环境整体性治理机制创新研究——以贵阳市生态文明建设委员会为样本

任　敏，雷　蕾

(贵州大学公共管理学院，贵州贵阳550025)



环境整体性治理机制创新研究
——以贵阳市生态文明建设委员会为样本

任敏，雷蕾

(贵州大学公共管理学院，贵州贵阳550025)

环境公共问题的外溢性和环境管理体制的条块分割引致环境公共治理的碎片化。对全国独家机构创新的“贵阳市生态文明建设委员会”的观察表明：“生态委”的建立初衷是消除环境管理部门之间协同失灵的弊端，通过结构整合和机制的设计来建构环境治理的“整体性政府”。研究表明：生态委整合与协作的成效明显，但也存在一些制约因素。随着部门在管理实践发展中的逐渐融合，内部联动和协调机制的完善，协作文化的进一步发展，电子政府的建设和信息管理的加强，生态委也会日益发展成熟。

贵阳市；生态文明建设委员会；碎片化难题；整体性治理

环境公共问题的外溢性和环境管理体制的条块分割引致环境公共治理的碎片化。其症结源自于我国环境公共治理在制度安排上的特点：部门的条块分割、不同地区之间缺少协调，无法解决跨部门、跨地区和影响多个利益主体的复杂环境问题及冲突。这一情况引致我国环境治理中出现价值整合的碎片化、资源和权力结构性分布的碎片化以及政策制定和执行过程的碎片化等问题。[1]其中，环境管理相关部门之间的协同失灵尤为人们所诟病。在这样的背景下，环境治理中的跨部门协同问题成为环境管理理论和实践领域亟待解决的问题。

整体性治理理论(holistic governance)发端于对新公共管理的批评。其大本营是英国,代表人物是佩里·希克斯和帕切克·登力维，这一理论日益得到认可，表明其很可能成为21世纪政府治理的大理论。[2]从理论渊源来看,整体性治理的出现是对传统公共行政衰落(weaknesses)以及20世纪80年代以来新公共管理改革所造成的碎片化的战略性回应。[3]52

贵阳市生态文明建设委员会是生态文明建设和环境治理体制中基于碎片化治理的弊端将有关环境管理部门进行实质性整合的一项体制机制创新。这一委员会作为生态文明和环境管理领域全国唯一的大部制改革个案，在贵阳的生态文明建设、环境治理和环境管理体制创新上具有较大研究价值。鉴于此，有必要以贵阳市生态文明建设委员会为样本，对其整合后的现状、面临的困境及怎样突破困境等方面进行探讨。

一、贵阳市生态文明建设委员会的成立背景

早在2009年，贵阳就作为全国生态文明试点城市开始了生态文明建设之路。国务院在《关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见》(国发“2012”2号)中要求把贵阳市建设成为全国生态文明城市。随着贵阳生态文明城市建设的不断推进，贵阳环境质量有所改善，环境治理和生态文明建设取得一定成效，但贵阳的环境污染问题依然不容乐观。为了认真贯彻落实十八大精神，大力推进贵阳市生态文明建设，贵阳市于2012年在原市环境保护局、市林业绿化局(市园林管理局)、市两湖一库管理局基础上组建生态文明建设委员会，并将市文明办、发改委、工信委、住建局、城管局、水利局等部门涉及生态文明建设的相关职责划转并入。[4]贵阳市生态文明建设委员会是贵阳市继组建全国首个环保法庭、环保审判庭，编制全国首部建设生态文明的地方性法规(《贵阳市促进生态文明建设条例》)之后又一次率先创新生态文明机制。

在贵阳市生态文明建设委员会成立之前，环境管理相关部门从属于贵阳市市政府，但各部门之间“权责不清”“部门主义”的现象普遍存在，外部参与渠道较少、信息存在不对称性和滞后性、专业化分工、层级节制以及区域的划分导致了部门之间的独立，在环境治理过程中相关机构合作与协调上存在协调成本较高、协调时间迟缓、权力和责任分离等现象，使得相关部门的合作与协调变得较为困难，在环境治理过程中出现体制分裂、权力分散等现象，导致部门主义、地方主义盛行，引发各自为政、机构臃肿、效率低下等问题，增加了环境治理的成本，削弱了环境治理的整体效应。碎片化的环境治理结构，还使得政府部门在环境治理过程中的灵活性大为下降，难以适应环境治理过程中的变化，对服务对象的需求也难以做出快速反应。

贵阳市生态文明建设委员会的成立初衷是将分散和数量较大的机构部门整合构建为“整体型政府”，期望通过委员会方式打破部门间的独立，解决“碎片化”问题，并通过建立健全相关合作与协调机制，有效降低协调成本、提高协调效率。

二、贵阳市生态文明建设委员会的机构整合与协调

(一)贵阳市生态文明建设委员会部门结构

贵阳市生态文明建设委员会成立之初，根据自身职责将相关部门进行整合，设置了17个内设机构，分别为：办公室、政策法规处、规划处、财务处、生态文明促进处、宣传教育处、资源节约与循环经济处、污染防治处、环境影响评价处、自然生态处、营林处、资源林政处、园林绿化处、水环境处、科技处、总师办公室和人事处，并确定每个部门的主要职责，还将相关事业单位整体划入贵阳市生态文明建设委员会作为其直属单位(共35个)，且在贵阳的11个区市县设有生态文明建设局。2014年，为了进一步推进和加强贵阳市生态文明建设的各项工作，贵阳市生态文明建设委员会根据实际工作需要对内设机构进行相应调整：整合内设机构1个，更名内设机构3个，4个内设机构加挂牌子，设立内设机构2个，保留内设机构8个。调整后的内设机构依然为17个，但重新调整了各个内设机构的主要职责。在人员编制设置方面，委员会共有机关行政编制88名：原市环境保护局划转29名，原市林业绿化局划转55名，市发展改革委划转1名，市工业和信息化委划转3名。

贵阳市生态文明建设委员会主要对其内部部门、直属机构以及各县区的生态局展开管理。从部门机构的改革看，将相关部门进行整合使信息传递速度加快且降低了协调成本。通过这一改革将职能相近或相同的机构进行有机整合，使原来零星分散于多个部门的相关、相近或重复的职能得到有机整合，实现管理的精确化与精细化，各部门之间的配合更加紧密，在全局上便于统一行动。

(二)贵阳市生态文明建设委员会相关协调机制设计

贵阳市生态文明建设委员会作为一个整合而成的新型“大部门”，解决了决策中心缺失的问题，其整合关键在于是否具备了协作机制。

1.价值协同。贵阳市生态文明建设委员会作为生态文明建设和环境治理中的“领路人”、多个部门的领导者，承担着协调各个部门和直属机构积极参与生态文明建设和环境治理的任务。为了使生态文明建设能够有序、顺利地开展，各部门必须相互信任、积极地与其他部门展开合作。贵阳市生态文明建设委员会成立之初，为加强合作意识，曾经采取军训等方式加强部门之间的了解和沟通。在具体的工作推进过程中，最主要的是对人际关系和部门关系的协调。组织内部人际关系往往在工作的磨合中产生，在面对一些任务导向的工作之时，展开合作才能够完成任务。在协调过程中，这一委员会会采用定期进行座谈会、宣讲会、培训会、思想汇报等方式解决部门间合作时遇到的难题。新一任领导上任之后，要求各部门领导者到其他部门任职一段时间以加强交流。这一举措使各领导者能很快了解其他部门的工作方式和流程，加深对其他部门的了解，增加部门间交流和沟通的机会，使部门间的协调与合作变得更加简单。

2.诱导与动员。贵阳市生态文明建设委员会共有35个直属机构，这些机构并不具有内部部门的优势，相反，很多机构在地理位置上离贵阳市生态文明建设委员会较远，对这些机构展开协调面临的困难较大。在内部部门和直属机构的协调方面，贵阳市生态文明建设委员会成立初期，主要是对这些部门和机构进行思想上的统一，以增强部门间协作的意向。除了借助上文提及的军训、观看纪录片、座谈会、培训会等手段之外，也采用环境应急演练来提升各机构处理紧急事件的能力，强化了机构之间的沟通、交流以及相互间的信任。在完成“两会、五论坛、三活动、三环境”工作任务的过程中，由于面临着综合性、复杂性的挑战且任务重、时间紧、要求高，机构内部采用诸如“组建论坛工作领导小组”等工作模式来加强诱导和动员。这些举措使诱导和动员的协调机制在完成工作任务的过程中逐渐建构起来。

3.联动和沟通。联动和沟通的协调机制主要通过制定十大联动工作机制来实现：(1)立法联动机制。搭建与市人大常委会相关部门的联动机制，完成《贵阳市建设生态文明城市条例》的立法。(2)执法联动机制。与生态保护公、检、法等部门建立联动工作机制，做到手段、信息、成果和人员四共享，构建联合执法新格局。(3)统筹联动机制。完成生态文明示范城市建设规划实施的责任分解和目标考核机制的建立。(4)治气联动机制。构建多部门协作、各区域联动、七大工程措施并举的净气工作机制。(5)治水联动机制。构建跨部门、跨区域联合治理、六大工程措施并举的治水工作机制。(6)创模联动机制。构建国家环保部和省环保厅指导、市政府领导、贵阳市生态文明建设委员会统筹、各区市县和各部门联动、全社会积极参与的创模工作新格局。(7)论坛筹备联动机制。构建与国家部委、北京秘书处、省直部门、市直部门联系、协作、互动的筹备工作机制。(8)“三库”联动机制。开展“数据库、项目库、专家库”建设，形成以“三库”建设为支撑的生态建设统筹机制。(9)服务联动机制。将城市绿化12319热线和环境保护12369热线进行整合，搭建统一的便民服务平台。(10)媒体联动机制。建立新闻发言人制度、舆情研判和引导制度、与新闻媒体协作沟通的机制。

4.制定信息沟通和共享的工作机制。制定《贵阳市生态文明建设委员会(贵阳市环境保护局、贵阳市林业绿化局、贵阳市园林管理局)信息公开制度》，对相关信息的公开范围、公开种类进行界定。信息公开制度一方面保障贵阳市生态文明建设委员会的利益、民众的知情权及对行政活动的监督权；另一方面促使贵阳市生态文明建设委员会提高工作的透明度及工作效率，减少暗箱操作的可能性。《贵阳市突发环境事件应急预案》对环境应急过程中的信息报告方式与内容给出明确的指示。贵阳市生态文明建设委员会建立相关网站，通过电子平台及时公开与生态文明建设以及环境治理相关的政策信息以及财务信息等。这一电子平台能够让组织内部部门及各个直属部门获得信息，也能让社会民众了解到生态文明建设的情况，政府接受社会民众对生态文明建设以及环境治理的监督。通过制定信息沟通机制能加强信息互动，提高政府对环境问题的反映速度及环境治理质量，降低环境治理成本。贵阳市生态文明建设委员会将城市绿化12319热线和环境保护12369热线进行整合，搭建统一的便民服务平台，通过便民服务平台能够有效收集环境突发问题信息，迅速将问题反映给贵阳市生态文明建设委员会并及时处理问题。

5.明确责任和监督机制。贵阳市生态文明建设委员会的主要职责有：全市生态文明建设统筹规划、组织协调和督促检查；承担生态文明城市建设指导工作；组织指导全市资源节约工作、全市自然生态系统工作、环境保护工作、林业和园林绿化工作、全市生态文明制度建设工作。工作繁杂且责任主体众多，为避免机构整合后出现责任缺失问题，这一委员会将责任具体划分到每个内设部门和直属单位，且具体指明该部门的工作内容。为减少生态文明建设和环境治理中部门的不履职、不尽责等现象，必须建立相关约束机制，对生态文明建设和环境治理过程进行监督。在部门间合作过程中，相关监督和约束机制主要包括如下几个方面：其一，对协作中各部门所要承担的责任、工作职责进行详细划分；其二,明确在协作中各部门应该遵守的规则；其三,明确协作中违反相关规定所要承担的责任；其四,采取多种方式对生态文明建设中各部门的协作进行监督。

(三)贵阳市生态文明建设委员会的整合效果

各内部部门统一在同一地点开展工作，能够给部门间的交流带来一定便利，使得部门间的沟通和相互了解变得较为容易。不同部门成员之间增加接触和交往，能够培养非正式的人际关系，形成部门间非正式的协调关系，促使很多合作自发进行。将相关任务和信息传达到位，部门间合作关系便能达成。部门间处理的业务具有关联性，部门间合作的诉求也将增大，部门间合作关系的建立也相对容易，整个协调过程能够自发进行。从内部部门的整合结果来看，地理位置上的相近、部门间非正式协调过程的建立、业务上的趋同、建立常规化的工作关系等情况的存在使内部部门的协调过程变得较为简单。

对于直属机构和各个县区的生态局而言，之前他们属于不同政府部门。贵阳市生态文明建设委员会的成立将打破之前的“部门壁垒”和“资源壁垒”，使他们建立良好的合作关系。

三、贵阳市生态文明建设委员会面临的困境

(一)部门机构改革整合与专业性的矛盾

为了防治“外行管内行”，避免破坏专业化原则，政府内部长期实行“小部门”制，这一情况必然导致以下问题：第一，内部部门数量过多。贵阳市在将职能相近和相同的部门加以有机整合的基础上成立了贵阳市生态文明建设委员会，且经过2014年对相关部门的再次重新整合调整，但贵阳市生态文明建设委员会所管辖的部门依然多达53个。虽然管理层级较少，整个组织趋于扁平化，但存在管理幅度过大、信息传递及协调成本增加等问题。第二，人员编制不足。贵阳市生态文明建设委员会成立之后共有88个编制，部门规模较大、职能较多，出现人员编制不足，引致人员编制数量和工作量不一致。

(二)改革成本较高

这一问题的最集中表现是工作的纵向对接不够顺畅。贵阳市生态文明建设委员会在全国生态环境管理大体制改革方面属于“先行者”，在开展具体工作时，与上下级机构的对接会面临一些困难。令人欣喜的是：这一委员会不断通过内部机构调整、区县生态局职能的完善等举措使各方面的沟通不断改善。另一方面，对于这样一家新成立且名字较为宏观的机构，外界和横向关系的处理也面临着改革成本较高等问题。

贵阳市生态文明建设委员会运作过程中，虽然有“三定”方案且借助机构编制文件等对相关职责权限进行了划分，但部门职责界定方面的表述比较宏观，不同部门容易产生不同理解，引致职责权限界定不清等问题。除此之外，各部门的权力和职责不对等，还会引致职责交叉、推诿敷衍等问题。

(三)高层领导者的负荷和协调问题

在部门权力较为集中的官僚制下，部门合并引致的工作负荷加重会使部门首长更加繁忙，也引致领导工作中统筹性与专业性之间的矛盾。这对领导者和管理人员的统筹艺术、专业化水平提出了更高挑战。领导业务能力的要求较高导致的协调能力不足也是一个现实问题。大部门的工作具有综合性，对领导者工作能力、沟通能力、全局掌控能力的要求更高，由此引致一些领导者协调能力不足的情况。

四、结　论

从贵阳市生态文明建设文明委员会这一样本来看，它的建立和运行符合整体性治理的宗旨，它部分做到了通过高效率、负责任的组织层级和组织机制来实现目标，并在管理层次上通过权责的重新划定、绩效评估和协调监督来实现责任。

该委员会的建立与运行充分说明，整体性政府依然以官僚制为基础。整体性治理所要求的协调机制主要包括：价值协同的协调机制、信息共享的协调机制、诱导与动员的协调机制等，这些机制的实现都是基于官僚制，它通过协调机制致力于缓解冲突，通过共同目标的强化与塑造来增强整体性治理中网络结构的凝聚力，最终达到1+1>2的协同效应。[3]14整体性治理强调政府内部机构和部门之间的功能整合，力图将政府横向的部门结构和纵向的层级结构有机整合起来。从这一点来看，贵阳市在生态文明建设文明委员会的实践表明：作为这一领域的“先行者”，其改革成本较高。

整体性治理强调用“整合化”的组织形式、通过正式的组织管理关系、各种伙伴关系、网络化结构等方式，实现对资源的有效利用、对公共问题的协商解决和对公共服务的综合供给。这一委员会的实践也说明：加强部门间和区域间的协作可以部分地解决环境管理中原有的碎片化问题，但这一举措无法与通过组织结构重新调整得以实现的合作相提并论，因此，整体性治理能够较好地解决我国环境治理的碎片化问题。

在整体性治理的视野中,政府改革方案的核心是通过政府内部部门间及政府内外组织间的协作达到以下四个目的：“排除相互拆台与腐蚀的政策环境；更好地使用稀缺资源；通过对某一特定政策领域的利益相关者聚合在一起合作产生协同效应；向公众提供无缝隙的而不是碎片化的公共服务。”[5]整体性治理的理论议题针对部门主义、各自为政等现实沉疴而提出,其重新整合的思路是逆部门化和逆碎片化。在实践方面，整体治理的主张与大部门制的实践不谋而合，从而建构起以“问题解决”作为一切活动的出发点且具备良好的协调、整合和信任机制的整体性政府。

贵阳市生态文明建设委员会是贵阳市生态文明建设和环境治理的一个创新体制，它正处于初步发展和逐渐探索阶段。作为贵阳市生态文明建设中的探索性实践新生体，其尽管存在许多局限性且面临一些困境，但值得关注的是：在生态文明建设过程中，贵阳市生态文明建设委员会在转变政府职能、提高效能、改善政府形象、创新生态文明建设文化等方面已经发挥着积极作用。在今后的管理实践发展中，不同部门的内部联动和协调机制会不断完善、编制管理会日益创新、内部部门间协作文化会逐渐成熟、信息管理会逐渐加强，贵阳市生态文明建设委员将随之日益发展成熟。

[1] 任敏.我国流域公共治理的碎片化现象及成因分析[J].武汉大学学报(哲学社会科学版),2008(4):580-584.

[2] 竺乾威.从新公共管理到整体性治理[J].中国行政管理,2008(10):52-58.

[3] 胡象明,唐波勇.整体性治理:公共管理的新范式[J].华中师范大学学报(人文社会科学版),2010(1).

[4] 刘文强.贵阳市生态文明建设委员会挂牌成立[N].贵州日报,2012-11-28(1).

[5] 高建华.区域公共管理视域下的整体性治理:跨界治理的一个分析框架[J].中国行政管理,2010(11):77-81.

[责任编辑：王少泉]

Research on Innovation of Environmental Holistic Governance Mechanism:Case Study on Guiyang Ecological Civilization Construction Council

REN Min, LEI Lei

(School of Public Administration, Guizhou University, Guiyang 550025, Guizhou, China)

The externality of public environmental problem and the vertical-horizontal blocks of government cause the fragmentation of environmental public governance. The observation on Guiyang Ecological Civilization Construction Council which is the only sample of institutional integration innovation indicates that the purpose of the institutional reform is to overcome the government collaborative failure between environment related departments and to build a kind of holistic government through integration and mechanic design. The effectiveness of integration and collaboration is obvious. However, there are still some restricting factors. This new bureau is getting to be mature in the course of collaboration practice, perfection of internal linkage and coordination mechanism, further development of collaborative culture, e-government construction and information integration.

Guiyang city； Ecological Civilization Construction Council; fragmentation problem; holistic governance

2015-10-21

国家社会科学基金项目(08XZZ007)； 教育部人文社会科学重点研究基地重大项目(13JJD630014); 贵州大学特色学科重大科研项目(GDZT2010007)

任敏(1968-)，女，山西天镇人，贵州大学公共管理学院副教授，博士；

雷蕾(1988-)，女，贵州贵阳人，贵州大学公共管理学院硕士研究生。

D63-3

A

1674-3199(2016)01-0026-06