完善我军法规体系 统一立法技术标准

王汉水

完善我军法规体系统一立法技术标准

王汉水

内容提要：习主席强调指出：“要用强军目标审视和引领军事立法，提高军事法规的针对性、系统性、操作性。”习主席的重要指示，阐明了军事法治建设的目标要求。我们应以这一重要指示为指南，进一步完善我军法规体系，统一立法技术标准，统筹立法规划，科学规范立法。

国防法制军事立法技术标准

作者：王汉水，军事科学院军队建设研究部研究员，上校

习近平主席在一次重要会议上指出，“依法治军，从严治军，是我们党建军治军的基本方略”，并明确提出“要用强军目标审视和引领军事立法，提高军事法规的针对性、系统性、操作性”。习主席的重要论述，不仅深刻揭示了依法治军从严治军的重要地位，而且指明了军事法治建设的目标要求，对于完善我军法规体系具有直接的指导意义。

目前我军法规体系存在的主要问题

自我军明确将依法治军作为基本方针确定下来以后，经过20多年的发展，国防和军队建设的法治化水平有了很大提高。但以强军目标的要求来衡量，我军法规体系还存在一些需要加强和改进之处。

从顶层看，缺乏全面系统体现党的军事指导理论的核心法规。我军在条令条例编修时，非常重视党的军事指导理论进入法规。一些条令条例，如内务条令、纪律条令、安全条例、政治工作条例、基层建设纲要等，在总则或在相关章节都不同程度地体现了党的军事指导理论的部分内容。但受各法规的规范重点、篇幅所限，难以完整体现党的军事指导理论。而且各个法规编修组在修订过程中，对于哪些思想该进条令条例、哪些条令条例需要更多地体现党的军事指导理论，缺乏统一明确标准。这在一定程度上影响了党的军事指导理论作为我军法规体系“魂”与“纲”地位作用的发挥。究其根源，一个重要原因在于目前我军顶层没有一部用于系统总结党的军事指导理论的条令，这也使我军法规体系显得不够完整。

从纵向看，缺乏系统完整地体现军事战略的宏观法规。我军条令有时存在指导性与操作性的矛盾。除了立法技术的原因，还有一点就是法规体系有缺项。一个完整的军事法规体系，应当由法律、法规等功能互补、相互衔接的宏观、中观等各层次规制组成。宏观即战略层次的法规，主要阐述武装力量的性质、宗旨、结构、功能，以及军事战略基本问题，解决军事行动“为什么”的原理性问题和宏观层次指导问题。中观即战役层次的法规作用是将战略级法规所阐述的任务、作战原则等内容转化为各个作战职能领域的具体战役指导思想，突出解决“要做什么”的问题。微观即战术级规章的作用是将战役级法规的指导性思想继续细化，突出法规的操作性，重点解决“怎么做”的问题。由于我军缺少战略层次的上位法规，导致该体现指导性时指导性不够，该突出操作性时操作性又不强。

从横向看，按四总部职能领域切分军事法规界面的方式已滞后于改革形势发展。过去，我军基本上是根据原四总部军事、政治、后勤、装备四大职能领域进行立法，法规体系也基本是按照这四大块作横向切分。这种切分方式的好处是，条块比较清晰，职能领域立法比较顺畅。存在的不足是涉及跨部门跨领域和新兴领域的立法，一旦需要重新配置职权，难度较大。随着“军委管总、战区主战、军种主建”新体制的建立，原有的横向切分职能的法规体系势必要做出调整。

从效力上看，法规体系没有充分体现作战需求。根据《军事法规军事规章条例》的规定，“军事法规的效力高于军事规章。总部规章的效力高于军兵种、军区规章。总部规章之间，军兵种、军区规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。”应该说，这一规定符合一般的立法原则，也与过去的军委—总部—军兵种和战区的体制相一致。但从“能打仗打胜仗”这个聚焦点看，这一规定还没有完全满足“联合作战”要求。

从体例术语看，还存在不统一不一致现象。目前我军“军事法规的名称为条令、条例、纲要、概则、规定、办法。军事规章的名称为规定、规则、办法、细则、标准等；除规范作战行动的军事规章可以称‘条令’外，军事规章不得称‘条令’‘条例’”。这一规定从规章层次对条令、条例的区别作了明确，但在法规层次，究竟何者应称为“条令”、何者应称为“条例”，并没有清晰的界定。如内务条令、纪律条令、队列条令和警备条令为什么称“条令”，而安全条例为什么称“条例”，并不明确。军语虽然规定条令是“以命令形式颁布的规范军队作战行动和各级组织、各类人员共同行为准则的军事法规”，条例是“全面、系统地规范国防和军队建设某一领域活动的军事法规”，但也没有非常清晰地在两者之间划出界线。从术语看，军事术语是理解军事理论、统一作战思想的基石。目前，我军不少条令条例涉及相关术语采用“本条令（或本条例）所称……，是指……”的表述。这样表述的好处是概念界定聚焦于本法规，可以减少与其他法规的矛盾。但由于这种概念界定方式范围过于狭窄，影响了其适用性，难以满足未来联合作战的需要，也不利于法规体系的统一。

完善我军法规体系的对策建议

为进一步完善我军的法规体系，应针对存在的不足，突出以下5个方面的工作。

一是简化法规名称。军队依法颁布的各类法规规章本来就是以命令的形式颁布，具有法规的强制性。采用过多的名称，反而容易引起误解，认为非“条令”的法规执行力度、执行标准可以降低，这不利于我军的法治化建设。可考虑将原来的“条令、条例、纲要、概则、规定、办法、细则、标准”等名称适当简化，由军委、各军种颁布的法规一般以“条令”为主要名称，战略层次和战役层次的可称为“纲要”，操作层面的规章可称为“办法、细则或标准”等；与国务院联合颁布的以“条例”为主要名称。

二是进一步合理区分军事法规体系的层次。目前我军法规体系在顶层设计上，缺乏战略层次的法规，特别是党的军事指导理论法规化体系化程度不够。虽然一些条令条例不同程度地写入了党的军事指导理论的相关内容，但这些条令条例层次不一、容量有限，难以系统全面地体现党的军事指导理论。因此，建议在条令条例的最高层次设计专项条令《党的领导人国防和军队建设思想纲要》，用以全面系统阐述党的军事指导理论，用以指导各个层次的法规。在此之下是《武装力量纲要》，主要规范武装力量的性质、结构、功能及战略思想。其内容类似于国防白皮书，作用是搭建从国家安全战略到军事战略的桥梁，提高全体官兵的战略素养。再下面应当包括《军事战略纲要》《国防发展战略纲要》《陆军战略纲要》《海军战略纲要》《空军战略纲要》《火箭军战略纲要》《战略支援部队战略纲要》《战区战略纲要》等战略性文件或条令，主要解决“为什么打”的问题。上述战略层次的条令构成了法规体系的第一个大的层次。第二个大的层次是战役层次，主要由联合战役纲要、各军种战役纲要组成，主要解决“打什么”的问题。第三个层次主要由各战斗条令组成，主要解决“怎么打”的问题。这样设计的好处是以条令的形式弥补了过去体系中缺乏“战略构想”的短板，并以体系的方式解决了条令条例指导性和可操作性的分工与衔接。

三是在横向上按照共同条令类、联合条令类、陆军条令类、海军条令类、空军条令类、火箭军条令类和战略支援部队条令类进行划分。共同条令类横向划分为政治工作条令、内务条令、纪律条令、队列条令、安全条令和警备条令；联合条令类横向划分为联合参谋部条令类、联合作战条令类、联合保障条令类（再下一层次可区分为联合后勤和联合装备）、联合训练条令类等，作为各个领域的上位法，用以指导本领域各层次的军事活动；军种条令类参照联合条令类的划分方式进行分类。同时，对我军条令类法规进行统一编号，以便于实行条令的体系化建设管理。

四是突出未来联合作战需求。在效力等级上，应明确共同条令类、联合条令类的效力高于军种条令类。这类法规由中央军委颁布。军种类条令除军种顶层法规由军委颁布外，其余一般由军种颁布、军委审查备案，军种的规定不得与联合条令和共同条令冲突。外军认为，条令“赋予军队共同的哲学、共同的语言、共同的目的及行动的一致”，应重视统一各条令的术语。可将《中国人民解放军军语》作为规范军事术语的基本标准，纳入军事法规体系，提高其权威性，充分发挥其在统一全军立法文本的基础性作用。

五是统一管理全军具有规范性的各类必读书目和参考文献，并将其作为条令体系的外围支撑。这些书籍绝非普通意义上的军事读本，而是对各类军事法律法规进行阐释的关于立法动机、立法理论和立法依据的注解，也具有很强的规范指导意义。为提高全军官兵政治素养、军事素养和法律素养，相关单位已出版了不少这样的书籍，但这些书的组织单位不同、审查方式不同，标识不统一，相互衔接配套不够，一定程度上影响了其作用的发挥。建议结合各层各类法规实行分类组稿，以利于更有针对性地发挥理论支撑作用；成立出版审查委员会，统一组织审查，以利于保证质量；统一出版标识，确定军内若干权威出版社统一出版，以利于形成品牌效应。

（责任编辑：郑宁）

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ISSN1002-4484（2016）08-0051-03