北京城市副中心规划建设应定位于服务和引领

马庆斌　刘保奎

2016年5月27日，习近平总书记主持召开中共中央政治局会议，研究部署规划建设北京城市副中心和进一步推动京津冀协同发展有关工作。在学习会议精神的基础上，就北京城市副中心的规划建设提出几点建议。

一、北京城市副中心规划建设应成为京津冀协同发展战略的重要突破口

会议提出，规划建设北京城市副中心是“调整北京空间格局、治理大城市病、拓展发展新空间的需要”，也是“推动京津冀协同发展、探索人口经济密集地区优化开发模式的需要”。这是基于对京津冀协同发展问题更深入认识基础上提出的，由此，2015年4月30日政治局审议通过的《京津冀协同发展纲要》中的“北京行政副中心”调整为“北京城市副中心”，意味着“副中心”的内涵发生变化，使之功能更丰富，定位更高，不仅要成为北京市级行政办公中心，还要发展经济、产业功能，着力打造国际一流和谐宜居之都示范区、新型城镇化示范区、京津冀区域协同发展示范区。北京城市副中心的规划建设，要求做好周边区域的规划统筹管控，通过通州与河北“北三县”2000

多平方公里统一规划、统一政策、统一管控，打造京津冀协同发展的典范。

二、北京城市副中心规划建设应遵循城市发展的四个规律

会议提出，必须认识、尊重、顺应城市发展规律。从城市的功能看，自然规律、产业规律、人口规律、空间规律构成了城市发展演进的总规律。尊重自然规律，就是要以自然为美，把自然风光融入城市，将副中心建设与潮白河、大运河水系整治、绿化隔离带建设结合起来，构建蓝绿交织、清新明亮、水城共融、多组团集约紧凑发展的生态城市布局。尊重产业规律，承接中心城区高端产业功能转移和聚集，带动商务、文化等功能集聚，逐步强化城市副中心的产业就业承载能力，形成首都中心城区与城市副中心合理分工的高端产业布局，构建与北京城市副中心定位相匹配的“高精尖”产业结构和职住平衡产业格局。尊重人口规律，即要积极促进本地原住民、外来务工人员及外来行政管理人员的融合，促进村集体经济组织转型，避免空间隔离和社会隔离，防止出现新的城乡结合部和城中村，形成包容和谐的社会氛围，提升城市活力。尊重空间规律，即要按照“全球城市区域”的演进机制，妥善处理好城市化、郊区化、再城市化的关系，加强与周边地区的统一规划、整体管控，科学合理确定空间形态和密度，建设适合步行、空间开放、环境宜人的小尺度街坊，打造开放式街区，突出世界

眼光、国际经验、中国特色，以追求历史和艺术的精神做好规划设计。

三、以人民为中心的城市发展思想是市民基本需求

如何按照会议提出的坚持人民城市为人民，从广大市民需要出发，这是一个重大命题。城市发展归根到底是为了满足人民群众的需求，城市经济再发达，但如没有干净的水体、清新的空气、畅通的交通，也不是人民向往的城市。以人民为中心，一是把创造优良人居环境作为城市副中心建设的核心目标，努力把副中心建设成为人与人、人与自然和谐共处的美丽家园。二是调动各方面的积极性、主动性、创造性，不搞“面子工程”，尽最大可能推动政府、社会、市民务实合作、同心同向，市县共治共管、共建共享。三是积极改善广大市民生活条件，开展棚户区和危房改造，加快老旧小区改造，推进农村地区的集中社区建设，完善各类公共服务供给。四是副中心的产业结构及提供的就业岗位，要与人口结构、就业需求相适应，尽最大可能地

扩大就业和提高居民收入。

四、北京城市副中心要定位于服务与引领两大作用

（一）服务首都核心功能的发挥

与北京城市副中心相对应的是北京城市主中心，也就是北京承担的首都功能，进一步讲，未来的北京分为首都和“新”北京两个有机组成部分。北京城市副中心也是“新”北京，这个城市新区要服务于北京整个城市的功能优化、大城市病治理、拓展城市发展新空间等，并服务首都核心功能的发挥。北京的定位是政治、文化、科技创新和国际交往四大中心，在此大背景下，北京城市副中心对首都核心功能的服务应体现在四个方面。一是既是“新”北京的政治中心，同时又是全国政治中心即首都的服务中心和服务基地；二是作为首都向世界展示中国传统文化第一驿站和第一窗口；三是作为首都科技创新的孵化基地与产业转化中心，《京津冀协同发展规划纲要》确定了河北省“三区一基地”功能定位，“新”北京可以作为发挥河北产业转型试验区和北京科技创新技术的桥梁；四是作为首都的国际会客厅，首都的大量高端国际会议、会展、商务交流等活动，可以逐步向“新”北京汇集。

（二）引领示范京津冀协同发展逐步实现区域内基本公共服务均等化

目前，京津冀协同发展在产业、交通、生态三个重点领域，已经取得了比较好的效果。但京津冀三省市社会事业发展差距大，特别是河北省在社会发展、公共服务产品和质量层次上差异明显，有些方面甚至呈现“断崖式”的差距。从区域经济的角度看，大城市“病”事实上体现为北京“富裕病”和河北一部分区域“贫穷病”，病根在于优质公共服务资源的分布不均，因此，未来要在大学、医院、央企总部等优质资源的合理布局上下功夫，协同发展的根本是促进教育、医疗、央企总部等优质资源协同布局，避免北京过于“肥胖”和河北过于“瘦弱”。副中心与“北三县”的统一规划管理已形成广泛共识，但整个首都东部地区通州、大兴、顺义、平谷以及与朝阳的统筹规划、衔接上还需要更深入的研究。下一步要强化城市副中心与其他板块间的交通设施、产业布局，可以借鉴一些地区发展特色小镇的经验，增强整个区域空间形态的多元化和合理化。

五、处理好几个关系

一是居住、就业和服务三要素要统筹考虑空间和时序。规划产业布局、人口布局、居住、公共服务的配套等，要从空间和时间两个维度入手。首先是空间结构优化，不能重复环状摊大饼的城市建设方式，而是走组团式发展的城市建设形式，在每个组团按照“生产、生态和生活”的理念，避免成为“白天无人，晚上灯火通明”的睡城，或一个“白天热闹，晚上一片漆黑”的产业城。其次，在城市规划建设中，服务设施和居住就业等需要更加合理的安排进度，国内很多城市新区建设以后，老百姓往往宁愿每天开车上下班，宁愿居住在老城区，其中，最为重要的原因在于，公共服务设施等在建设进度上与就业居住需求不匹配。

二是公共交通与私人交通之间不能排斥而要融合。副中心建设，要避免公共交通和私人交通的相互排斥，按照公交先行理念，做好轨道交通线路、站点、换乘枢纽等的衔接设计，丰富停车场、自行车、慢行系统、绿道等配置，可以探索“巴铁”模式来解决私家车与公交车抢道的问题，可以借鉴日本做法促进城铁走线设计，也可以借鉴长沙人车分离的立体城市建设模式。针对近来各地出现的机动车和电动车的相互干扰问题，也要未雨绸缪加强设计。

三是更加精细规划城区、街区与社区之间关系。国内很多城市在规划建设上，往往更多考虑汽车等道路的通行能力，而对于老百姓更希望散步、交流的街道街区考虑得比较少。对于城区的大公园、大绿化想得多一些，而对于老百姓更希望拥有的社区微环境的规划设计考虑得少了一些。美国城市专家简·雅各布斯曾撰写《美国城市的死与生》，在研究美国城市结构以后认为，街道、公园、社区等合理设计对于减少城市贫困和犯罪，提高居民的幸福指数有极大的作用。城市副中心建设应紧紧围绕人的尺度，空间设计上要加强公共空间、微环境、小街区等供给，增强城市宜居程度。

四是城市人口更加注重结构优化。世界上经济活力旺盛的城市，往往是外来人口比重高、文化多元、年轻人比重高的城市。北京城市副中心可以加强对人口研究，通过综合的调控政策，逐步从控制人口数量，转向促进优质人口导入，引导城市人口动态化、年轻化、高质量化，增强城市活力，释放人口红利。