论城市的性质与治理使命

杨宏山 黄文浩

（中国人民大学 公共管理学院， 北京 海淀 100872）

城市是人类文明的创造物，是人类告别蛮荒、追求美好生活而创造的人工环境，在经济社会发展和区域治理中具有举足轻重的地位。城市研究学者刘易斯·芒福德指出，“人类用了5000多年的时间，才对城市的本质和演变过程获得了一个局部的认识，也许要用更长的时间才能完全弄清它那尚未被认识的潜在特性”[1-1]。认识城市发展规律，提高城市治理能力，有必要从城市的本原性质入手，明确城市治理的基本使命，进而厘清城市与乡村治理各自的逻辑。

一、城市性质的多元理解

为了增进对城市的理解，有必要回顾一下相关学科对城市性质的界定。

地理学将城市界定为人类聚落体系的一种类型，即大于村庄、镇的人类居住和生活场所，凸显了城市的聚落特征。人文地理学认为，人类社会经历了“村庄—镇—城市—大城市”的聚落体系发展历程[2]。城市以非农活动为主，人口规模大，建筑密度大，社会结构复杂，具有与村庄明显不同的社会特征。城市地理学者理查德·格林指出，“城市具有较高的人口密度、较拥挤的空间、较高层次的经济活动，有更广泛区域的劳动力供给与需求、更加复杂的经济组织，蕴涵都市主义和城市价值的社会特征，具有更加有力和复杂的管理”[3]。

在经济学的理解中，城市是非农产业和非农业人口的集聚地，是工商业比较发达的地区，是某一区域或国家的经济中心，它凸显了城市的经济要素集聚特征。阿瑟·奥沙利文将城市定义为“在相对狭小的面积里居住着大量人口的地理区域”[4]。城市在有限的区域内，集中了大量企业、家庭和居民，是商业、工业、金融、房地产、信息等非农产业的集聚地。城市经济具有随着规模增长而报酬递增效应，当经济规模扩大时，“产出增长大于支出增长”[5]。随着分工不断细化和专业化，城市会形成多元化的产业结构，使城市比农村更有活力，产业更为齐全。

社会学将城市描述为由不同的异质个体组成的居住共同体，凸显了城市的社会分化和人口的异质性特征。路易斯·沃思将社会关系分为初级、次级、第三级关系[6]。乡村社区占主导地位的社会关系是面对面的初级社会关系，而城市主要由次级、第三级关系所支配，人们被陌生人所包围[7]。社会学关注于城市社会阶层、民族、种族的多样性，不同的社群不仅通常生活在城市的不同角落，而且通常也在不同的地方从事不同的工作。社会学者常用“马赛克”“万花筒”“迷宫”“城中村”等等词语描述城市人群的多样性。

透过梳理，我们可以看到，不同学科对城市性质的理解具有差异性，分别凸显了城市的不同属性。地理学关注于城市的人文、经济地理和空间结构特征，经济学聚焦于城市的人口规模和产业结构，社会学关注于城市的社会分化、社会生活和社会问题。由于关注的领域不同，上述学科分别提出各自的城市研究议题，形成各自的知识体系，彼此之间既有差异性，又相互联系、相互渗透，共同推动着城市研究的理论发展。

斯特劳斯、科宾提出，理论是“通过关系陈述而发展良好的一组相关概念，这些概念共同构成一个整合的模式，而该模式能够用于解释或预测现象”[8]。通常所说的理论，实际上就是由一个或一组概念组成，用于解释或预测某种现象。概念是理论思维的基本元素，是对事物的本质特征的概括或抽象，它反映了人们对事物性质的一种认识。对于公共管理学科来讲，认识城市发展规律，提高城市治理能力，有必要基于公共管理的价值诉求，从最基本的概念界定入手，把握城市的性质，推进理论发展，促进新理念、新知识的生产和传播。

二、城市性质的新理解

在考察城市时，人们很容易将注意力集中于建筑密集、高楼林立、工商业发达、交通便捷等视觉容易捕捉的元素，而忽略那些个人不直接介入的因素，如政府管理、城市规划、安全防卫、公共政策等制度安排。从公共管理的视角理解城市的本质属性，有必要透过现实中纷繁复杂的建筑、景观、经济、社会等因素，考察城市的起源，把握城市最基本的功能。

芒福德系统地考察了城市的起源和演变，提出“在城市成为人类的永久性居住地之前，它最初只是古人类聚会的地点”，“这些地点是先具备磁体功能，尔后才具备容器功能的”[1-2]。芒福德提出，城市发展的最初胚胎，是由于一些地点具有特殊的“磁性”，而成为人类的汇聚地点，“这类地点除了优良的自然条件外，还必须具有一种比普通生活过程更高超、更恒久、更有普遍意义的威力，因此它们能把许多家族或氏族团体的人群在不同季节里吸引回来”[1-2]。

城市的“磁性”既有赖于优良的自然条件，也有赖于以自然构造为基础而构造的人工环境。从公共管理的视角看，这种人工环境就是通常所谓的公共服务。早期的城市普遍筑有封闭的城墙，具有防卫功能。《墨子·七患》曰：“城者所以自守也。”《管子·度地》曰：“内为之城，城外为郭。”《古今注》说：“筑城以卫君，造郭以守民。”除了防御功能外，早期的城市还发展出朝觐、圣地、仪典、集市等功能。考古发现，在美索不达米亚地区的古城遗址中，除了城堡、宫殿、仓廪之外，还存在着庙宇、圣祠等宗教活动遗址[1-3]。

基于上述，我们可将城市定义为优质公共服务资源高度集聚的地理空间。城市与乡村的差别，不在于建设规模的大小、建筑风格的差别、人口密度的不同、产业结构的区别，而在于公共服务的集聚程度。与农村相比较，城市提供更多更好、更为配套的公共服务。上海世界博览会提出“城市，让生活更美好”，城市之所以能够让人们的生活更美好，根本就在于拥有更多、更配套的基础设施，居民可方便地获取多方面的公共服务。公共服务供给具有成本，公共服务越是配套齐全，财政支出也会越高。城市的公共服务水平高，城市居民缴纳的各种税费也多。相比较而言，农村地区的公共服务项目就要少得多，服务质量也不及城市地区。对于边远、落后地区来讲，政府提供的公共服务可能仅限于通路、通电（力）、通邮、通电话、通广播、通电视等“村村通”工程，以及义务教育、基本医疗等最起码的民生保障。

早在两千多年前，古希腊先贤就指出，人们来到城市是为了生活，人们居住在城市是为了生活得更好。亚里士多德在《政治学》中论述道：“等到由若干村坊组合而为‘城市’，社会就进化到高级而完备的境界，在这种社会团体以内，人类的生活可以获得完全的自给自足；我们也可以这样说：城邦的长成出于人类‘生活’的发展，而其实际的存在却是为了‘优良的生活’。”[9]城市之所以能够让生活更好，就在于基础设施和公共服务更为配套齐全，从而吸引人口进城居住，促进劳动分工和商业发展。如果说城市对人口集聚具有“磁体”和“容器”双重功能，那么，公共服务就发挥着“磁体”的功能，而劳动分工和商业发展则为更大规模的人口集聚和就业提供了“容器”。从这个意义上讲，我们认为城市的本质在于提供公共服务，城市的发展也是源于公共服务高度集聚的特性。

早期城市提供公共服务的能力有限，仅限于安全、秩序和仪式。而且，早期的公共服务只面向统治阶层，不向普通社会成员开放。芒福德指出，“先古城市最初只是在坚强、统一、自为的领导之下的一种人力集中，它只是一种工具，主要用以统治人和控制自然，使城市社区本身服务于神明”[1-4]。随着劳动分工的发展，城市的功能不断扩展，出现了祭祀、宗教、集市、娱乐、社会交往等专门活动，新的职业类别不断产生，城市提供公共服务的内容越来越多，也越来越广泛地覆盖普通民众。

三、城市治理的基本使命

公共政策学者约翰·伦尼·肖特指出，“对于当代社会中的城市而言，其构成元素是千变万化的图景、应接不暇的资讯和争执不休的利益冲突，而我们可以尝试着找出一种秩序把这些纷繁的要素整饬起来”[10]。在他看来，理解城市的基本密码是城市秩序（urban order）。我们认为，公共服务的高度集聚性就是理解城市秩序的基因，是城市的本质属性所在，也是推动城市发展的根本动力。

城市治理的基本使命，一是建立有效的优质公共服务供给机制，提高公共服务供给水平，改进公共服务质量，提高市民生活和福利水平，满足工商业发展的现实需求。这里所讲的公共服务，包括物质性的基础设施和非物质性的市政服务项目，它们是城市形成经济集聚效应的重要保障。城市提供的服务项目具有多样性，大体而言，可分为公共服务、公益服务和商业服务三种类型。基于政府与市场、社会的角色分工，城市政府的基本使命在于提供公共服务，包括面向居民直接提供服务项目，以及对微观经济和社会活动实施监管；事业单位、社会组织不以营利为目的，提供公益服务；企业以营利为目的，提供商业服务，使用者必须支付费用。

二是形成可持续的财政资金筹集机制，从而能够持续改进基础设施和公共服务，增进对工商业的吸引力，在更大范围内集聚资源和人才。政府提供公共服务具有成本，需要财政提供资金支持。城市道路、机场、港口、管网等基础设施建设的投资巨大，回报周期长，成本具有沉淀性，资金一经投入难以改作其他用途。同时，城市基础设施的规模经济效应也很明显，项目建成以后，随着消费者数量的增加，项目运行具有成本弱增性特征，人均成本会越来越低。城市政府满足各方面的公共需求，需要建立合理的税收或收费机制，保障城市财政具有稳定的收入来源。

在市场经济体制下，城市政府的使命在于提供公共服务。文森特·奥斯特罗姆等学者通过区分“提供”（provision）与“生产”（production）职能，提出公共服务的生产既可由私人机构承担，也可以由公共部门承担，可通过“协作生产”方式，让私人部门、非营利组织参与进来，并在不同机构之间展开竞争[11]。奥克森指出，“提供”涉及一系列的集体选择行为，应当由政府承担基本责任，“生产”是将资源投入转化为产出的技术性过程，私人部门和第三部门都可以介入并承担责任[12]。萨拉蒙对美国非营利组织进行大量实证研究，发现政府与志愿部门的合作，已经成为社会服务供给的支柱，政府已经成为私人非营利部门的最重要的资金来源[13]。

基于“提供”与“生产”的区分，城市治理不一定是政府垄断公共服务供给的过程，它也可以是一个混合经济，私人部门、第三部门也可参与公共服务的生产[14]。萨瓦斯区分了公共服务供给中的三方参与者：消费者、生产者和安排者，指出“政府本质上是一个安排者或者提供者，是一种社会工具，用以决定什么应该通过集体去做，为谁而做，做到什么程度或什么水平，怎样付费等问题”[15]。当安排者和生产者合一，就会出现政府垄断公共服务的现象，相应地，就产生了行政成本；当安排者和生产者分离时，私人部门就会介入公共服务，相应地，就产生了交易成本。两种成本的相对值，决定了“安排”与“生产”功能分开是否值得。

基于上述，城市治理要区分“掌舵”和“划桨”职能，政府要承担决策和公共服务供给任务，实际生产可由私人部门、非营利机构去做。掌舵者需要洞察问题，平衡竞争性需求，划桨者则要集中精力于具体事务。萨瓦斯总结了服务提供或安排的十种形式，分别是政府服务、政府间协议、政府出售、合同承包、特许经营、政府补助、凭单制、自由市场、志愿服务和自我服务。对于属于政府职责范围的公共服务，政府应承担安排者的角色，决定为谁生产、生产多少、如何生产、怎样付费等问题。至于生产的具体安排，则可根据实际情况，采取合同承包、政府补助、凭单制、特许经营等方式，由企业或社会机构来完成。

四、城乡治理的新思考

从公共管理的视角看，城市的基本性质是优质公共服务资源高度集聚，城乡之间的根本差别，不在于建筑规模的大小、建筑风格的差别、人口密度的不同、产业结构的区别，而在于优质公共服务资源的集聚程度。与农村相比较，城市拥有更多更好的公共服务；与小城市相比，大中城市不仅公共服务水准更高，在内容上也更为配套齐全。有效的优质公共服务供给机制以及可持续的财政收入筹集机制，乃是城市治理的永恒主题。

在城乡关系方面，一种流行的政策思路是促进城乡融合，逐步实现公共服务均等化。这一思路针对城乡二元体制导致城乡分割问题，提出改革城乡不平等的制度安排，消除农民与市民在就业、社会保障、政治地位等方面的差异，保障城乡居民权利平等、地位平等、机会平等，逐步实现区域一体化、城乡一体化、公共服务均等化[16]。从语义看，“公共服务均等化”是指保证社会成员享有大致平等的公共服务，即区域之间、城乡之间、城镇之间的公共服务供给标准、质量和水平大体相当。问题在于，城乡公共服务供给天然存在差异性，政府既不可能消灭城乡差异，也不应该推进城乡公共服务均等化。

在城乡治理上，政府的责任在于优化基本公共服务设施的空间布局，保障乡村居民也能享有不可或缺的基本公共服务，但这并不意味着城乡之间的公共服务供给可以实现均等化、无差别化。从总体来讲，城市的公共服务水平要高于农村地区，优质公共服务项目一般也会优先配置于城市地区。如果遵循“城乡公共服务均等化”的发展思路，在城乡之间均等地配置各类公共服务资源，那不仅会降低公共资源的配置效率，还会导致公共治理的失败。为消除城乡差别、建立理想社会，早期的社会主义者曾开展过一系列试验。然而，无论是傅立叶设计的“法郎吉”组织，还是欧文探索的“新协和公社”实践，这些致力于城乡公共服务均等化的社会改造尝试均以失败而告终。

公共服务供给具有规模经济效应，在有限的地理空间内，使用的人越多，人均成本就越低。与乡村地区相比较，城市人口高度集聚，这使得大规模的市政基础设施建设具有可能性。市政基础设施和市政服务的消费具有非排他性，它一般通过“空间”交易的方式来筹集费用，即根据一定的标准在区域内统一征税或收费，并向全体居民免费开放市政服务设施。与城市相比较，在乡村地区提供同样水平的公共服务，成本则要高得多。对于人口不多、经济落后的乡村地区来讲，即使依靠财政拨款建设了高水平的公共服务设施，也面临着如何可持续运行的问题。

基于对城市性质的重新认识，城乡公共服务供给天然存在差异性，区域发展有必要破除“城乡公共服务均等化”的思维框架，兼顾公平与效率。政府治理既要保障乡村地区的基本公共服务需求，也要满足城市地区更高水平的公共服务需求。保障农村地区的可持续发展，根本在于确立平等赋权、底线保障、协调发展的新理念。

首先，在城乡关系上需要确立平等赋权理念，保障城乡居民拥有平等的财产权利和政策待遇。多年来的实践表明，政府在财政上补贴农业、在生计上帮助农民，并未有效缩小城乡差距。重视农业、农村和农民问题，根本在于解除城乡二元体制，扭转城市偏向的公共政策体系。主要包括：建立城乡统一的土地利用、征地补偿、建设用地交易政策，保障农民在集体土地使用权流转中的土地权益，保障农民在土地征收中的公平受益权；赋予农民对土地承包经营权的抵押、担保、流转权利；赋予农民对自建住房具有完整的财产权权利；维护农民在集体经济中的正当权利和权益；保障农民自由迁徙的权利；建立覆盖全体居民的基本公共服务和社会保障体系。

其次，在公共服务供给上需要确立底线保障理念，保障农村居民享有最起码的基本公共服务。区域发展需要兼顾效率与公平，既要发挥城市经济的效率优势，保障城市地区更高水平的公共服务需求，也要满足农村地区的基本公共服务需求，如提供基础教育、医疗保障，保障每个村落都能通路、通邮、通电、通广播、通电视等。近年来，中央政府提出统筹城乡发展的工作思路，就包含着底线保障的工作要求，即在加快城镇化和城市发展的同时，也要统筹考虑农业、农村和农民的发展需求，要加大对落后地区的转移支付和财政投入，帮助困难县弥补财力缺口，优化基本公共服务实施的空间布局，改善农村基本公共服务水平。乡村地区人口居住分散，不可能将各种公共设施和服务资源均等地配置到每个自然村落，政府可通过政策干预，改善小城镇的公共服务设施，把小城镇作为乡村地区基本公共服务供给的集聚地，增进城乡之间在人员、生产、商品、资金和信息方面的流动性。

再次，在基层公共事务治理中需要推进协商民主，建立集体议事机制，将利益相关者参与纳入公共决策过程。在价值偏好上，协商民主凸显了公众参与的价值，强调公共事务治理需要倾听、回应公众的利益诉求，在公共决策中引入公共选择机制，完善集体审议和共识决策的制度安排，提升公共事务的善治性。发展协商民主，需要建立制度化的集体论坛，如听证会、议事会、理事会等，形成多层次的对话平台和协商机制，增进政府与社会的沟通与互动，彼此在对话中协调立场，在互动中集聚共识，形成集体决策，组织集体行动。这种公众参与和民主对话机制，有利于识别社区居民对公共服务的具体需求，更好地满足不同社区差异化的公共服务需求，也有利于运用各方的知识、信息和资源，更好地实现治理目标。