行政审批制度改革：动因、困境与出路

石肖雪

(浙江大学光华法学院，浙江杭州310008)



行政审批制度改革：动因、困境与出路

石肖雪

(浙江大学光华法学院，浙江杭州310008)

以“入世”为契机，中国正式启动行政审批制度的深化改革。从中央层面而言，这场改革系通过领导模式革新与部门主导式自上而下的放权，逐渐达成政府职能转型的基本目标。地方政府则在制度上缺乏自主创新空间的情况下，以整体政府建设与区域经济发展为导向，积极回应中央的改革要求。目前，行政审批制度改革的诸多问题并未解决，在中央新一轮依法治国的改革动议下，可以采用一系列措施进一步推动改革进程，巩固与保障改革效果，以此来解困政府主导型改革模式所面临的问题。

行政审批制度改革；政府主导型；经济诱因

一、行政审批制度改革是一场自上而下式的体制内变革

2001年，在“入世”的背景之下，中国正式启动行政审批制度改革。这是一场体制内自上而下式的政府职能转变的“硬仗”。在此过程中，中央的改革动力来自何方？对这问题的探究有助于推进我国的改革进程。

(一)中央改革者：从被动应对“入世”压力到主动进行政府转型

在出台的数轮改革方案中可以获知中央改革者对行政审批制度改革的定位以及改革持续推进的动力来源。

第一，从各时期的改革要求来看，行政审批制度改革被视为转型期中国各项改革中的一个重要环节，与行政体制改革、经济体制改革有密切联系，同时也与法治政府建设、电子政务建设相互配套、持续推进。行政审批制度改革不仅仅是被动应对“入世”压力而采取的临时举措，还是与转型期中国一系列改革措施配套进行的一项系统性变革。

第二，以2004年《全面推进依法行政实施纲要》和《行政许可法》的出台为背景，政府职能转变和角色转型成为行政审批制度改革持续推进的主要动因。法治政府的建设，要求政府的经济管理职能“转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来”，要求在行政审批制度改革过程不断转变政府职能、强化公共服务。行政审批制度改革的过程亦是实现“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”的过程。行政审批制度改革在中央层面，早已变被动为主动，成为一种“自觉意志模型”式的改革。

第三，随着改革的深入，中央改革者对于在行政审批制度改革中实现政府转型有了更精准和全面的把握。改革者对于良好治理状态有了更为清晰的认识，对于改革路径的选择与目标的刻画也更为理性和科学，此种理念成为行政审批制度改革持续推进的重要原因。

(二)政府自我革新式的领导模式

在行政审批制度改革正式启动之初，为加强对此项改革的领导工作，国务院成立行政审批制度改革工作领导小组(以下简称领导小组)。第一至第四批行政审批项目的清理和调整方案，正是在该领导小组的组织下出台的。至2008年5月，国务院批准建立了行政审批制度改革工作部际联席会议制度，以联席会议的组织形式取代了领导小组，成为第五和第六轮改革的组织者。而2013年《国务院机构改革和职能转变方案》的出台，让行政审批制度改革进入又一个高潮，国务院进一步取消和下放了133个行政审批项目，改革工作的牵头部门则由监察部调整为中央编办。尽管从第一轮改革至今，中央改革的领导者已进行了两次更换，但始终无法改变政府自我革新式的特征。改革初期，领导小组的12位成员中，有5位来自具体实施行政审批事项的部门，实施部际联席会议制度时，与会的12个部门中有9个是握有行政审批权的部门。此种组织形式，无疑使行政审批制度改革成为一种部门自我削权式的改革。当改革主导者与被改革者同属政府机构内部时，行政审批制度改革便是一种行政体制内的自我变革。

(三)部门主导式自上而下的放权

从出台的数轮改革方案来看，行政审批制度改革以权力下放和事项清理为主要内容。此放权过程是以国务院各部委为主导的，具有明显的计划性和渐进性。以外商投资领域为例，商务部自2005年起连续出台了多个文件，有计划、有步骤地实现了外商投资领域审批权的逐渐下放，展现了改革逐渐深入、放权力度逐渐加大的特征。

从商务部发布的一系列文件可见，自2005～2010年，下放的权力呈现实质化、深入化的特点。权力下放种类的调整体现了商务部逐渐将外商投资领域实质性审批权力交还地方的过程。此外，审批权下放有严格的层级性，2008年之前，下放的权力严格限制于省级商务主管部门，而2009年起，商务部开始将下放的审批管理事项进一步授权副省级城市商务主管部门和国家级经济技术开发区，从而使更为基层的区域享有较大的自主权。

外商投资领域审批权向地方的逐渐松绑这一总体趋势之下，各投资领域和投资类型的放权过程显示出类型化分批次放权的特征。从外商投资领域审批事项取消和下放的改革历程来看，中央主管部门成为改革最为主要的实施者，而改革亦是有计划、有步骤地逐渐深入的。由中央各部委主导的自上而下的权力下放模式，使得地方职能部门在涉及此种由中央设定的审批事项的改革过程中具有明显的被动性。

二、自下而上改革觉醒的双重动因：整体政府建设和区域经济发展

(一)中央授权式的地方试点

顶层推进式的行政审批制度改革的传统模式是部门主导型的放权过程，但在第六轮改革中，广东获得了行政审批制度改革先行先试的机会，开始了地方试点型放权模式的探索。广东的试点是一种中央授权式的改革，中央对此项试点的内容和路径进行了详细的“事前安排”，缺乏对自主创新的实质性授权，广东本身可自行决定的改革空间受到相关文件的严格限制，试点的形式相对单一、改革领域比较狭窄，使得此种改革试点的尝试仍然具有明显的自上而下式的强制性变革模式的烙印。[1]在先行先试地区的改革都如此“束手束脚”的情况下，其他的地方改革者自然更难打通上下环节，往往只能在机制变通、流程再造上另辟蹊径。

(二)整体政府理念下的审批机制创新

在以中央主导的自上而下式的改革模式中，地方往往囿于体制困境，无法撼动中央制定的审批事项。在自主创新空间被一再压缩的情况下，地方改革的最直接动力自然源于对中央政令的执行以及改革绩效考核的压力。但更为重要的是，地方改革者对于政府职能转变和角色转型的重要性有着高度的认同感，在行政审批领域实现从碎片政府到整体政府的逐步转型成为地方改革实践最为耀眼的闪光点。

行政审批服务中心的建立是各地行政审批制度改革的起点，各职能部门派业务代表进驻中心，完成了“窗口化”工作，此种空间上的集合，避免了百姓的奔波之苦。为了防止服务中心的窗口沦为“收发室”，同时也为了实现在一个职能部门内部的审批权限的统一，各地改革者开始进行审批职能的归并。在此基础上，更具突破性的制度创新则是实现了“程序集中”的联合审批模式。在对项目进行审批的过程中，各部门以联合会审的形式，将多环节的审批流程集中在一个会议程序中，打破了部门之间的藩篱，打通了各项审批环节，实现了行政审批领域的整体政府。

(三)经济诱因推动下的地方突围

从碎片政府到整体政府的转变，是以行政审批制度改革为支点，撬动政府整体转型的重要突破口，也是地方改革者把脉改革动向后作出的积极回应。对整体政府理念的认同和追求，是地方改革持续深入的一大动力。而除了对良好治理的自我觉醒以外，经济诱因也推动着地方改革的进行。在行政审批制度改革启动伊始，改革者就清楚地认识到市场经济体制的完善和行政审批制度改革之间的密切联系。《关于2007年深化经济体制改革工作意见》和《关于2010年深化经济体制改革重点工作意见》，以及2010年国务院发布的关于鼓励和引导民间投资健康发展的文件*参见《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》(国发〔2010〕13号)、《国务院办公厅关于鼓励和引导民间投资健康发展重点工作分工的通知》(国办函〔2010〕120号)。，都要求政府职能的进一步转变和市场环境的进一步优化，要求政府加强对民间投资的服务、指导和规范管理。与这些文件同时期出台的行政审批制度改革方案，则明显开始侧重对审批项目、审批流程、审批方式等整个审批链条的各环节进行全方位改革，以实现行政审批制度改革与经济体制改革协同发展、齐头并进。

在“经济先行”理念的引导下，经济体制的改革和市场化的完善往往成为中国各项改革的重要驱动力。在区域竞争压力的驱动下，地方政府在对部门各自为政、紧握手中的审批权和整合职能、降低市场准入壁垒之间进行权衡之后，毫不犹豫地选择了后者，开始了以行政审批制度改革促进地方产业转型升级、拉动区域经济发展的改革路径。

大型基本建设项目投资领域的审批流程优化，是以行政审批制度改革拉动经济发展的典型代表。除了如上文所述的，提供联合办理的“订单式”行政审批服务以外，地方改革者还采取了模拟审批的机制，即将审批的工作“提前”，充分利用了取得土地使用权的时间，虽然并未在实质上缩短联合审批的时间，但可促进工程项目的提早开工，从而能吸引更多的项目投资。*模拟审批，是余姚市在基本建设项目行政审批领域进行的改革尝试，是在联合审批基础上进行的一种突破。对于特定范围内的基本建设项目，在土地未出让前，由项目主体按照审批的程序提交相应资料，其他审批部门视同其已取得土地使用权，开始进行其他事项的联合审批工作，当项目主体取得土地并符合相应审批条件后，审批部门就对相应材料进行补充完善，将模拟审批转化为正式审批。

三、政府主导型改革模式之缺陷

无论是中央主导的自上而下式的顶层推进还是地方政府所做的自下而上式的回应，都是一种政府主导型的改革模式。但即便有明确的改革目标、坚定的改革决心，此种政府主导型的改革模式不可避免会表现出各种困境。

(一)改革惰性与不彻底性

即便改革者对于改革能够创造更有效率的制度安排有着高度认同，也不可避免存在对于旧有制度的依赖性。更何况行政审批制度改革就是以政府职能部门为直接改革对象，改革过程中的惰性和不彻底性充分暴露。

2004年《行政许可法》出台，可谓行政审批制度改革的大事件。面对行政审批制度改革的重重困境，《行政许可法》试图力挽狂澜，以立法的方式为此项改革提供理论支持和规范依据。但直至2015年《国务院关于取消非行政许可审批事项的决定》(国发〔2015〕27号)的出台，才真正终结了“非行政许可审批项目”的命运。*《国务院关于取消非行政许可审批事项的决定》(国发〔2015〕27号)对于现存的非行政许可审批事项作了如下的安排：取消49项非行政许可审批事项，将84项非行政许可审批事项调整为政府内部审批事项。非行政许可审批这一审批类别不再保留。《行政许可法》出台之际，学者曾对其推动行政审批制度改革、转变政府职能寄予厚望，但该法不能做到令行禁止，特别是“非行政许可审批项目”这一概念经过十多年的反复才寿终正寝，可谓是受到颇多诟病。一方面如学者所说的存在“法治权威与政治权力”协调上的断层，另一方面也暴露出此种政治权力主导的自我革命式的制度变迁所难以避免的不彻底性。

(二)改革决策者的有限理性

尽管改革方案的制定者往往都是专家型、学者型官员，但也难以对新的制度尝试作出最佳的安排：改革决策者永远无法制定出符合完全理性标准的方案。[2]行政审批制度改革自然是一个逐步探索的过程，决策者的有限理性，使得每一轮的改革方案都需要被不断修正，使得改革表现出一定的反复性。

以保险中介领域审批事项为例，第一轮至第三轮行政审批制度改革实施过程中，保监会共取消108个审批项目，其中涉及保险中介机构的为35项。但在第三轮改革方案出台后不久，国务院颁布的第412号令保留了15项涉及保险中介机构的审批事项，其中就包括在第三轮方案中被取消的保险代理机构、经纪公司、公估机构的开业核准。2009年《保险法》出台以后，上述15个被保留的保险中介机构相关审批事项又被以法律的形式确定下来。而经过第五、第六轮改革，最终保留了其中6个审批事项。

由此可见，改革初衷是非常积极的，改革者也怀有极大的决心，但改革初期的大刀阔斧后来可能被证明是缺乏合理性的。决策者囿于有限理性作出的改革方案，可能仍然不足以矫正原有制度安排的不足，又可能存在操之过急、矫枉过正之嫌。

(三)中央和地方改革目标的不一致性

新制度经济学者认为自上而下式的强制性制度变迁模式导致政策失败的一个重要原因就是：中央统治者所设计的偏好最大化的政策，在执行时却被地方或者下级官僚机构扭曲成使其最为受益的政策。[3]在压力型体制的背景下，各级政府组织围绕一些数量化的指标和任务展开各项工作，最为重要的目标同时也是最易考核的指标便是经济增长情况。[4]28-30因此，对于地方政府而言，使其最为受益的政策便是能拉动经济增长的改革措施。在过分关注经济效益的情况下，地方可能就是以一种良性的甚至是被中央默许的方式在扭曲改革的初衷。

与此类似，在经济体制改革过程中，地方政府同样明白本地经济增长在体现政府政绩方面的重要性，或通过中央授权进行试点，或自主创新制度，实现向市场经济制度的过渡。在经济制度改革过程中，地方改革者对相对独立目标的追求甚至进行一些“破格”的尝试被认为是成功的*科斯认为，中国的经济体制改革中，家庭联产承包责任制等制度创新之所以成功，正是由于这些改革是游离于中央的改革计划之外的，是地方改革者以及微观经济主体在追求自身独立目标的过程中产生的。，很重要的原因在于地方与中央改革者的改革目的最终是一致的，都是对于市场经济的完善和对经济发展的追求。但在行政审批制度改革中，地区经济增长并不是最主要的目的，一味地追求改革过程中经济效益的最大化可能会造成一些改革措施和路径上的偏差。

(四)经济诱因促使下的改革路径偏离

当经济效益在行政审批制度改革过程中被过度放大时，会造成政府与社会公众之间改革利益分配的不均衡。

1.改革目的的片面化，导致改革资源配置的不合理。大型投资类项目审批流程的改造几乎是所有地方改革者关注的重点，而模拟审批等制度创新也以大型建设项目或地方亟需的产业项目为主要服务对象。此类改革措施在惠及投资主体并促进地方经济增长的同时，不一定完全符合其他社会公众的利益需求。

2.重经济轻社会，公众对改革实效缺乏体验。社会管理和服务领域的行政审批制度改革受重视程度普遍较低。经济先行的改革思路，让大部分社会公众只能从地方经济增长中间接地感受行政审批制度改革的成果，而在接触较多的社会管理与服务领域，则缺乏明显的直观体验。

3.重“放”轻“管”，事后监管薄弱。以经济效益为导向的改革，往往只重视还权社会、还权市场，忽视对社会的培育和对市场的监管。尽管自第一轮方案出台以来，中央改革者都强调要关注后续监管和衔接工作、避免监管真空，但行业协会和社会组织的培育始终落后于审批事项的取消和下放，无法实现“转得出去，接得起来”；职能部门在取消“对资格的控制”的同时，也一并放弃了“对行为的监督”。

四、政府主导型行政审批制度改革的补强措施

行政审批制度改革需要遵循政府主导型甚至中央主导型的路径，但可吸收公众参与、透明公开、结果导向、责任导向等因素，从而一定程度上缓解自上而下式改革所面临的困境。

(一)吸纳多方主体全程化参与改革过程

1.吸收立法、司法部门参与，依法改革。政府履行职责要依靠法治，政府职能的调整、机构的改革过程同样应依靠法治。其一，行政审批制度改革所涉及的行政机关职权的调整应在法律的框架内展开，法治政府建设应囊括政府行为的各环节，审批制度的改革也应受到立法和司法部门的监督。其二，改革者一方面将关注范围适当延伸，另一方面吸纳立法部门参与改革，实现对审批事项的源头把控。其三，需打破行政体制内改革的禁锢，统一各方改革主体，合力推进改革向纵深发展。

2.吸收专家、学者参与，增加改革科学性。在第六轮的行政审批制度改革中，国务院审改办被设在中央编办，由这一不具有审批职能的机构来主导改革的进程。让中央编办作为行政审批制度改革的统领部门，面对各部委针对需保留的审批事项提出的极为专业的理由，中央编办往往无力招架、难以反驳。因此，行政审批制度改革过程中，应充分利用“外脑”资源，吸收专家、学者组成咨询委员会，对所有审批事项保留必要性的审查。同时，在清理程序上应当设置论辩机制，由专家列席论辩程序，增加改革过程的科学性。

3.吸收社会公众参与，广泛接受监督。面对复杂的经济社会事务，专业顾问也无法避免有限理性的困扰。针对以上问题，“参与模型”开始兴起，即充分考虑所有受影响的利益之后作出的行政决定能够获得正当性。[4]64行政审批制度改革过程，同样应吸收大众参与所包含的正当程序因素，为改革方案增加正当性与合理性。

(二)构建科学的改革绩效评估体系

1.立体构建改革目标。中央改革者已经关注并一直强调，将行政审批制度改革作为政府职能转变的一个重要支点，但地方层面还未摆脱对以行政审批制度改革拉动经济增长的迷恋。目前，法治、教育、医疗、环境、社保、基础设施建设等在政府绩效评估中也开始占据越来越重要的地位。行政审批制度改革涉及经济社会各个领域，政府职能转变亦是一种全方位的转型，因此，改革目标的构建应当清晰而全面，并且应当以服务于社会公众为导向。

2.理性设计改革指标。设定一定时期内的改革指标，是自上而下式改革有效推进的一种方式，对改革指标的考核也是检验改革成果的一种相对便利的方法。但对改革指标的设定和考核，都需经过仔细斟酌，要科学地看待审批的“多”与“少”、“快”与“慢”。在行政审批制度改革过程中，审批的设立需要进行正当性论证，审批的取消亦不可完全恣意。

3.实现改革绩效评估的外部化。这一点与改革过程的透明性、参与性密切相关，公众不能切实参与改革，便无法对改革效果作出客观公正的评价，也无益于改革的进一步推动，因此改革绩效评估的外部化一定程度上是以吸纳多方主体全程化参与改革过程为前提的，同时也是对参与改革过程的各方主体的一种反馈。

(三)健全改革的责任保障机制

在行政审批制度改革过程中，政府的社会管理与公共规制功能亦不可偏废。换言之，既要做到有限政府，亦要做到责任政府，实现“小政府-强政府”的治理模式。

1.职能部门的改革责任应全面化。一方面，行政审批制度改革是对政府管理方式的调整，职能部门的监管责任不可因审批事项的取消而减轻，监管能力的强化亦是行政审批制度改革的应有之义；另一方面，行政审批制度改革是涉及政府职能的全程化改革，职能部门应关注审批事项清理后的配套措施。对于保留和新设的审批事项，应优化相应的实施机制；对于调整和取消的审批事项，原审批部门应落实相应替代性监管措施。

2.改革措施和成果应及时固化。及时将改革措施固化，有利于优秀的实践经验的广泛推行；而改革成果的固化，尤其以法律法规等效力级别较高的规范性文件予以规定，是防止改革反复的有效措施，亦可成为实施责任追究机制的依据。

3.构建改革责任追究机制。责任追究机制应当全方位涵盖职能部门违法设定、违法实施行政审批以及不履行、违法履行监管职责等方面。一方面，及时固化改革成果，出台责任追究的实体性规范，明确审批事项设立、清理的详细标准，规范审批事项实施的流程；另一方面，制定专项程序性规范，明确监察机关的职责、权限和追责程序。

五、结　语

行政审批制度改革已如火如荼地走过了十几年，中央的数轮顶层推进式的改革方案和地方孜孜不倦的审批机制优化变通，让行政审批制度改革走出了一条自上而下为主、自下而上积极回应的改革路径。2013年《国务院机构改革和职能转变方案》的出台，标志着行政审批制度改革真正成为当下中国改革的重中之重，无论是机构改革方案对大部门体制的持续推进，还是职能转变方案对政府职能的科学定位，都为行政审批制度改革的推进创造了极佳的制度环境。政府主导型的改革路径目前固然存有一定弊端，但随着体制机制的进一步突破和制度条件的进一步完善，中国式行政审批制度改革的宏伟画卷定能蔚然成章。

[1] 杨瑞龙,杨其静.阶梯式的渐进制度变迁模型——再论地方政府在我国制度变迁中的作用[J].经济研究,2000(3):24-80.

[2] 赫伯特·西蒙.管理行为[M].杨砾,韩春立,徐立,译.北京:北京经济学院出版社,1988:78-82．

[3] 林毅夫.关于制度变迁的经济学理论：诱致性制度变迁与强制性制度变迁集[M]//R.科斯,A.阿尔钦,D.诺斯.财产权利与制度变迁:产权学派与新制度学派译文.上海:上海三联书店,1991:399.

[4] 荣敬本.从压力型体制向民主合作体制的转变:县乡两级政治体制改革[M].北京:中央编译出版社,1998.

[责任编辑：王少泉]

The Reform of Administrative Examination and Approval System： Causes, Difficulties and Solutions

SHI Xiao-xue

(Guanghua Law School, Zhejiang University, Hangzhou 310008, Zhejiang, China)

Taking WTO entry as an opportunity, China officially launched the deepening reform of the administrative examination and approval system. On the level of the central government, it renovates the leadership pattern and delegates powers from the departments of the central government, which realizes the transformation of the government function. For the lack of the room of self-innovation, the local governments fulfill the reform tasks to actively respond to the central reform requirements by providing public services with the overall government construction and developing regional economy. There still remain many problems in the reform of administrative examination and approval system to be resolved at present. Under the central government’s new round of governing the country according to law reform, a series of measures can be adopted to further promote the reform process, consolidate and protect the effect of the reform, in order to overcome the various problems faced by the government-oriented reform mode.

administrative examination and approval system reform; government-oriented mode; economic motive

2015-10-21

石肖雪(1988-)，女，浙江绍兴人，浙江大学光华法学院宪法学与行政法学博士研究生。

D630

A

1674-3199(2016)01-0019-07