“单独二孩”政策的思考

黄磊+钟扬

[摘 要]中央宣布实施“单独二孩”政策到“全面二孩”政策的间隔时间不到两年。本文从“单独二孩”政策制订出发，论证由于该政策失误致使政府转向“全面二孩”政策，这就意味着，从执行时间上，“全面二孩”政策被大大推迟了。

[关键词]“单独二孩”政策；“全面二孩”政策

2013年11月15日，中央宣布实施“单独二孩”政策，2015年10月29日中央又宣布实施”全面二孩“政策，两项政策的出台间隔不到两年。让人十分不解，为什么政策调整时间如此短？为什么不直接一次性放开“全面二孩”政策。这次生育政策的调整，是中国人口进入新的历史时期背景下发生的，是中国整个生育政策调整链条上极为关键的环节，即“单独二孩”政策起着承上启下、转化过度的使命。生育政策是一项涉及群众切身利益的公共政策，有着深远的影响。因此，至提出“单独二孩”政策起，国内学者就进行了专题性研究，大体是从以下四方面展开的，一是对“单独二孩”放开后，可能带来的出生增量及出生堆积情况的测算和分析；二是依据全国或地区调查数据做出的有关生育意愿与生育水平的讨论；三是围绕着“单独二孩”或“全面二孩”进行的政策分析；四是对生育政策调整更广泛的阐释和展望。那么，本文就基于第三点，论证“单独二孩”这一政策本身。

一、问题的提出

当“全面二孩”政策出台后记者提问卫生计委有关领导：“实施全面二孩政策，短期内会不会导致出生人口大幅度增长？”领导的回答是：“现阶段，全国符合全面二孩政策条件的夫妇约有9000万对。实施全面二孩政策，今后几年的出生人口总量会有一定程度的增长，最高年份的出生人口预计超过2000万人，这是政策调整的预期效应。”2可是在“全面二孩”政策实施之前的2014年，全国出生人口为1687万的基础上，最高年份新增人口也只有三四百万，完全可以得出“不会大幅度增长”的结论。那么为什么没在2013年直接开始实施“全面二孩”政策，而是先放开“单独二孩”政策呢？

有关领导的解释是：“实施单独二孩政策，迈开了调整完善生育政策的重要一步，释放了部分生育势能，有利于客观把握群众的生育意愿和生育行为，为全面二孩政策创造了条件，奠定了基础。”这说明了，在2013年前，政府因为担心“全面二孩”政策会导致出生人口大幅度反弹，而通过“单独二孩”政策先释放一部分势能。但是，其真正释放的能量有限，即政府对“全面二孩”政策预期出生人口规模判断失误，换句话说“单独二孩”政策有多此一举。

二、“单独二孩”政策分析

1.政策目标

“单独二孩”政策目标—释放部分生育势能。瞿振武教授等人受国家人口计生委的委托对国家能否在2012年出台“全面二孩”政策进行论证，得出的结论是：如果2012年立即全面放开二孩政策，将会导致妇女累计生育能量的突然释放，出生人口和妇女时期生育水平出现剧烈波动，年度出生人口峰值最高可达4995万，妇女时期总和生育率峰值可达4.5万左右，”此外他还估计出“目前符合二孩条件的目标育龄妇女为1.52亿。若生育意愿率为70%，则生育人群为9700万，若生育意愿率为60%，生育人群为8047万。”

2.政策论证错误

作为决策者如果拿到上述论证结果，是不敢做出实施“全面二孩”政策这一决定的，因此从2011年后政府再也没有考虑实施“全面二孩”政策，而为了稳妥，转向了考虑实施“单独二孩”。但是，2015年3月以来，国家卫计委组织调研团，就全面实施两孩政策进行多方案测算研究和论证。先后召开了近百场研讨会，听取了人口、经济、社会、资源环境专家和相关部门的意见，到20多个省市开展调研。6政府制定了系列报告和全面两孩政策意见，这一事实说明了政府以往对“全面二孩”政策作出了错误的判断。也就是说，为国家制定“全面二孩”和“单独二孩”政策所提供的证据和报告都存在着明显的错误，而政府恰恰是基于这两项研究出台的生育政策而开展工作的。

3.政策失误的原因

从2014年各地“单独二孩”政策落地以后，绝大多数媒体和学者都认为该政策“遇冷”，这已成为既定事实，究其原因有：

（1）统计口径不一。生育政策是建立在户籍制度的基础之上，而人口普查统计口径是建立在常住人口上，这样导致计算得到的常住人口城市化比率远高于户籍人口的城市化率。而农村户籍人口一直以来就有“一女户生二孩”政策，加之，全国七个省份本来就有“单独二孩”政策。因此上述人群不涉及在此政策内。人口统计与生育政策所依据口径不一，致使目标人群高估。

（2）预测方法失误。在预测模型中是假设随机婚配，但在实际情况中是有条件的门当户对式婚配。独生子女条件相对较好，彼此间的婚配可能性更大。“双独”原本就符合生育政策第二个孩子的条件，而“双独二孩”的增加也相应减少了“单独二孩”夫妇出现的可能性。7因此预测模型所使用的理论假设是不客观的。

（3）基数不准。由于缺乏基础数据，所以学者在对“单独二孩”目标人群进行测算时。一般参照于国家统计局2005年全国人口变动抽样调查所提供的30岁及以下分年龄与性别的独生子女资料。这样就存在以下问题，一是，2005年到现在的情况已经发生来了很大的改变，从2005年推算至今所产生的“积累误差”不可小视，结果是对“单独二孩”目标人群的整体高估。全国各地实际调查摸底数普遍小于先前的预算数。例如，2013年末。南京市人口计生委对全部户籍人口“单独二孩”对象进行了普查，结果只有5万对，这小于依据 2005年全国人口变动抽样调查的预测数。全国1100万“单独二孩”目标人群存在质疑；二是2005年这次调查本身就存在问题，表现在低年龄组人群存在一定程度的瞒报漏报，而瞒报漏报人群多是二孩及以上人群。以往多关注出生漏报对生育率的影响，很少考虑育龄妇女孩次结构的影响，育龄妇女孩次结构对“单独二孩”目标人群的影响实际更大。出生漏报的结果就是对各年龄组独生子女数量及所占比例的高估。

总之，“单独二孩”政策的出台是政策失误的产物。根本无法达到降低生育势能的目标，最终导致了“全面二孩”政策的“姗姗来迟”，然而中央即时的放开“全面二孩”政策，这既是对”单独二孩”政策的纠正，从而让更多的人能够生育第二个小孩，又是对“单独二孩”政策的一个否定。

参考文献：

[1]刘爽、刘平 对“单独二孩”政策的新认识与思考 [J] 人口研究2015年3月.

[2]乔晓春 实施“普遍二孩”政策生育水平会达多高？ [J] 人口与发展 2014年第6期.

作者简介：黄磊（1992-），重庆人，硕士研究生，研究方向：公共政策。

钟扬（1993-），云南昭通人，硕士研究生，研究方向：公共政策。