，检察机关被界定为“受严格法律训练及法律约束之公正客观的官署”，在权力运行上也体现出司法属性。

社会主义国家的检察制度是以列宁的检察思想理论为基础构建的。列宁撰写的《改组工农检查院》、《宁肯少些，但要好些》、《论双重领导与法制》等文章，详细地阐述了关于苏维埃检察制度建设的一系列理论。列宁认为，“检察机关和任何行政机关不同，检察机关丝毫没有行政权，对任何行政问题都没有表决权。”在列宁的视野中，司法权是由享有立法权的人民代表大会产生的审判权和检察权两部分构成，人民法院行使审判权，检察机关行使检察权。*王建国：《列宁检察权属性定位理论及其当代价值》，《湖北社会科学》2012年第2期。我国在设计检察制度时继承了列宁的检察制度理论，肯定了检察权具有司法属性。首先，尽管宪法没有明确规定哪个机关专门应定性为司法机关，但将人民法院和人民检察院放到同一章节并做了较为相近的规定。其次，党的文献通常将法院和检察院统称为司法机关。*例如，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》规定，“完善司法体制，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点。完善刑罚执行制度，统一刑罚执行体制”；“改革司法机关人财物管理体制，探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离”；“建立健全司法人员履行法定职责保护机制。非因法定事由，非经法定程序，不得将法官、检察官调离、辞退或者作出免职、降级等处分”等。最后，“我国的法学辞典、法学教材和专著大都直接或者间接地确认，在我国司法机关包括人民法院和人民检察院，司法权包括审判权和检察权。”*谢鹏程：《论我国的二元司法体制》，《光华法学》2009年第2期。因此，在实行二元司法体制的社会主义国家，检察院是司法机关的组成部分，具有当然的司法属性。

检察权的运行状况也体现出较强的司法属性。第一，独立行使检察权体现出司法属性。独立性是司法的特征之一。我国宪法赋予检察机关类似审判机关的独立地位，检察机关有权依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉；检察官对其办理的案件根据掌握的材料和对法律的理解作出独立判断，具有相对独立性。第二，检察官在职务保障、任职资格等方面与法官基本相同。世界各国法律通常给予检察官与法官大体相似的职务保障，往往要高于一般行政公务人员；对于检察官的任职条件通常与法官相同，“都需要通过国家的统一司法资格考试才可以获得任职的资格，这一几乎没有例外规定的资格要求使得检察官以及其所行使的检察权具有了十分强烈的司法属性。”*石茂生：《检察权的司法属性——兼论检察权与法院权之共性》，《公民与法(法学版)》2013年第4期。第三，检察权的行使较多地采用诉讼的方式，在查明事实真相和依照法律作出判断方面，与法官遵循同样的司法原则和诉讼规则，在职业思维方式上具有同一性。第四，部分职权呈现居中判断性。“司法是在居中感知、把握案件证据的基础上，认定事实和适用法律。”*王守安、韩成军：《论立法完善与检察制度的发展》，《河南社会科学》，2013年第7期。比如，公诉权中的起诉或不起诉决定，既要审查案件的实体事实，也要审查侦查行为的合法性，实质上是根据掌握的案件事实、证据，依据法律规定对侦查机关和犯罪嫌疑人的争议做出合乎事实和法律的判断。再如，《刑事诉讼法》关于羁押必要性审查、审查逮捕讯问嫌疑人、听取辩护律师意见等规定，更加强调检察权居中判断的司法属性。第五，随着检察制度的发展，传统上一些被认为行政属性很强的检察职能也被认为带有一定的司法属性。比如有学者认为，职务犯罪侦查“既要执行法律，运用侦查措施收集证据、查明事实，也要适用法律，根据所査明的事实提出是否移送起诉或撤销案件的意见”，*朱孝清：《检察官相对独立论》，《法学研究》2015年第1期。具有较弱的司法属性。

总之，大陆法系国家和社会主义国家检察制度和检察理论普遍认可检察权具有司法属性，且随着检察制度不断发展，检察权的司法属性也在不断渗透和扩张。

(三)行政属性

在法律职业共同体中，“法官是法律世界的国王，除了法律就没有别的上司”；检察官却是“生于司法，却无往不在行政之中”。从历史的角度来看，大陆法系检察制度尽管被称作革命之子，但在创立和发展的过程中充满着诸多的政治斗争和妥协。德国在19世纪效仿法国建立检察制度的过程中，以萨维尼为首的改革派主张将自由主义和法治理想灌注于检察官制度，将检察官定位为“法治国的代理人”，保守派主张将检察官与普鲁斯司库制度——“君王的耳目”结合起来，将检察官设计为“政府的代言人”，意图将检察官转化为统治者的工具。虽然保守派最终不得不引入检察官制度，但是也扩大政府对检察官的控制权。最终德国将“在法国原属于行政官性质的检察官归类于非审判官的司法官”，*陈国庆、石献智：《检察制度起源辨析——兼论检察机关的职能定位》，《人民检察》2005年第9期。同时作为妥协的产物，检察官需要遵循上命下从的义务，以至于在1935年纳粹掌权之后，由于对这种上命下从义务的蓄意曲解，检察官沦为统治者的工具。可以说，大陆法系的检察权具有的行政属性，是保守派(君主派)与改革派(民主派)在政治斗争中基于对改革成本和因循传统的考量而形成的制度折衷，进而使得现代意义的检察官呈现出与同为司法官的法官不尽相同的现象。检察权的行政属性，在组织结构、运行方式、职责权能、行使效果等方面均有体现。

从检察院的组织结构来看，通常采取领导体制。我国检察机关在内部实行检察长负责与检委会集体领导相结合的领导体制，在上下级关系中实行上级检察机关领导下级检察机关、最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作体制。大陆法系的检察机关多数实行检察长负责制，上下级之间也存在领导关系。以德国检察制度为例，德国检察系统分为联邦总检察院、州级总检察院和州级检察院三级，联邦总检察院对州级检察机构没有领导权和管理权，但州级总检察院领导和管理本辖区内所有检察院。检察机构首长通过指示权可以对下属的业务进行干预。*何家弘：《检察制度比较研究》，中国检察出版社2008年版，第119-120页。因此，检察权在组织结构上呈现出与行政机关的领导从属制及首长负责制相似的特征，具有较强的行政性。

从检察权的运行方式上来看，检察一体模式是通用的选择。在我国，检察一体意味着“在上下级检察机关和检察官之间存在着上命下从的领导关系；各地和各级检察机关之间具有职能协助的义务；检察官之间和检察机关之间在职务上可以发生相互承继、移转和代理的关系。”*孙谦：《中国特色社会主义检察制度》，中国检察出版社2009年版，第227-228页。俄罗斯检察一体化主要体现在：组织体系的统一性，俄罗斯联邦检察院是联邦统一集中的机关体系；独立性，检察机关行使职权独立于联邦的国家权力机关，独立于联邦主体的国家权力机关、地方自治机关和社会联合体；上命下从的组织原则，下级检察院检察长受上级检察长和联邦总检察长的领导，各级检察院由其相应的检察长领导*张智辉：《试论检察一体化的基本特征》，《人民检察》2007年第8期。。在日本，“检察权的行使必须保持整体的统一，因此有必要把每个检察官的独立机关组织成统一的组织体，采取检察官的所有活动一体化的方针，这通常叫做检察官一体化原则。上级的指挥监督权、事务调取权和转移权，上级对部下的代理权是这一原则的具体体现。”*邵晖：《检察一体的历史与现实》，《国家检察官学院学报》2013年第1期。检察机关以类似行政权的运行方式行使检察权，可以形成反应快速灵敏、运转高效有序的权力运行机制，有助于检察职能的实现。

从检察权职能体现上来看，部分职能有较强的行政性，其中最为典型的是侦查职能。在我国，职务犯罪侦查职能的行使是为了发现和揭露国家工作人员所犯罪行，自侦案件侦查活动强调侦查效益，重视严密的组织协调，大案要案通常在检察长、分管检察长或部门领导的统一指挥下，组织侦查队伍实施侦查；部分特殊案件，由上级检察机关组织侦查指挥本属于本级管辖的大要案，统一部署，协调行动，以组织性和纪律性保障侦查效益；设立侦查指挥中心，协调各地检察机关在侦查中的步调，以及时查办跨省、区的大要案；在人员调度上，建立侦查人员人才库，可以根据工作需要，调用本级或下级侦查人才库人员，形成了跨级别和跨区域进行侦查的机制。在法国、德国和我国台湾地区等，检察官有权侦查一切犯罪，有权要求警察协助其执行任务；在日本，检察官对一切刑事案件都有侦查权，检察官可以亲自侦查，也可以指挥警察侦察。联合国《关于检察官作用的准则》第15条规定，“检察官应当适当注意对公务人员所犯的罪行，特别是对贪污腐化、滥用权力、严重侵犯人权的，要依照法律或惯例对这种罪行进行调查。”检察制度较为成熟的国家对特殊类型的案件特别是职务犯罪案件，都采取强化检察机关的机构建设，并由其直接进行侦查的方式。侦查职能活动目的性较强，具有主动性和攻击性，体现出明显的行政属性。

(四)公益属性

根据人民主权理论，国家的一切权力来自于人民的授予，人民是国家权力的最终拥有者。受委托行使权力的国家机关要按照人民的意志来管理国家，以实现人民的利益。检察权作为国家权力之一，其存在的重要目的是为了维护人民的利益，即社会公共利益，故而检察权具有公益属性是毋庸置疑的。按照联合国《关于检察官作用的准则》第11条之规定，检察官应发挥作用的领域不仅包括刑事诉讼，除了调查犯罪、监督调查的合法性、监督法院判决的执行外，还应作为公众利益的代表行使其它职能。世界上大多数国家的检察机关，从产生到现在都被看作是公共利益的代言人。

检察官产生伊始是国王利益的代言人，逐渐演变成国家和公共利益的代表人。在13世纪法国国王设立了代理人职位，代理国王办理私人事务。到了法国大革命时期，代理官逐渐演变为公益代表人即检察官，以国家公诉人身份对犯罪提起诉讼，并且有指挥监督预审法官和执行判决的权限，负责维护公共利益。之后世界上大多数国家相继建立了自己的检察制度，但在内在品质上都具有公益代表人的定位。无论是英美法系国家，还是大陆法系国家，都把维护国家利益、公共利益作为检察官的核心价值观念。在德国，检察官居于“法之看守人”的地位，具有实现并维持法治国家之历史性、社会性意义*黄东雄：《中外检察制度之比较》，文物供应出版社1985年版，第13页。；沙皇俄国检察官被称为“沙皇的眼睛”，是国家的诉讼代表，也是法律的守护神；英国1994年制定的《皇家检察官起诉规则》将是否符合公共利益作为审查起诉的标准；法国学者认为“检察权是指检察机关负责刑事案件的起诉以及在民事诉讼中代表社会利益参加诉讼的权力”。*《简明不列颠百科全书(第4卷)》，中国大百科全书出版社1985年版，第331页。在我国，检察院由人民代表大会选举产生并对人民代表大会负责，代表人民行使检察权。《检察官法》规定，检察官应当维护国家利益、公共利益；《人民检察院组织法》、《刑事诉讼法》等也肯定了检察权的公益属性。

从人民主权理论可以得知，代表公共利益的国家权力不只有检察权。行政权力是维护公共利益的主渠道，政府就是专门提供公共产品、公共服务、保护公共利益的机构，其对公益的保护范围比较广泛，涵盖社会管理的各个领域。与行政权的公益性相比，检察权对公共利益的维护侧重于对受损的公益进行救济。其公益属性有着极具特色的实现机制。第一，恢复因犯罪而严重受损的公共利益。犯罪被认为对社会的严重损害。黑格尔从哲学角度论述了侵害个人利益的犯罪行为所具有的社会危害性，认为对社会成员中的一人的侵害就是对全体的侵害。侵害行为不只是直接影响受害人，还牵扯到整个市民社会的观念和意识。*[德]黑格尔：《法哲学原理》，商务印书馆1977年版，第228页。检察官通过对犯罪者进行刑事追诉，促使有罪者受到定罪判刑，从而恢复被破坏的社会公共秩序，最终目的就是维护社会公共利益。第二，修复因公益供给主体失范而受损的公共利益。政府维护公共利益的主渠道并非是完美无缺的，一方面现代社会日趋复杂化，政府提供的公共服务不可能面面俱到；另一方面行政权力有脱离正常轨道运作的可能和倾向，从公益维护者异化为公益损毁者。当公共利益因政府的行为不能增加甚至遭受损害时，由监督制约行政权的检察权来修复脱轨的行政权力运行秩序，以此来间接实现公共利益。*2014年10月，贵州省金沙县环保局因为行政不作为“怠于处罚”污染企业被告上法庭，成为全国首例由检察机关提起的行政公益诉讼案。2015年12月，最高人民检察院出台了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》，对提起行政公益诉讼作了规定，重点是生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域的案件。比如德国《行政法院法》第35条规定：“在联邦行政法院内任命一名检察长，他可以参与联邦行政法院的案件诉讼，以维护公共利益。”第三，弥补因救济缺位而受损的公共利益。基于公共信托理论和诉讼信托理论，*公共信托理论和诉讼信托理论是指水、空气等与人类生活密不可分的环境要素是全体公民的共同财产，公民将他们共有的财产交给国家管理，国家有义务保护信托的财产不受损害，于是公民将自己保护环境的诉权也信托给国家，国家将诉权分配给检察机关或其他组织，由它们代表国家提起诉讼。后来，诉讼信托理论扩大至适用于基于公益上需要或职务上考虑而以当事人名义进行诉讼的情况，检察机关可以提起民事诉讼。检察机关基于公共利益需要或职务上的考虑可以提起民事诉讼。*在民事公益诉讼试点工作中，案件范围限定于“履行职责中发现污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”。与刑事公诉相比较，检察权的行使由于受到民事程序运行规则的影响，主要是通过发挥补充作用来实现对公共利益的维护，侧重于对救济机制漏洞的弥补。比如，法国检察机关是国家和社会公共利益的代表，有权依照民事诉讼法的规定，以原告或“从当事人”身份提起民事诉讼或者参与民事诉讼，以维护国家利益、社会公共利益或者公民重大利益；德国联邦最高检察官作为联邦公共利益的代表人，有权对婚姻无效、雇佣劳动、禁治产等案件，提起民事诉讼；日本检察官根据民事诉讼法的规定，可以在婚姻案件、收养案件和亲子案件中行使起诉权。*肖金明：《论检察权能及其转型》，《法学论坛》2009年第6期。第四，特别程序中的“公益代表人”。比如，我国刑事诉讼法规定，对实施暴力行为的精神病人的强制医疗由检察机关提出申请。强制医疗程序实际上并不是一个典型的诉讼程序，强制医疗决定也不是一项刑罚措施，而更类似于保安处分，负责提起该程序的检察官，既非原告亦非公诉人，而更接近于保安处分官的角色。之所以由检察官来承担这一角色和使命，正是因为检察官本身的公益代表人身份。*万毅：《刑诉法修改对检察制度若干理念的重塑》，《检察日报》，2012-10-22。

结　　语

明确检察权属性的逻辑前提是检察权是一种独立的国家公权力。然而从我国宪法规定来看，检察权的法律定位与法律定性存在分离现象，即采用“法律监督机关—检察权”，而非采用“检察机关—检察权”或“法律监督机关—监督权”的范式，导致检察权属性难以界定清晰。如果将检察权作为一个独立的国家权力进行整体分析，法律监督属性无疑是检察权最为重要的属性，司法属性、行政属性和公益属性等也是检察权的重要属性。这种认定可以为强化法律监督职能提供更充分的依据。必须注意到，检察机关是独立的国家机关，这是中国检察制度与多数国家检察制度的重要区别。同时，中国检察权具有浓厚的法律监督属性，这是中国检察制度的特色，应当在检察改革过程中予以坚持。认定检察权具有法律监督属性并不排斥其他属性的存在，一项具体检察职能可以同时具备法律监督属性、司法属性、行政属性和公益属性，但又都统一于检察权之中。因此，用检察权属性理论单独分析某一项检察职权，既可以在纵向上提供原则性的改革方向，也可以通过横向比较其他职权的属性强弱，验证制度设计是否存在总体失衡的情况，从而推动检察改革不断深入。

(责任编辑：付磊)

王守安，中国政法大学、吉林大学、武汉大学司法文明协同创新中心教授，最高人民检察院检察理论研究所所长；田凯，国家检察官学院河南分院院长、教授。

*本文系浙江省人文社科重点研究基地——浙江工商大学法学基地项目“检察改革与检察制度完善”(2016C002)的阶段性研究成果。

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1004-9428(2016)05-0079-11