基于公众参与的古镇保护与开发

郑　玲

(漳州市城市规划设计研究院　福建漳州　363000)



基于公众参与的古镇保护与开发

郑玲

(漳州市城市规划设计研究院福建漳州363000)

古镇的保护与开发涉及利益相关方众多，包括专家学者、当地政府、原住民、开发商、经营者、游客等。在中国历史村镇保护与开发高潮期，在“众筹众创”背景下，政府搭建平台，制定相关公众参与制度和古镇保护开发负面清单，鼓励公众全程参与规划建设运营全过程，是平衡保护与开发博弈、协调利益相关方关系、保障古镇规划得以实施、促进古镇永续发展的有效途径。

古镇；保护；开发；公众参与；负面清单

0　引言

2014年8月，国务院发布《关于促进旅游业改革发展的若干意见》，提出要大力发展乡村旅游，推动乡村旅游与新型城镇化有机结合，合理利用民族村寨、古村古镇，发展有历史记忆、地域特色、民族特点的旅游小镇，建设一批特色景观旅游名镇名村[1]。中国历史村镇保护与开发高潮期已经到来。

古镇的保护开发走过了政府主导、资本运营的道路，在现代化转型中，作为城乡“健康细胞”的古镇保护和发展都还做得不够，如何健康实现古镇与现代生活接轨，协调政府、原住民、经营者、游客之间的关系，促进历史文化保护与经济发展、人居环境改善同步并行，是时代赋予我们的使命。

1　新时期古镇保护与开发的复杂性

1.1对保护开发的观点不一

古镇的保护开发成效跟城市经济、社会环境关系较为密切。社会和政府对古镇保护的重视程度决定了古镇保护开发的成败。往往各界对古镇保护与开发的理解不同，是以审美的观点来看待古镇的保护开发，追求历史文化保护和原生环境保护，还是从短期盈利的角度追求更多商业化开发，不同的观点决定了古镇不同的命运，或是“慢慢沉淀，陈酒更醇”，或是“一朝繁华，特色尽失”。

1.2保护开发进程长，资金大

古镇的气质本就是历经千百年逐步积淀形成，古镇的保护开发工作也应是一个持续的过程。首先，应对古镇的价值进行深刻的研究，针对性提出保护与开发的总体规划；再确定古镇保护近远期具体建设项目；最后到实施建设具体解决各项问题，新的问题继而出现，从基础研究到正常运营整个过程基本持续上十年甚至更久。古镇前期保护开发的每一步，无论是基础设施改善，还是公房私房建筑修缮，或是原住民居住就业安置，都需要强大的资金支撑。

1.3权责利相关方多，牵涉面广

古镇保护开发涉及到的利益相关方多，包括专家学者、当地政府、原住民、开发商、经营者、游客等。各界看问题的角度不同，在各方利益博弈之际，需要协调的问题也多。此外，古镇保护开发涉及面广，从古镇价值发掘，到规划建设、运营管理，涉及政府层面的资金投资、法规要求、政策支持，投资商层面的融资与经营管理，原住民的生活改善与就业，各方权责及利益分配等等。

1.4原住民是“留”是“走”

伍江教授曾在上海石库门保护问题上说过——“生活是随着时代变化而变化的，不能要求一部分人住在里面，来满足另一部分人所谓文化、乡愁、怀旧的需求。我觉得这是不道德的”。同时，他认为如果原住民不愿意搬离而强行让他们搬离也是不道德的。

原住民的问题，是古镇保护开发最棘手的问题。原住民全搬离，古镇生活文化会逐渐丧失；原住民不搬离，政府层面必须想办法改善其生活环境，解决其就业问题，各人需求不一，很难统筹安排。因此，古镇保护与开发应在自下而上的行为与自上而下的行为之间找到平衡点，既解决原住民的生活就业问题，又能使得文化遗产保护得以落实[2]。

另外，原住民的思想意识、知识层次等都无法达到包装产品、提升附加值的层次，需要外来的因素，给予古镇发展新的方式引领。

1.5难于管理导致特色丧失

古镇产业发展同质化明显，从江南古镇到丽江古城，再到土楼古镇(云水谣古镇)，保护模式、商业业态、运营管理等方面都存在雷同，几乎90%古镇都经营酒吧、“上海故事”丝巾、字画古玩等，古镇也面临“千镇一面，丧失特色”的危险。

总的来说，古镇保护开发周期长涉及面广，各界对保护开发的认识观点不一，如何协调各方利益，从面上的风光走向进深的发展，是所有古镇保护需要考虑的共同问题。

2　基于政府主导或市场主导的古镇保护与开发存在的问题

自二十世纪八十年代阮仪三先生着手江南水乡古镇保护工作开始，到丽江古城、平遥古城等的保护，业界探索除了周庄模式、乌镇模式、丽江模式……归纳起来，分为两种：一是政府主导模式，一是资本运营模式。

2.1政府主导模式

政府运用城市规划审批权力对古镇旅游开发进行宏观管理；开发资金的投入主要依赖地方财政，丽江古城旅游开发属于这种模式的代表。其优点在于政府能够统筹调控，利于古镇环境和整体风貌控制。但是在经营管理方面，政府往往缺乏市场敏锐度，对于游客多样化需求也难以满足。由于古镇保护投入资金大，时间长，单单依靠政府往往难以为继。

2.2资本运营模式

包括政府成立相应的旅游开发项目公司和经营权出让两种。政府成立开发公司，以政府注入的资产为抵押，向银行借款，获得的资金用于古镇环境整治与旅游项目开发，旅游开发所获得的收益用于偿还银行借款，如此滚动开发古镇旅游。浙江乌镇是这一模式的主要代表。

经营权出让的模式是政府将古镇项目统一打包给投资商，通过出让开发经营权的方式，吸引投资商介入古镇旅游开发。由投资商根据自身优势，结合市场需要对外融资开发经营古镇，政府只在宏观层面上对投资商进行管理。湖南凤凰古镇是这一模式的主要代表。但是往往投资商为了利益，会相应在外围圈地开发房地产，对古镇整体风貌格局影响很大。

资本运营的模式能够保证建设资金不断，投资商运营也更能敏锐洞悉市场需求，适时调整经营方式和业态，但是政府和舆论的监管明显下降，商业化过渡往往导致古镇的风貌破坏、文化丧失。

3　基于公众参与的古镇保护开发模式

鉴于古镇保护开发工作复杂，政府主导、资本营运的模式都存在一些弊端，而古镇保护开发最大的难点就在于协调兼顾各方利益，平衡保护与开发博弈。因此在南靖县梅林古镇的规划编制及实施过程中(图1，图2)，作了一次基于公众参与的保护开发尝试。坚持“政府主导、学界指导、商界众筹、民众参与、游客反馈”的方针，探索出了一条基于公众参与的、可实施可持续的保护发展之路。整个过程分为五个阶段：

图1　梅林古镇整体城市设计

3.1加强基础调研，全面了解利益相关方需求

建立“五横五纵”的调研体系，针对与古镇相关的利益主体，包括政(府)、商(人)、学(者)、(游)客、(村)民，从吃、住、行、游、娱(购)五个维度，全面了解公众对古镇的认识和各自需求，为科学编制规划奠定基础(见表1)。

表1　“五横五纵”调研框架

图2　梅林古镇保护控制重点[5]

针对政府、学者、商人、游客、当地居民，采取不同的方式，客观了解大家对梅林的认识和期望。其中，对于政府(含村委会)、学者和旅游投资商，采取座谈会的形式，重点了解学者对梅林古镇历史文化价值的评价、政府在近几年的建设工作的难点、旅游投资商对古镇旅游发展的投资方向和要求；对于原住民，采用走访的形式，了解古镇的历史、村民的情怀和未来生活的愿景；对于游客，采取“问卷调查”的方式，了解古镇旅游发展过程中存在的问题。

3.2科学制定规划，综合解决保护发展问题

在全面调研了解各方诉求的基础上，坚持“政府主导，部门协作，专家领衔，公众参与”的方针，科学编制梅林镇总体规划、历史文化名镇保护规划、传统村落规划，重点区域城市设计、概念性详细规划等，经过专家论证，并通过媒体宣传征求公众意见，加强公众对古镇保护开发的意识(见表2)。

另外，在总体规划基础上，进行“精细化”设计，明确近期需实施的项目及建设要求，制定详细实施计划，保证古镇规划得以落实。

表2梅林古镇规划编制体系

3.3创新制度设计，形成保护开发“公众契约”

考虑到古镇资源的公共性、特殊性和脆弱性，为推动资源合理有序利用，在总结其他古镇开发“一管则死，一放则乱”的经验教训基础上，创新引进“古镇保护开发负面清单”的做法，制定一套动态更新、具有可操作性的体检标准作为古镇保护开发“公众契约”，旨在守住底线，规避风险与陷阱，鼓励多样化创新与可持续发展(见表3)。

负面清单中有鼓励的做法，更多的是禁止、不宜的事项。负面清单阐明了梅林古镇独特的价值和保护开发的难点；结合相关法律法规和批准实施的规划，明确古镇保护开发的一般性要求(包括核心保护区范围和保护对象、建筑环境整治风格和措施、建控区要求、建设项目审批程序等)；针对政府、外来投资者、原住民、外来投资者、专家学者、媒体与社会公众等特定对象提出鼓励和限定要求(见表3)。

负面清单还在探索阶段，目前针对规划建设管理中不断出现的问题，政府层面采取组织专家论证会、公众听证会等形式，不断完善负面清单。

3.4成立开发公司，建立运营平台，鼓励众筹众创经营古镇

政府成立相应的投资开发公司，主要负责基础设施的改善和文物保护。但是古镇保护开发需要的资金量大，时间长，单凭政府的投入不够。在政府没有足够财力用于保护城镇历史文化传统的情况下，必须通过市场运作为保护筹集资金，实现保护与发展的良性循环[3]。在发挥政府“有形”之手作用的同时，充分发挥市场“无形”之手的作用，通过市场拓展融资渠道，走出一条社会广泛参与、多方投资的路子。政府层面应提供政策搭建平台，借鉴318文化大院的模式，建立“众筹众创”运营平台，鼓励民间力量参与古镇保护开发。

对于原文化、原住民，应鼓励那些能够进入市场的传统民间技艺、传统艺术等发展成为一行特殊的产业，通过产业化的方式，一方面促进这些文化遗产资源获得收入，另一方面，也使这些文化遗产获得“造血”功能，使古镇的保护由政府“输血式”保护转向自身发展的“造血式”保护[4]。

表3　梅林古镇保护开发负面清单

3.5建立专家评估和游客反馈机制，跟踪完善各项服务

对于古镇保护开发成效，应建立专家定期评估的长效机制，及时发现解决保护发展过程中的新问题。如评估商业业态是否影响古镇文化的保护、游客容量是否超过古镇承载力、外界环境变化对古镇的影响等等。

从永续发展的角度看，应及时了解不同时期体验者的需求，除基本的“吃、住、行、游、购、娱”外，更要满足游客“找情怀”的情感体验需要。因此，应建立游客反馈机制提高市场灵敏度，根据游客需求完善配套服务设施，营造文化体验环境。

4　结语

一切保护也是为了发展，能够满足当地生产生活需要，使得历史文化能够传承并永续利用的保护才是具有生命力的、可实施的。在“众筹众创”大环境下，应坚持“政府主导、学界咨询、商界融资、民众参与、媒体宣传、游客反馈”的方针，贯穿于古镇保护开发的全过程。政府应在了解各方面诉求的基础上，制定相关配套政策平衡各方面关系，搭建平台整合各方力量共同参与古镇保护开发；专家学者应全程参与古镇价值研究、规划及实施全过程，为古镇科学保护开发提供技术支撑，并监督保护开发过程，定时评估、动态维护规划建设成果；民间资金应积极参与古镇开发经营，作为政府投资的补充，同时为古镇保护带来活力；原住民应以主人翁的姿态，参与古镇建设经营管理，保护当地文化生态环境；社会媒体与游客应积极反馈古镇保护开发村庄的问题，做好文化品牌宣传。只有每个环节做到公众参与，才能有效协调保护与开发之间的关系，促进古镇可持续发展。

[1]关于促进旅游业改革发展的若干意见[Z].

[2]阮仪三，袁菲.江南水乡古镇的保护与合理发展[J].城市规划学刊,2008(5).

[3]阮仪三，吴承照.历史城镇可持续发展机制和对策——以平遥古城为例[J].城市发展研究,2001(3).

[4]谭宏.古镇保护与开发的保障机制[J].城市问题,2010(10).

[5]漳州市南靖县梅林镇总体规划(2013-2030)[Z].

Public participation to ancient towns’ protection

ZHENG Ling

(Zhangzhou City Planning and Design Institute,Zhangzhou 363000)

The process of ancient towns’ protection and their development involves numerous stakeholders，most of the experts，scholars，local government，indigenous people，developers，operators，tourists and so on are included in it.In the climax period of historical towns’ protection and development,and under the background of "crown-funding and mass innovation ",we can do these to balance the protection and development,to coordinate the relationship between stakeholders and to safeguard the implementation of ancient town planning .First，governments should set up the platform;In addition，governments should formulate the relevant public participation system and set up the negative list of ancient towns’ protection and development;In the last，governments should encourage the public to participate in the process of planning,construction operation.

Ancient town;Protection development;Public participation;Negative list

郑玲(1983.02-)，女，工程师，注册城市规划师。

E-mail:2636483889@qq.com

2016-03-08

TU984

A

1004-6135(2016)05-0011-05