论政府公共服务职能的转移优化——基于结构功能主义的分析

王文彬

(西南政法大学 政治与公共管理学院，重庆 401120)



论政府公共服务职能的转移优化
——基于结构功能主义的分析

王文彬

(西南政法大学 政治与公共管理学院，重庆 401120)

随着社会经济的日益发展，民众对公共服务的数量和质量都有了更高的要求，但政府在提高公共服务水平上的作为十分有限。与此同时，社会组织正强力崛起，为政府公共服务职能转移提供了可能性。由社会组织来生产公共服务，不仅有利于节省成本，而且还能大大提升公共服务的提供效率。通过明确政府与社会组织在公共服务中的关系、活动范围；强化政府责任，加强政府对社会组织公共服务的监管；加强对社会组织公共服务水平的评估，可以大大优化政府公共服务职能的转移。

政府；社会组织；公共服务；职能转移；结构功能主义

随着社会经济的发展和人民生活水平的提高，社会公众对于公共产品的需求日益增多。在这样的背景下，政府职能的不断增加，规模的不断膨胀，最终政府几乎承担了从公共服务生产到分配的所有工作，直至变成了如沃尔多所说的“行政国家”。但当政府膨胀到一定程度时，由于“船大难掉头”，政府的工作也变得十分迟缓、效率低下，不得不进行变革。世界民营化大师萨瓦斯认为应该大面积推进公共服务合同外包，即政府通过与营利或非营利组织签订承包合同的形式来提供公共服务[1]。相对而言，出于意识形态影响等原因，我国政府对于公共服务生产职能的转移，或者称之为政府公共服务职能转移，则表现得较为迟缓，1995年，上海才首次尝鲜[2]。

我们采用结构功能主义分析政府行为变革的实质，认为政府公共服务职能转移是整个公共服务流通环节结构重组与政府功能调整的必然结果。本文试图通过对政府公共服务职能转移动因的探讨，并分析政府行为在结构和功能方面的明显表现，进而从完善结构和重塑功能方面提出优化政府公共服务职能转移的策略。

一　公共服务的生产、提供与分配

众多学者认为，在公共服务领域需打破政府的垄断地位并引入竞争机制，把市场管理手段、方法、技术引入公共服务之中，将公共服务的提供与生产分开，政府应依靠市场和非营利组织进行生产，并通过购买的方式间接地向公众提供公共服务[3]。对于政府来说，则只应承担公共服务流通的中间环节——公共服务的提供，而这只是整个公共服务流通的一部分。可以清楚地看出，公共服务从需求提出到传递至公民手中，会经历生产、提供和分配三个环节，这样才构成了整个公共服务流通的完整过程。为了提升政府效率和优化政府公共服务职能，必须明确划分公共服务的生产、提供和分配主体。一般说来，公共服务与产品的生产较为重视效率原则，需要引入市场机制，因此可以考虑由私人部门或社会组织承担这个阶段的工作；提供阶段需要高度体现公共产品的公共性和服务大众的属性，这一阶段需要政府牵头完成，但对于具体工作也可以进行选择性地下放，政府只负责监管；分配时，政府应承担起首次分配的任务，具体的分配工作可以交由社会组织负责。

完成一次高效的公共服务流通，需要实现生产、提供和分配三个环节的有效衔接。具体说来，需要对市场、政府和社会的角色进行清晰划分。首先，公共服务的生产是一个经济学问题，即如何利用有限资源生产出尽可能多的产品和服务。因此，在公共服务的生产中，必须严格遵循效率原则，并充分利用市场机制。在这一方面，社会组织相对于政府来说具有天然的优势。其次，从公共服务的提供阶段看，这是一个明显带有政治意味的问题。提供公共服务与产品，这是政府的天然职能之一，即政府在公共服务的提供上必须有效作为。在实践中，如果由社会组织生产公共服务并直接分配给社会公众，那么政府在此过程中必须加强监管，并制定相应的监督规则，确保结构适当、质量优良的公共服务传递至社会公众手中。第三，在公共服务的分配阶段，必须突出公平正义的理念，这也是政府必须考虑的问题。当然，囿于社会事务的复杂性，政府不可能过多或者直接承担起所有的公共服务分配工作，但是仍然有一个最基本的任务——政府应该完成初次分配。在实际操作中，政府对于分配阶段的监管不力或缺失，都容易导致整个公共服务在流通过程中出现巨大波动和漏洞，进而使公众对公共服务和对政府的信任都大打折扣。公共服务流通图，如图1所示：

图1　公共服务流通图

二　社会公共服务需求的新特征

通过对公共服务流通过程的分析，我们能够更加清晰地定位政府的公共服务职能。且随着社会经济发展，社会公众对于政府提供的公共服务提出了更高的要求，不仅仅是数量的增多，而且更加注重品质的提升。在这样的背景下，政府亟需推动公共服务职能转移，让渡自身承担的过多公共服务的生产职能。

(一)公共服务需求不断增加，亟需社会组织承接

政府能力和作为有限，难以满足公众不断增加的公共服务需求，必须寻找新途径转移政府的部分公共服务职能，而社会组织凭借自身优势可以承接起公共服务的生产来满足公众需求。目前，各种社会问题的涌现，再加上人民生活水平和政治参与意识的提高，都对政府公共服务职能提出了新要求。但政府等官僚机构长期垄断公共服务的生产提供，并且思维固化、效率低下，难以很快接受新的技术和理念，也就使得公共服务的数量增加和品质提升较为缓慢，进而很难满足社会公众的需求。这便为社会组织承接公共服务提供了一个良好机会。同时，社会组织也具备了承接政府公共服务的条件。一方面，社会组织具有较强活力，不仅能够更加科学有效地组织公共服务生产工作，而且也能够大大提升公共服务品质。另一方面，通过社会组织对公共服务的生产和分配，有利于把公共服务工作落到实处，让社会民众切实享受到更好的公共服务，同时也能尽快地回应社会公众的反馈意见，实现公共服务品质的不断提升。

(二)公共服务提供精准化，促动政府职能聚焦

政府公共服务职能转移，并不意味着政府公共服务职能的全面退却，反而是为公共服务提供精准化，为政府职能准确聚焦提供有利条件。在政府公共服务职能转移方面，政府减少或放弃了公共服务的生产，可以大大减轻政府公共服务职能的压力。此后，政府应该将公共服务职能的重点工作放在需求确定和采购活动的监管上。一方面，政府需要不断完善公共服务需求信息的收集和整理工作，同时借助社会组织的力量，尽可能准确地判定社会公众对公共服务的需求方向、内容和数量等。另一方面，政府需要强化对购买公共服务的监管工作。首先，加强对政府购买(采购)成本的控制。如何使用尽可能少的公共财政资源获取尽可能多且优质的公共服务，应该成为政府相关部门的核心工作。其次，进一步加强社会组织所承接公共服务的绩效评估工作。通过制定扎实有效的评估细则，最大程度上避免潜层次的“委托—代理”风险和道德风险，确保政府公共服务职能转移落到实处。最后，应该强化政府对购买过程的监管。通过使用更加科学的购买方式，使得购买过程更加透明、合法、高效，同时避免出现腐败的风险。

(三)通过社会组织提供服务，优化资源配置

从全局发展看，通过社会组织承接政府转移的公共服务，有利于实现资源的优化配置。众所周知，资源配置中的计划与市场之争，一直严重困扰着我国经济的发展。但随着社会主义市场经济体制的建立和完善，市场的地位一直在抬升。尤其是十八届三中全会后，市场已经被认定为在资源配置中应起决定性作用。对于公共服务尤其是在公共服务的生产环节来说也应该如此。其实，政府公共服务职能转移也就是将市场机制和竞争机制引入到公共服务的生产中，通过竞争，一方面，能够实现公共服务生产和提供成本的下降，另一方面，也可以达到提升公共服务品质的目的。社会组织具有相对较强的竞争发展意愿，能够使资源价值实现最大化，从而保证公共服务的数量和品质。

三　政府公共服务职能转移：政府作为有限与社会组织崛起

目前，从公共服务的流通结构看，生产、提供和分配三个阶段之间的界限不够明确，自然也就导致了政府职能定位的混乱。而合理定位政府在公共服务流通环节的角色，将直接决定着政府提供公共服务的应然作为。从一般意义上讲，生产环节需要注重效率，因此亟需引入竞争机制和市场参与，政府理应尽快退出。此外，从政府自身看，政府作为的极其有限也从根本上决定了政府应该尽快让渡公共服务生产的职能。同时，我们可以看到随着国家政策的松动、治理理念的革新以及市民社会的迅速形成，各种类型的社会组织正在不断崛起[4]。一方面，这些组织具有极其强大的资源聚集能力，具备了进行生产和提供公共服务的条件；另一方面，它们成立于民间社会，和社会公众有着天然的联系，这能为它们生产、提供公共服务提供极大的便利。

(一)政府的作为有限

世界范围内的政府公共服务职能转移，一方面，因为私人部门和社会组织具有更高的效率和更低的生产成本；但另一方面，更为重要的原因是政府作为的有限或者说政府在公共服务提供方面的严重低效。在我国，政府作为的有限，这也决定了政府应该扩大公共服务与产品的采购范围，推进政府的公共服务职能转移。从整体上看，政府作为的有限主要表现在两个方面：难以满足公众的公共服务需求、提供公共服务的效率低下。

1.难以满足公众的公共服务需求

当前，政府提供公共服务时需要应对公众不断增加的公共服务需求。同时，我们必须意识到这种需求的增加不仅是单一数量的增加，而且还表现为服务内容、质量和结构的更高要求。从数量上看，尽管我国政府掌握着数量庞大的社会资源，但是基于国土辽阔、人口众多的实际情况，政府很难对各个区域、各个方面的公共服务做到“面面俱到”。以边远地区中小学生的午餐问题为例，虽然政府具备了提供免费午餐的物质资源，但是由于具体实施条件的匮乏，使得免费午餐的推行步履维艰。相反的是，一些社会组织通过与民间社会的紧密结合，借助这种优势反而能够直接提供午餐服务。因此，通过购买这些社会组织的服务就能够有效完成午餐提供工作，而政府只需付费即可。再从服务的结构来看，社会公众提出的公共服务需求的专业性和技术性不断提高，这一点也很难得到政府部门的快速响应。这也就意味着，对于一些技术性和专业性较强的公共服务，政府应该考虑使用向社会组织购买的方式来提供。

2.提供公共服务的效率低下

官僚制自采用伊始，就饱受诟病，其效率问题一直是被批评的焦点。而政府作为最大的官僚制机构，在效率问题上也一直受到整个社会的关注和批评[5]。在公共服务提供上看，政府效率的持续低下，似乎已经成为定势。具体说来，政府提供公共服务效率低下的原因有：一是公职人员永业制的职业陈规使得这一群体不需要面对竞争，因此工作的积极性和主动性较差，在提供公共服务时便出现了“门难进，脸难看，事难办”的现象。二是相对缺乏对公职人员的培训，因而他们的技能就很难满足不断增加的公共服务需求，即公职人员欠缺提供公共服务的必要技能。三是对政府提供公共服务监管的严重缺位，再加上政府信息公开工作进展缓慢，接受的社会监督仍然较少，公职人员也没有树立起完善公共服务提供的意识。

(二)社会组织的崛起

社会组织的崛起，有利于推动公共服务的流通结构进行较深层次的调整。一般说来，社会组织的发展过程充满了竞争，也就是说这些组织具有较强的“市场基因”，能够以较低的成本、较高的生产效率进行公共服务的生产，进而能够承接起政府让渡的公共服务生产任务。基于实践可以看出：一是社会组织具有高效的资源聚集能力，同时灵活性较强，具备了进行公共服务生产的条件；二是社会组织来自社会，活动在社会中，与社会有着紧密的联系，便于开展工作。

1.高效聚集资源，灵活性较强

随着社会组织的发展，其强大的资源聚集能力也日益得到彰显。首先，社会组织能够为大批有志于参与公共服务的人才提供有效的平台。例如，政府组织一些公共文化下乡服务活动时，如果单单依靠国家力量，服务的范围将十分有限，因此可以考虑借助社会组织的力量。其次，一些社会组织特别是公益慈善类组织能够在很多时候迅速聚集丰富的社会资源，帮助政府承担起公共服务提供的部分职能。尤其是在发生自然性灾害时，社会组织的灵活动员能力能够有效帮助政府较快地完成救援工作。总之，虽然政府占据了最为广大的社会资源，但是在资源聚集和动员方面，社会组织具备一定的优势，尤其是其灵活性较强。

2.组织活动与社会结合十分紧密

社会组织成立以及活动在社会中，其成员对于公众需求的敏感性较强，即对于公共服务的提供有着更贴切的感受。一方面，公共服务需求意愿的收集需要保证真实性。而通过社会组织完成公共服务需求信息的收集，能够在很大程度上维护信息传递的真实性，同时避免信息传递的失真和丢失。再加上社会组织能够准确判定社会公众的公共服务需求，并将信息传递至政府，有利于从根本上决定政府提供公共服务的有效性。另一方面，公共服务在社会中的落实，需要做到精准有效，同时进行必要的反馈。借助社会组织与社会的紧密联系，可以实现这一点，从而提升政府提供公共服务的有效性。

四　政府公共服务职能转移的优化路径

综上所述，政府公共服务职能转移是公共服务流通环节结构重组与政府功能调整的必然结果。因此，对于政府公共服务职能转移的优化，也应该从完善结构和功能调整两方面进行考虑。在完善结构方面，需要明确政府与社会组织在公共服务流通中的关系和有效界定政府与社会组织的活动范围。而在重塑公共服务的功能方面，则应该重点关注政府责任及其对社会组织的有力监管，同时提升公共服务质量和强化对社会组织服务水平的评估。

(一)明确政府与社会组织在公共服务中的关系

推进政府公共服务职能转移，其中最重要的是划清政府与社会组织在公共服务流通中的关系。具体说来，首先,社会组织应该承担起公共服务的生产任务，也就是说利用市场的力量，实现资源的合理配置和公共服务的优化产出。在这一环节中，政府只需合理付费，而不能直接干预市场活动，否则将会使公共服务的流通陷入混乱。其次，在公共服务的提供上，原本理应由政府部门直接提供，但是由于公共服务的特性，其生产和提供往往捆绑在一起，因此公共服务的提供也在很大程度上需借助社会组织的力量。政府在这一阶段则主要是加强监管，并对公共服务的品质和提供效果进行严格的检验。最后，在分配环节中，政府应该承担起首次分配任务，而社会组织往往需要承担直接的分配工作。即政府应根据公平、正义和平等的原则，确定公共服务的提供范围和对象，并将信息反馈至社会组织，然后由社会组织完成具体的分配。

(二)准确界定政府与社会组织的活动范围

推进政府公共服务职能转移，需要准确界定政府和社会组织的活动范围，即需要确定政府与社会组织在公共服务流通过程中的具体工作。对于政府来说，确定政府的采购范围(公共服务需求)、制定购买成本预算、确定购买流程、制定采购方案、选择购买对象等，都应该成为工作的重点内容。在实践中，政府对于社会组织生产公共服务的活动进行了较多干预，反而限制了公共服务流通的效率，逐渐背离了政府公共服务职能转移的初衷。对于社会组织来说，应该将工作重心放在提升公共服务的品质上，努力实现资源价值最大化以尽可能地增多公共服务的生产数量，而不应进行“寻租”等活动。在实际操作中，部分社会组织却一直试图压缩生产成本，同时进行贿赂等非法活动，企图在公共服务的生产中获得暴利，这是逾越其活动范围的明显表现。这种行为不仅导致了公共服务的品质下降和生产低效，而且影响了政府提供公共服务的及时性和准确性，导致政府的公共服务职能转移和公共服务职能的履行不尽如人意。

(三)强化政府责任，加强政府对社会组织的有力监管

在现有的政府与社会组织的关系基础上，必须强化政府责任，加强政府对社会组织的有力监管。一方面，通过公共服务生产任务的转移，政府对于公共服务的提供所应承担的责任将更加明确，主要有购买(采购)成本的控制、购买过程的监管以及购买效果的评估。换句话说，实施政府公共服务职能转移后，政府必须对其应承担的责任作出新的规划，这也是完善整个公共服务流通环节的必然要求。另一方面，由社会组织承担公共服务工作，必然会使社会组织的逐利性和公共服务的公共性发生冲突，如何最大程度地维护公共服务的公共性和社会公众的合理权益，这就需要政府部门加强对社会组织的监管。例如，避免购买过程中的信息不对称以及杜绝购买过程的贪腐风险，这些都是政府公共服务职能转移时需要面对的新挑战。总之，只有通过有力的监督，才能保证政府公共服务职能转移的有效性。

(四)加强对社会组织公共服务水平的评估

政府公共服务生产职能的转移，也就意味着弱化了对公共服务的质量控制，因此，政府必须对社会组织生产和提供的公共服务质量进行有效监管。同时，也需要对社会组织在购买活动中的服务水平进行评估。首先，政府应该制定详细的公共服务质量监管细则。通过定期检查或抽查的方式，对社会组织提供的公共服务质量进行检查，并通过持续的民意调研和民意反馈，共同确保公共服务的优良品质。其次，政府也需要对社会组织的服务水平进行科学评估。目前，推行的社会组织信用评级是一个较好的办法，通过认定的不同信用级别，有选择性地使用某些社会组织作为公共服务的供应商。最后，政府有必要建立整体性的评估方案，对社会组织的实力、产品质量以及服务水平等进行全面观测，为政府公共服务职能转移建立详细的供应商资源库，继而方便政府公共服务职能转移行为的持续开展。

[1]萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].北京：中国人民大学出版社，2003：129.

[2]王浦劬，莱斯特·M·萨拉蒙.政府向社会组织购买公共服务研究：中国与全球经验分析[M].北京：北京大学出版社，2010：4.

[3]王春婷.政府公共服务职能转移研究综述[J].社会主义研究，2012(2)：141-146.

[4]王向民.分类治理与体制扩容：当前中国的社会组织治理[J].华东师范大学学报：哲学社会科学版，2014(5)：87-96.

[5]刘选会.马克思·韦伯的官僚制理论与行政效率问题反思[J].理论导刊，2013(5)：58-60.

(责任编校：舒阳晔)

Optimation of Public Service Transformation:An Analysis Based on Structural Functionalism

WANG Wen-bing

(School of Politics and Public Administration,Southwest University of Political Science and Law,Chongqing 401120,China)

The rapid social and economic development causes people to demand more and better public service which,unfortunately,the government has done little to improve.The rise of social organizations makes it possible to transform the functions of government as they are able to provide public service at lower cost and higher efficiency.To optimize public service transformation,we need to work out the scope of and relationship between government and social organizations in service delivery,and strengthen government supervision and social evaluation of the public service provided by social organizations.

government; social organizations; public service; transformation of functions; structural functionalism

2015-09-11.

王文彬(1991—)，男，山西运城人，西南政法大学政治与公共管理学院在读硕士，研究方向：行政管理。

D630.1

A

1673-0712(2016)01-0006-05