政策法律化视角下农村扶贫开发问题研究

杨宜勇 吴香雪

（1.中国宏观经济研究院 社会发展研究所，北京 西城 100038；2.中国人民大学公共管理学院，北京 海淀 100872）

享廷顿曾断言：“在现代化政治中，农村扮演着关键性的‘钟摆’角色，它的作用是个变数：它不是稳定的根源，就是革命的根源”[1]，而影响农村政治稳定的关键因素之一即是贫困问题。为解决广大农村地区的贫困问题，我国先后制定和颁布实施《国家八七扶贫攻坚计划（1993－2000年）》《中国农村扶贫开发纲要（2001－2010年）》《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》，把扶贫开发逐步纳入国家总体发展战略，使贫困人口规模大为缩减，2015年，联合国千年发展目标在中国基本实现，中国是全球最早实现千年发展目标中减贫目标的发展中国家，为全球减贫事业做出了重大贡献。新中国成立以来我党带领人民持续向贫困宣战，“十三五”时期是我国确定的全面建成小康社会的重要时间节点和最后决胜阶段，争取到2020年贫困人口全部脱贫，这是一次向贫困的全面宣战。但是我们必须清楚地看到取得扶贫成就的同时，新时期我国农村的反贫困任务依然艰巨，面临着许多新情况和新问题，关键问题是我们的扶贫手段仍然停留在政策扶贫阶段，较少运用法律扶贫。从国务院2016年立法工作计划中我们可以看到，《农村扶贫开发条例》已经成为预备立法项目。本文将从政策法律化的视角展开对我国扶贫立法的研究，考察一般意义上的政策与法律的关系，研究在依法治国背景下政策扶贫向法治扶贫转变时需要注意的问题，以期为我国反贫困事业的推进提供强劲的法制保障。

一、研究背景与研究主题

《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》第四十七条明确规定：“加强法制建设。加快扶贫立法，使扶贫工作尽快走上法制化轨道。”这标志着法制化建设已经成为我国扶贫开发的重要内容，也是扶贫开发未来发展的制度保障。孟庆瑜认为中国贫困问题产生的根源之一即是法律制度的缺乏，社会产品权分配的不公正、城乡二元法律制度的结构安排以及由此形成的差别法律待遇是造成我国乡村贫困、农民贫困的制度根源[2]；刘晓霞等通过对反贫困模式研究也认为贫困产生的原因以及在反贫困实践过程中都普遍存在着法律的缺失，必须加快反贫困立法构建和深化相关制度改革才能破除困境[3]；赵新龙认为扶贫政策的低效性需要以“权利扶贫”理念来缓解，因此需要制定《农村反贫困法》来保障贫困群体的权利，以此来推动农村反贫困工作继续前进[4]；赵曦等也认为贫困主要是个人是否享有生存和发展的权利的公平性问题，制度和治理是反贫困取得成效的关键，所以需要制度创新即通过确立法律制度等来形成制度规范下的反贫困治理结构[5]；左停等指出当前反贫困实践仅靠政策和道德节制容易出现多种问题，迫切需要引入法律机制来推动反贫困工作的开展，并认为当前中国已具备扶贫立法的条件，而且扶贫立法也符合国际扶贫的变化趋势[6]；马洪雨从地方立法的角度分析认为由于国家层面统一反贫困立法的缺乏，导致地方扶贫立法存在很多问题，亟须国家出台可操作性强的扶贫法律法规，还可以借鉴国外扶贫立法，以此来提高我国扶贫开发的管理水平和工作成效[7]；刘晓霞等也从地方立法角度出发，认为地方立法效力不高，严重影响扶贫效率，主张从理念与原则、适用范围及调整对象、主体框定、法律关系与责任等方面来构建我国反贫困法，且认为反贫困法应该属于经济法的范畴[8]；姜德辉等从优化我国反贫困战略机制出发，认为应加快社会保障、社会救助等立法建设，进一步深化各项改革，为反贫困战略创造良好的环境[9]；张静认为当下的紧迫任务是通过制度设计落实精准扶贫，提高反贫困实效[10]；谭正航从农业保险扶贫角度出发，认为法律是其基本保障，主张建立健全立法保障体系和构建扶贫激励约束法律制度以促进农业保险精准扶贫功能发挥，有效推进精准扶贫精准脱贫国家战略实施[11]。

表1：政策与法律的关系

由上观之，关于扶贫立法的研究侧重于从农村反贫困法律供给不足角度出发，认为制定农村扶贫法是从根本上消除贫困和克服当前扶贫工作中存在问题的需要，还有一部分文献从立法视角来分析，从机制设计角度出发提出扶贫立法的具体建构思路与内容，而将政策扶贫与法律扶贫联系起来的研究不多。本研究认为将当前经扶贫实践证明适用的、有效的、成熟的扶贫政策进行政策法律化，既是我国立法传统的体现，也是当前扶贫攻坚的需要。政策与法律作为国家进行社会管理的手段和工具，既有联系又有区别，具体如表1所示。从历史发展的角度来看，政策在我国享有历史性的威望，从革命战争年代到新中国成立后很长的一段时期内，由于法制的不健全，我们主要以党和政府的政策来进行社会管理，这在特殊时期的确取得了良好效果，但也造成了人们根深蒂固的政策意识，习惯以政策的思维来思考问题和执行规定，[12]结果致使人们法治精神欠缺，而这与当前建设社会主义法治国家是格格不入的，必须回归以法律治理国家的根本地位，实现由人治向法治的深刻转变。全面推进依法治国，促进国家治理体系和治理能力现代化，法律的作用无可替代。当政策与法律相抵触时，我们应该坚持法律至上原则，这是法律本身地位决定的，法律作为公共意志的集中体现，在法治国家中具有最高权威性，它能以其权威性、制约性、强制性、惩罚性来保证社会规范的实施，而这都是主要依靠宣传教育、引导以及人民的信任才能贯彻执行的政策所不能及的。法律是治国之重器，我国许多法律都是由政策转化而来，考虑到我国的立法传统，我们可以走政策法律化的立法之路。政策法律化即是指“把经实践检验认为成熟和稳定，且在较长时期内调整规范社会关系的政策，经享有立法权的国家机关依照法定权限和程序上升为国家法律，使这些政策获得法律效力和国家强制力的保障。”[13]当前是实现全部脱贫和全面建成小康社会的重要决胜阶段，是我们进行扶贫立法的关键时期，反贫困需要法律来规范各项事务，况且反贫困是个长期事业，即使将来2020年我们完成全面脱贫的任务，那也只是在现有标准下的脱贫，无论社会如何发展，社会的贫困人口都不会下降为零，总有弱势群体的存在需要我们帮扶，所以需要法律将反贫困作为一项长期必须坚持的事业进行规制，以强制性和权威性保障贫困人口的权利得以实现。

二、我国政策扶贫与立法扶贫的现状

新中国成立以来党和政府与贫困展开长期斗争，经过多年的努力，效果显著。如表2所示，农村贫困人口规模与贫困发生率大为下降，从1978年的2.5亿人下降到2015年的5575万人，贫困发生率从30.7％下降到5.7％。2008年以来，我国两次大幅度提高农村贫困标准，扩大扶贫范围，提升扶贫水平，2011年将农村扶贫标准提高到年人均纯收入2300元（2010年不变价）。特别是党的十八大以来我国把扶贫开发工作摆在更加突出的位置，把精准扶贫、精准脱贫作为基本方略，开创了扶贫开发事业新局面。对1978年以来按现行农村贫困标准（当年价）衡量的农村贫困人口规模进行测算，结果表明，改革开放以来，我国农村贫困人口减少7亿多（如表2所示），反贫困工作取得巨大成就。贫困标准的不断提高表明政府对扶贫事业的重视，以及政府不断增长的扶贫投入，显示了政府强有力的反贫决心、信心、能力和魄力；2014年贫困地区农村居民人均可支配收入6852元，比上年增长12.7％，物质贫困程度不断降低，人均食品支出2197元，占消费支出的比重为36.6％，食品支出所占比重持续下降。截至2014年底，贫困地区农户使用照明电、饮水无困难的比重分别达到99.5％和82.3％，贫困地区有文化活动室和有卫生站（室）的行政村比例分别达到81.5％和94.1％[14]，表明我国农村扶贫开发政策对改善人民生活，提高人们生活质量发挥了重大作用。因此我们需要将业已成熟的扶贫政策用法的形式予以固定，以契合反贫困事业的长期性和艰巨性，这一方面符合我国的立法传统，另一方面也是当前反贫困实践的需要。

当前扶贫开发进入全面“攻坚”实践阶段，然而由于部分扶贫问题具有长期性和顽固性，在新世纪扶贫工作中仍然没有得到有效解决，扶贫开发政策的局限也日渐显现出来，具体表现如下：

第一，扶贫政策会造成扶贫长期依赖政府，而且可能会消磨掉部分扶贫成果。政府在最初的确是扶贫的强大力量，但是政府主导下的扶贫政策，对其他扶贫力量仅仅产生号召作用，难以调动其他扶贫力量的积极参与形成多元扶贫格局，结果造成扶贫资源投入主要依赖政府，又进一步阻碍了其他扶贫力量的发展壮大和贫困人口反贫力量的发挥，而且政府之外扶贫力量参与机制的缺乏容易导致决策和实施的盲目性大。另外稍显软性且多变的政策在帮助贫困人口持续减贫方面作用不大，很多能够持续地减缓贫困和增加收入的制度没有及时建立，较多短期性的扶贫政策会部分抵消掉已取得的扶贫成果，容易造成返贫且脱贫速度逐渐减缓。

表 22：历年全国农村贫困状况

第二，以经济为主导的扶贫开发政策对贫困治理缺乏一定的预防性和前瞻性。当然我们并不否认经济增长可以促进贫困地区的发展，但是一味以经济标准来判断是否脱贫是不全面的，甚至是目光短浅的。主要表现有：一是开发式扶贫过度重视贫困地区经济的增长，对预防贫困，切断贫困链条具有重要作用的科教文卫事业重视程度不够，相关数据显示2002-2010年间扶贫资金投入较少的领域是电视接收设施、资助儿童入学、卫生室设施、技术培训及推广和学校及设备，比例分别为0.44％、1.01％、1.08％、1.15％和1.9％[15]。使得开发式扶贫政策在促进贫困人群发展和对贫困人群增权赋能方面作为不大，导致贫困地区人口长期人力资本水平较低。截至2014年，户主文化程度较低的群体，贫困发生率仍然相对较高，其中文盲群体贫困发生率为14.5％，远高于高中群体4.7％的贫困发生率[14]。这固然有贫困地区落后的教育观念影响，但更多的是由于开发式扶贫对贫困地区教育重视不够，导致贫困地区教育基本公共服务供给不足。二是有些贫困地区的经济增长是以当地生态环境资源的破坏为代价的，贫困地区盲目地追求脱贫甚至不惜对生态环境造成破坏的脱贫致富也是不可持续的。

第三，扶贫瞄准机制问题。开发式扶贫政策强调以区域为反贫困对象，计划之初大约有70％的贫困者分布在国定贫困县[16]，还有部分贫困者分布在非贫困县，因此开发式扶贫政策从一开始就注定无法覆盖全部贫困人口，即使瞄准目标越来越精准，总有贫困人口被遗漏，开发式扶贫政策忽略了部分贫困人口的权利。当前以往区域性及整体性的贫困分布状况已大多不复存在，农村贫困人口在地域分布上更加分散，中国农村贫困的性质已经发生了根本性地转变[17]。表现在贫困村和贫困户呈现点状分布，贫困人口越来越集中在偏远地区。精准扶贫是当前扶贫理论与扶贫方式的重大创新，在实际调研中我们发现有些地方对精准扶贫理解有误，认为精准扶贫就是驻村或驻户扶贫，其实精准扶贫是要根据贫困地区和贫困群体的实际情况来进行贫困治理的扶贫方式，而当前的扶贫开发政策在一定程度上仍然是粗放式的扶贫治理方式，在致贫原因、贫困对象、治贫方式上仍存在瞄准偏误。

第四，扶贫资金问题多重。2002-2010年扶贫重点县扶贫资金投入分别为250.2、277.6、292、264、278.3、316.7、367.7、456.7、515.1亿元[15]，表明政府在扶贫投入方面还没有走上规范化的道路，缺乏制度化的机制保障，导致扶贫资金出现以下问题：（1）扶贫资金投入力度不足，缺乏稳定性和可靠性，且可持续性较差，规模效应难以形成；（2）扶贫资金前期投入对项目评估与可行性研究等必要性工作做得少，导致盲目投入；（3）扶贫资金投向结构不合理，畸重畸轻，总是重短期效益，轻长远利益，导致科教文卫事业发展落后；（4）缺乏科学有效的扶贫资金管理体制，扶贫资金投入浪费严重，没有靶向扶贫，扶贫资金经常被地方政府挪作他用。

第五，扶贫工作缺乏有效地监督。一套对政策执行行之有效的监督和评价机制能有效促进农村扶贫工作健康有序地开展。然而，当前中国农村扶贫工作由于监管不力、信息不对称、反馈渠道有限等原因，导致政府对扶贫工作的进展状况和扶贫效果不甚清楚，甚至出现“上有政策，下有对策”的违法乱纪行为。而且扶贫开发工作中的监督管理存在滞后性，总是等到扶贫工作出现问题后才给予审核检查，而这时所造成的损失往往已经无法挽回，这是对国家扶贫资源的极大浪费。在扶贫政策落实过程中，权力主宰了资源分配，真正贫困群体的诉求却被碾压地所剩无几，这背后所显示的就是信息公开和监督工作严重缺位，没有严格地监督，扶贫中的腐败才会屡禁不止。另外由于反贫困法律的缺乏，依靠政策导致扶贫开发实际过程中确定扶贫项目的自由裁量权较大，造成扶贫项目的确定缺乏民意和社会基础，例如2009年项目村、项目户希望得到的扶贫项目与2010年实际实施保持一致的比例分别为5.7％和25.4％[15]，与贫困群体的实际需求相差较大，进而打击了人们的反贫积极性。

以上问题的存在显示出政策扶贫的重要缺陷，暴露出由于反贫困法律的缺乏，仅靠政策和道德而不能克服的一些问题。为实现新时期减贫目标，反贫困工作呼唤更具强制力的《农村扶贫开发条例》的出台，这在当今法治社会建设下是大势所趋，民心所向。因此我们要将当前证明有效的扶贫政策通过立法的形式使其上升为国家的法律，法律机制的参与虽不能完全解决反贫困工作中出现的问题，但是法律机制的保障作用是其他任何规章制度所难以替代的。近30年开发式扶贫工作的经验教训要求将法律机制引入到反贫困工作中去，这是新时期深入推进扶贫开发工作的必然之举。

当前我国国家层面的农村扶贫立法还没有出台，但一些地方性的扶贫条例在这方面进行了有益探索与实践尝试。根据相关资料整理，广西、湖北、黑龙江、重庆、广东、陕西、甘肃、内蒙古、贵州、云南，四川等地先后出台了扶贫法规。在国家还没有出台统一的扶贫立法背景下，各地方政府根据本地扶贫的实际情况出台地方扶贫法规，有利于规范地方扶贫的各项行为，也为中央扶贫立法奠定了法律基础。扶贫从广义上来说是个大概念，需要两轮驱动，一轮是开发式扶贫，一轮是救助式扶贫。在救助式扶贫立法方面，目前层次较高的是2014年出台的《社会救助暂行办法》，虽然具有法律效力，但在调整救助式扶贫关系时仍然显得捉襟见肘。例如由于各种因素的制约，尤其是部门之间的利益关系，使得当前社会救助工作仍然是政出多门，多头管理，缺乏统筹。扶贫事业的艰巨性和复杂性要求将开发式扶贫与救助式扶贫有效结合起来，需要相关法律法规来加以规范二者的衔接工作，但是目前我国只是下发了诸如《关于开展农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接试点工作的通知》等政策文件，都是以“通知”和“意见”的形式下发，缺乏权威性和强制性。地方政府在具体制定和执行二者的衔接工作时，由于没有权威的法律保障，容易出现一些随意性的理解和行为偏差，进而影响了衔接工作的扶贫效果。

反贫困的战略目标和价值追求要求我们将反贫困事业纳入法治化的轨道，况且这也是依法治国的具体体现和国际扶贫的发展趋势。中国共产党十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出：“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家……促进国家治理体系和治理能力现代化”[18]。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，在国家将“依法治国”方略提到新高度的大背景下，法制化建设已经成为我国扶贫开发的重要内容，也是扶贫开发未来发展的制度保障[19]。当前扶贫开发法治建设的缺位，加剧了上述诸多扶贫问题的严重性，因此推进扶贫开发法制化建设，凸显其反贫困价值，已经成为我国新阶段扶贫工作的必然选择。

三、国外立法扶贫及对我国的启示

由于我国法治扶贫的长期缺位，反贫困主要依靠党和政府的政策来加以规范和调整，有别于其他国家立法先行的扶贫发展路径。反贫困是一个长期性、艰巨性的事业，需要法律的稳定性来与之相契合，况且这也是与国际扶贫接轨，顺应国际扶贫趋势的需要。

从国外经验看，加大立法力度，创新性的制定更具体和详细的正式规范是当今世界各国政府反贫困发展的基本趋势。美国非常注重对扶贫机制的完善，其政府致力于缩小贫困规模，降低贫困程度，非常重视反贫困方面的立法，有着强大的制度设计功能。福利制度扶贫方面的立法以1935年罗斯福政府的《社会保障法》颁布为标志，旨在为那些在经济萧条中失业的人民提供失业救济金，并为贫困人口以及弱势群体提供帮助，另外针对低收入者提供福利救济和福利补助，主要采用的保障方式有：生活实物及现金补贴、健康医疗救助、低收入者退税等。并颁布诸如《全国学校午餐法案》《食物券法案》和《保护病人和负担得起的护理法案》来保障人民权利的实现[7]。在帮助有劳动能力者脱贫方面，1946年通过《就业法》为公民提供有益的就业机会；为促进西部地区反贫困，1961年颁布《地区再开发法》；1964年通过《反贫困法案》，向贫困宣战；1965年颁布《公共工程和经济开发法》以替代原有的《地区再开发法》，新法案对落后地区和困难地区的援助重点放在公共工程投资上；1988年通过《扶持家庭法》，帮助家庭资产建设脱贫；1993年颁布《联邦受援区和受援社区法案》,以解决不发达地区的发展问题[20]。日本政府对反贫困立法也非常重视：1950年日本制定《北海道开发法》对北海道地区进行专门开发；1960年代至1980年代,日本先后制定《山村振兴法》《过疏地域振兴特别措施法》《欠发达地区工业开发促进法》《工业再配置促进法》等，通过立法保障，促进日本国内后进地区开发[21]。巴西扶贫相关工作在其《宪法》中有明确的规定，以扶贫资金投入为例，明确规定联邦收入投入亚马逊地区、东北部地区、圣弗朗西斯科河谷地区的比例分别为3％、3％和1％，每年政府财政预算的15％和10％分别投入中学教育和小学教育[22]，这些明确规定避免了扶贫投入的随意性和短视行为，不仅促进了贫困地区和教育的发展，还体现了发展的理念，提高了本国的人力资本水平。

由上观之，国外扶贫都是以法律的形式对扶贫的内容、形式予以固化和规范，高度法治化的建设保障了扶贫工作的顺利展开。因此需要我们立足国情，借鉴发达国家关于反贫困的相关立法经验，学习国外立法优先的法治精神，将反贫困工作纳入到持续性的法制轨道上来，颁布《农村扶贫开发条例》，将反贫困工作中各项制度以法律的形式确定下来，严格规范管理反贫困各项工作和监督机制，理顺各扶贫主体之间的关系，严惩违法违纪行为，使反贫困工作得以有序进行，实现整个反贫困制度的可持续发展。但是我们在向西方学习扶贫立法经验的时候，不能盲目照搬照套国外扶贫立法制度。中国的经验是摸着石头过河，先行试点再逐步推广和总结经验，最后才能上升为法律。而西方国家扶贫是立法先行，以法来指导各项扶贫工作的开展，与我们中国的国情经验扶贫是不同的。因此我国的扶贫立法要结合我国的国情来实际开展工作，不能盲目借鉴西方的扶贫经验，扶贫立法进程要契合我国扶贫工作的发展规律。

四、我国扶贫立法功能探析

综上所述，当前我国进行反贫困立法既符合我国将已成熟、定型的政策进行立法的传统，也是我国现阶段打赢扶贫攻坚战，更好地实现全部脱贫全面建成小康社会的需要。一般而言，法律具有规范、导向、保护、制约等功能，它一旦存在就必然要发挥作用，而且具有较强的稳定性，始终是界定各个主体行为的规范，也始终是强制人们必须遵守的准则[23]。因此进行扶贫立法利用法律功能可以解决很多政策扶贫过程中出现的问题：

第一，扶贫立法能强化我国反贫困中的法治思维，利用法律的强制性及制约性规范扶贫中的各项行为，对扶贫中的违法犯罪行为严惩不贷，有助于推动扶贫工作顺利进行。在扶贫过程中坚持依法扶贫，改变过去行政命令扶贫思路，严格按照法律规范、法律原则、法律精神等来确定扶贫标准、扶贫对象、扶贫方式、扶贫项目等，大大减少人为的扶贫决策，做到目的合法、程序合法、内容合法、手段合法、结果合法，为反贫困营造良好的法治氛围，不仅有助于扶贫工作公平、公正、公开、透明，最重要的是有助于培养法治精神，将反贫困法治理信念内化为人们的自觉遵纪守法，使贫困地区的扶贫开发事业在法制规范下健康有序地向前发展。“法律对于权利来讲是一种稳定器,而对于失控的权力来讲则是一种抑制器，”[24]对于扶贫工作中出现的各种违法乱纪行为，必须坚持“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，运用法律的权威性、规范性、强制性、惩罚性能够有效打击扶贫过程中各种扶贫主体的违法乱纪行为，还能规避各种扶贫的短视行为，因此法律能够以其正义价值,保障反贫困战略实施的稳定性和公正性，这些都是稍显软性和多变的政策扶贫所欠缺的[3]。

第二，扶贫立法能更好地维护贫困群体的切身利益。法治化的核心范畴是对人民权利的保护，贫困群体虽然因为各种原因而生活在困境中，但并不影响他们获得国家和社会救助的权利，这是宪法赋予每个公民的基本权利，也是法律文明几经发展所取得的重要成果，况且权利救济比物质救济更能保障人民的利益[25]。多年来开发式扶贫政策的施行以经济为导向，主要解决贫困地区和贫困群体的物质贫困，而对权利贫困的关注较少，贫困的内涵在发生变化，那么相应的扶贫手段也应该做出调整。贫困者拥有了权利这种手段，就可以利用这种法律凭借实现某种利益，进而充分表达自身的诉求，提升可行能力并履行义务承担责任，从而缓解自身的困境。一是可以让贫困群体认识到从国家获得帮助以维持生存和发展是一项基本人权，这是国家的基本责任，因此不必以受恩者心态面对。二是对于贫困者来说健康和教育是其积累人力资本进而实现自身脱贫的重要凭借，进行扶贫立法严格限制过去单纯追求GDP的行为，固定并不断加大扶贫资金对健康和教育这两个重点项目的投入，体现扶贫立法对贫困群体可持续发展的重视。三是扶贫立法有助于培育贫困群体的权利意识，将反贫困内化为自身积极反贫困行动，贫困群体必须对扶贫项目的决策享有知情权、发言权、参与权和监督权，使扶贫项目的实施更加符合贫困群体的利益和要求，扶贫项目自然会得到更多贫困群体的支持。而且当贫困群体自身合法利益受到侵害时，能够凭借反贫困立法为依据依法维护自己的合法权益，而不是忍气吞声，无法保障。

第三，扶贫立法可以明确政府的主体责任，促进多元扶贫主体的崛起，形成大扶贫格局。政府在扶贫中的主体责任不意味着要对扶贫工作大包大揽，这样会产生多种弊端，因此进行扶贫立法可以对政府的主体责任进行合理界定，包括反贫困制度设计、扶贫资金投入、提供必要的保障以及监督等主要职责，这样可以为动员和凝聚全社会力量参与扶贫留出空间，并为社会力量参与扶贫拓展渠道，加强组织管理，提升扶贫能力，给予相应的制度保障，才能调动社会力量扶贫的积极性，只有坚持专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力量、多种举措有机结合和互为支撑的“三位一体”大扶贫格局，扶贫脱贫效果才能持久维持。

第四，扶贫立法可以明确并严格规定扶贫资金的投入及使用规程。明确中央政府与省级政府扶贫资金投入责任，并要求中央与地方根据经济发展水平建立相适应的财政扶贫投入增长机制。必须对扶贫资金投入进行事前事后评估，优化资金投向结构，转变以经济脱贫为主的短视扶贫思想，规定扶贫资金的投入比例和具体投入项目，大力增加贫困地区教科文卫事业的资金投入，完善扶贫资金报账制度和监督管理机制，确保扶贫资金用在刀刃上。

良好法律功能的实现不仅需要强大的法律制度设计能力，也需要在实施过程中合理运用政策的作用。法律是治国之重器，良法是善治之前提。我们现在很多问题都是由于我们缺乏良好的制度设计能力引起的，况且法律并不是万能的，也存在着自身无法克服的局限性，稍不注意就会付出“法律的代价”。归纳起来，法律主要有以下六个方面的局限：“一是法律具有保守和应变能力较差的缺点；二是法律具有一定的滞后性和有限性；三是法律语言的指导作用大于可操作性，容易导致其自由裁量范围的扩大化；四是法律存在着走向强制、压制的潜在危险；五是法律执行的成本问题；六是法律容易受外部条件的影响。”[26]既然法律存在缺陷，那么就需要其他的治理手段予以补充，否则一味地强调法律，就有可能导致“泛法治主义”的盛行。“泛法治主义”通常会忽略法律自身的缺陷，进而忽视其引起的法治局限性，无限夸大法治的作用，其隐含的“法律万能化”的观念是需要我们予以警惕和坚决抵制的[27]。因此在扶贫过程中以政策扶贫来弥补法律扶贫的不足是可行且必要的，政策扶贫是法律扶贫的有益补充。政策与法律作为两种反贫困的手段，各有其特点，随着建设社会主义法治国家的提出，国家治理和社会治理的手段也相应地转型，在农村反贫困工作上，我们既不能以政策代替法律，也不能够盲目崇拜法律的功效，因此建立起以法律为主导的扶贫体系，也不能偏废政策的作用。这与五大发展理念中的“协调”理念也不谋而合，通过政策法律化实现政策与法律的有机结合本身也是一种扶贫治理机制的创新，将五大发展理念思想运用于扶贫立法中，能为我国扶贫立法提供很好的思路借鉴，有利于发挥多管齐下、多措并举，增强扶贫事业的整体性、协调性、平衡性、包容性、可持续性的作用。