关于深化森林公安改革的设想

许家兴

关于深化森林公安改革的设想

许家兴

十八届五中全会首次把“绿色发展”作为五大发展理念之一提出来，强调要加大环境治理力度，以提高环境质量为核心，实行最严格的环境保护制度。这给森林公安改革提供了历史机遇。在新的形势下，森林公安改革应该跳出森林公安本身的视角，而置于生态文明体制改革、公安体制改革和农村改革的大背景下，站在生态保护的战略高度，按照山水林田湖是一个生命共同体的理念，以森林公安职能拓展为突破口，实现生态领域的完全执法，建立预防、控制、打击于一体的生态环境执法体系。

一、森林公安现行管理体制和工作职责

森林公安现在实行的是“双重领导”体制。1985年10月，林业部、公安部在昆明联合召开由各省（自治区、直辖市）公安厅（局）长，林业（农业）厅（局）长参加的全国林业公安工作会议，并于次年1月发出《全国林业工作纪要》，《纪要》明确了林业公安机关的性质、任务，并正式确立了林业公安的“双重领导”体制。2003年12月18日，国家林业局、公安部发布《关于加强森林公安队伍建设的意见》（林安字〔2003〕234号）指出，“森林公安是国家林业部门和公安机关的重要组成部分，是具有武装性质的兼有刑事执法和行政执法职能的专门保护森林及野生动植物资源、保护生态安全、维护林区社会治安秩序的重要力量”。在具体的实践中，森林公安机关接受公安机关和林业主管部门的“双重领导”，但是以林业主管部门为主，条块结合，以块为主。

根据我国《森林法》等法律的规定，森林公安主要承担着5方面职责：一是立案侦查涉林（包括森林资源、野生动植物资源、林地资源等）犯罪案件。二是立案查处管辖范围内的涉林治安案件。三是根据林业部门委托，查处有关林业行政案件。四是负责森林防火工作。五是东北、内蒙古等大面积国有林区森林公安机关还负责辖区内的全部社会治安管理工作。2010年以来，全国各地森林公安机关根据最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家林业局的有关文件精神，陆续落实了刑事和治安执法权限。以安徽省为例，共划定了25种涉林刑事案件和9种治安案件归森林公安管辖，规定了森林公安机关可以对管辖的刑事案件行使立案、侦查、采取强制措施、提请批准逮捕、移送审查起诉以及进行治安管理处罚、林业行政处罚等职权。

近年来，有的省份顺应森林生态保护的需求，对森林公安的体制改革做出了大胆的突破。比如：海南省森林公安机关在省委、省政府的直接推动下，于2014年6月开始实行省以下垂直管理，其经验和做法已经得到中央深化改革领导小组的关注。江西、云南等地将县级森林公安机关从县级林业主管部门中剥离，成为县级政府的组成部门。

二、森林公安转型生态警察的可行性

（一）警察权介入生态执法的必要性

1.我国的生态文明建设需要加强生态环境执法。众所周知，我国近30多年的经济高速发展，在给国家和人民群众带来财富的同时，也让我们付出了生态环境被严重破坏的代价。从2015年席卷全国的雾霾到分布各地的癌症村，从野生动物的滥捕滥猎到大量生态物种的消失，从曾经的树木参天到现在的满目疮痍。无一不是生态保护亟须加强的强烈信号。所以，才有了生态文明建设被写进十八大报告，生态环境保护上升到国家行为。纵观我国社会改革开放30多年来的脉络，地方政府盲目追求GDP、生态环境执法偏弱是生态环境破坏严重的主要因素。十八大以来，为了保障生态环境执法，全国多地的省、市级公安机关以不同形式介入。如：内蒙古自治区、重庆市、河北省、山东省、江苏省、贵州省公安厅陆续组建了省级的侦查生态环境犯罪队伍；湖北省黄石市、云南省昆明市、广东省佛山市公安机关陆续组建了市级的侦查生态环境犯罪的队伍；也有如江西省樟树市、石城县森林公安局拓展刑事执法权限，将污染环境罪、擅自进口固体废物罪、非法捕捞水产品罪、非法占用农用地罪、非法采矿罪等7种半罪名划归森林公安管辖。江西省共青城市，就推行了市森林公安局综合执法，行使林、农、水利、渔业的行政执法权。这些地方的公安机关介入生态环境执法以后，引起当地社会舆论对环境保护的关注，在一定程度上强化了生态环境执法。

2.要加大生态环境的保护，警察权介入生态领域执法不是中国首创，在西方发达国家均有迹可寻。德国在1972年就通过了首部环保法，其环境警察被法律法规从头武装到脚；法国的绿色警察隶属内政部，全称叫“打击环境违法行为中心”，由专门的专业人员组成；而俄罗斯的生态警察几经风雨，终见彩虹，现在他们隶属内务部，可以携带武器执法；而美国的环境保护队伍设立在联邦调查局。可见，加大环境保护的力度，警察权介入生态领域执法是国际通行的做法。而森林是生态的主体，关系生态安全，是环境保护的核心内容。森林公安在我国已经有近70年的历史，所以警察权介入生态领域执法在我国也是有历史渊源和现实基础的。只要将森林公安这支队伍进行必要的补充，在法律上予以明确定位，完全可以胜任生态领域的执法工作。

（二）森林公安转型生态警察的不可替代性

警察权介入生态环境执法固然是必要的，但是在我国现有的条件下，不可能再由环境保护部门重新设立一支环境警察队伍，或者修法赋予环境保护部门警察权。而森林公安作为一支专门保护森林生态安全的警察队伍转型为生态警察，实际上更多的是业务职能的拓展，是加强生态文明建设大政方针的落实，是对生态执法队伍的优化组合，是解决生态领域“九龙治水”执法困局的妙药良方。

森林公安整建制转型生态警察具有重新组建生态警察队伍不可比拟的天然优势。追根溯源，我国森林公安队伍的发展有近70年的历史，特别是国家林业局森林公安局正式组建30周年以来，全国森林公安始终坚持“政治建警、从严治警，立警为公、执法为民，以林为业、以警为荣”，队伍正规化建设稳步推进，执法成果不断扩大，在防范和打击涉林违法犯罪、维护生态安全、促进林业可持续发展、守卫林区平安等方面发挥了重要作用。30年来，全国森林公安开展了春雷行动、绿盾系列行动、飞鹰行动等30余次专项严打整治行动，严厉打击乱砍滥伐林木、乱采滥挖野生植物、乱捕滥猎野生动物、乱批滥占林地等行为。2015年10月10日，中科院西双版纳热带植物园内一棵国家保护植物黄花梨树被盗，现场没有遗留下什么有价值的线索，云南省西双版纳傣族自治州森林公安局充分发挥多年来形成的工作机制，在林业、边防等部门及缅甸、老挝警方的协助下，历时两个半月，破获“10·10”中科院西双版纳热带植物园降香黄檀（黄花梨）被盗案，抓获犯罪嫌疑人3名，缴获全部被盗降香黄檀芯材4段4.45米。2015年5月20日，北京森林公安分局根据群众举报，总结多年野生动物保护执法工作经验，在国家林业局森林公安局的指挥调度下，于2015 年10月，破获“5·21”系列非法收购、运输、出售野生动物制品案，共抓获犯罪嫌疑人16名，查获象牙及其制品804.4公斤。无数大案要案的成功侦破，证明了森林公安是一支忠诚可靠、战斗力强、值得信赖的队伍。尤其是在生态环境领域的执法，积累了非常丰富的实战经验，培养了一大批生态领域执法的业务骨干。另外由于森林公安长期驻守在山区农村，所以对山区农村的社会情况非常了解，而我国生态保护的薄弱点就在农村。根据国家关于农村实行综合执法的改革举措，完全可以以基层森林公安为主体，建立符合我国国情的农村综合执法队伍，既整合了执法资源，又加大了农村综合执法的力度，而且节约了国家行政成本。而如果另起炉灶，建立一支生态或者环保警察队伍则需要很长时间熟悉生态领域违法犯罪的特点、建立生态领域违法犯罪防控体制。上述罗列的省级或者市级侦查生态环境犯罪的队伍，不是中途夭折，就是在运作中出现一些问题，有的甚至与森林公安职能重叠，不仅浪费警力，也浪费了财力。

三、森林公安转型生态警察的背景简析

十八大后，国家在各领域陆续推出了顶层设计，为国家社会制度长远改革提供明确的方向和目标。给森林公安改革提供了历史机遇。森林公安改革应该跳出森林公安本身的视角，置于生态文明体制改革、公安体制改革和农村改革的大背景下，站在生态文明建设的国家战略高度，按照山水林田湖是一个生命共同体的理念，以森林公安职能拓展为突破口，实现生态领域的完全执法，建立掌握生态资源违法犯罪的动态管理模式，形成预防、控制、打击于一体的执法体系。

（一）公安改革的有关论述

2015年2月份，中央印发《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关改革方案，其总体目标是完善与推进国家治理体系和治理能力现代化、建设中国特色社会主义法治体系相适应的现代警务运行机制和执法权力运行机制，建立符合公安机关性质任务的公安机关管理体制，建立体现人民警察职业特点、有别于其他公务员的人民警察管理制度。到2020年，基本形成系统完备、科学规范、运行有效的公安工作和公安队伍管理制度体系，实现基础信息化、警务实战化、执法规范化、队伍正规化，进一步提升人民群众的安全感、满意度和公安机关的执法公信力。

（二）生态文明体制改革的有关论述

十八大报告明确提出要加大自然生态系统和环境保护力度、要加强生态文明制度建设。2015年10月份，中央出台了《生态文明体制改革总体方案》，这是生态文明领域改革的顶层设计。《方案要求》推进生态文明体制改革首先要树立和落实正确的理念，统一思想，引领行动。要树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，发展和保护相统一的理念，绿水青山就是金山银山的理念，自然价值和自然资本的理念，空间均衡的理念，山水林田湖是一个生命共同体的理念。另外，《方案》还提出完善环境保护管理制度。建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，将分散在各部门的环境保护职责调整到一个部门，逐步实行城乡环境保护工作由一个部门进行统一监管和行政执法的体制。有序整合不同领域、不同部门、不同层次的监管力量，建立权威统一的环境执法体制，充实执法队伍，赋予环境执法强制执行的必要条件和手段。完善行政执法和环境司法的衔接机制。十八届五中全会更是提出加大环境治理力度，以提高环境质量为核心，实行最严格的环境保护制度，深入实施大气、水、土壤污染防治行动计划，实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。

（三）深化农村改革的有关论述

2015年11月2日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《深化农村改革综合性实施方案》（以下简称《实施方案》），这是当前我国农村改革的顶层设计，是农村经济社会发展关键时期的重大部署。《实施方案》提出深化农村行政执法体制改革，加强农村基层执法力量，推行对食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域的综合执法，确保有关法律法规执行，依法维护农村生产生活秩序，提高农村基层法治水平。

四、森林公安转型生态警察的设想

当前，我国社会改革进入深水区，各领域的顶层设计已经完成，这些全方位的改革措施落地以后，我国社会管理体制将发生巨大变化，生态领域违法犯罪构成也将有很大的不同。森林公安改革必须站在国家发展的战略高度，找准位置，提出自己的发展目标，为实现美好的中国梦再立新功。

（一）森林公安转型生态警察设想的理念

森林公安机关作为公安机关的组成部分，必然要参与到这次深化公安改革的大潮中来。但是森林公安的改革有其历史任务的特殊性，不能仅仅限制在现有的格局中，而要置身于生态文明体制改革的大框架下，拓展现有的职能，和农村综合行政执法改革相衔接。坚决破除部门利益，站在国家生态保护的战略高度，充分发挥执法体系完备、执法经验丰富、骁勇善战、可以信赖的特色，开创出有前瞻性的生态警察警务管理模式，在实现自身的跨越式发展的同时，为改革探索出新路子。

（二）森林公安转型生态警察的总体框架

按照山水林田湖是一个生命共同体的理念，森林公安要转型生态警察，成为生态保护的中坚力量，具备山水林田湖领域的完全执法（行政、刑事执法），这样不仅仅可以使得生态领域的行政执法和刑事执法无缝对接，也可以让生态警察掌握生态资源违法犯罪的动态管理模式，从而形成预防、控制、打击一体的执法体系。

1.转型后的生态警察要有生态领域完全执法权限。如果转型后的生态警察仅仅管辖刑事案件，将不能从根本上解决生态领域执法不力的瓶颈。首先是不能做到对生态环境领域基本信息底数清、情况明，无法有效开展治安防范工作。其次是不能最大限度获取生态环境领域违法犯罪信息。生态环境领域违法犯罪大多涉及地方经济发展，为了发展经济而牺牲环境保护是我们环境执法面临的主要困境。所以即使生态领域的职能部门发现了违法犯罪线索，也很少愿意移交公安机关立案侦查，而这是目前多地成立生态环境警察机构的地方公安机关获取此类违法犯罪线索的主要渠道。这也可以印证，我国生态环境如此恶化的情况下，相关法律法规比较完善的情况下，却很少有人受到法律追究的原因。再次是仅仅管辖刑事案件就不能形成预防、控制、打击一体的生态执法体系。生态环境违法犯罪与其他违法一样，也是有一个发生、发展的过程，如果生态警察仅仅管辖刑事违法就不能形成完整的执法体系。

2.队伍设置上，要组建省以下垂直管理的生态警察机构，实行条块结合，以条为主的管理模式。生态执法与地方经济发展有冲突，执法的大部分阻力来自于地方政府。为了避免地方干扰，必须组建省以下垂直管理的生态警察机构，实行条块结合，以条为主的公安队伍管理模式。另外，要明确生态警察是武装警察队伍的性质，确保生态警察的执法权威。生态警察在生态保护特殊地区，还可以跨行政区域设置生态警察机构。在机关内部按照公安机关管理模式设立治安行政和刑事侦查机构。治安行政机构主要职责是预防、控制、发现、处罚生态领域的一般违法行为，根据各地的情况，下辖国土资源、森林、环境保护、野生动物保护等分机构，分别负责相关领域的工作；刑事侦查机构主要职责是对生态领域的犯罪案件进行侦查破案。省级生态警察机构统领全省生态保护工作，市、县级的生态警察机关根据各自的生态分布特点进行机构设置，在注重和基生态层派出所进行对接的同时，还要注重向实战化方向设置，避免机关化，要减轻基层派出所的工作压力。县级生态警察机关的重点任务是侦破企业涉及生态领域的犯罪案件，指导基层生态派出所查处生态领域的一般违法、建立生态领域治安防控体系。省以下垂直管理的模式，在保障执法的效果上成效明显。海南省森林公安机关过去是全国森林公安机关的“后进”。实行垂直管理以后，队伍在执法办案、队伍管理、警务保障方面发生了很大的变化，对一些重大项目非法占用农（林地）用地案件“敢办案”“能办案”“办成案”；队伍管理更加科学、规范。实行垂直管理不到两年时间，海南森林公安机关一跃成为全国森林公安发展的排头兵。

森林公安的管理体制示意图

3.生态派出所要承担农村综合行政执法工作。农村是生态文明建设的薄弱环节，也是生态文明建设的重点和突破点。中央提出深化农村行政执法体制改革，加强农村基层执法力量，推行对食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域的综合执法。按照现有的模式，在农村食品药品安全、工商质检由市场监督管理局的派出所机构管辖；公共卫生、安全生产、文化旅游、城乡建设、交通运输由公安派出所协助相关主管部门管辖相关违法案件。根据设想，在资源环境、农林水利、海洋渔业领域，可以交由生态派出所综合执法。基层生态派出所要建设在农村集镇，作为县生态警察机构的派出单位，是生态执法的综合性战斗实体，不但承担管辖范围内的一般刑事案件的侦查、负责辖区的治安防范体系建设，还要按照深化农村行政执法体制改革关于综合执法的要求，承担辖区内相应领域的农村综合行政执法工作。资源环境、农林水利、海洋渔业领域属于生态范畴，让生态派出所管辖，在工作上有连续性，也整合了行政资源，节约了国家行政成本，加大了执法的力度，可以确保相关法律法规的贯彻执行，从而在农村行政执法体制上形成了地方公安派出所、生态派出所、市场监督管理部门3支相互配合、相互衔接的农村执法队伍。

农村执法单位示意图

4.转型以后的生态警察队伍面临的任务将大大增加，必须加强队伍建设，实行科技强警。森林公安转型生态警察以后，执法职能将拓展到整个生态领域，工作任务将大大增加，面临的任务将更加复杂和繁重。刑事执法的种类将由原来的8种到转型后的15种，完全覆盖破坏环境资源类的犯罪行为。根据《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国森林实施条例》《中华人民共和国水法》《中华人民共和国渔业法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国环境保护法》中的相关规定，转型后的生态警察行政执法职能将原来的12类拓展到53类。另外，还必须承担16类以上的治安处罚。在实践中的执法任务肯定比这些还要多。所以，要保障生态警察执法，就必须加强生态警察的队伍建设，增加对生态警察的资金投入，加大有针对性的科学研究工作，为生态警察加强科技装备，加强信息化建设，建立生态执法的云数据，减少执法成本，增加执法的科技含量。将生态执法和企业的日常运转、个人生产生活相互连接，影响企业的融资、信誉，影响个人消费的信贷等，增加生态违法的成本。

加大生态警察执法队伍建设，可以消化整合相关部门的行政执法人员编制和经费。这不但符合生态文明体制改革中关于有序整合不同领域、不同部门、不同层次的监管力量，建立权威统一的环境执法体制，充实执法队伍，赋予环境执法强制执行的必要条件和手段，完善行政执法和环境司法的衔接机制的论述，也符合中央政府关于简政放权的总体要求。

五、森林公安转型生态警察面临的关键性问题

（一）转型前后的领导体制问题

森林公安转型面临两个问题。一个是转型前由哪个部门来负责森林公安转型的实际操作。按照本文的设想，森林公安转型生态警察，涉及生态领域的多个部门，有公安机关改革、农村的综合改革，是中央一揽子改革工程中的一个环节，必须将森林公安转型与生态文明体制改革包括农村改革、公安改革相结合起来，置于国家战略的高度。所以，由森林公安自身或者林业主管部门来展开这项改革，肯定是不现实的。二是森林公安转型以后，在国家层面上由谁来管理这支队伍，怎么样来管理这支队伍。这不但关乎森林公安改革的成败，更是关乎转型以后生态警察设立的目的能否实现的问题。设立生态警察的目的，就是要解决生态领域执法队伍散、执法手段少、执法干扰多、执法力量弱的问题。毋庸置疑，森林公安是依林而建、因林而兴。多年来，在林业主管部门和公安机关的领导下，森林公安逐渐的发展壮大，经历了30多年的双重管理体制，成为一支不可或缺的行业公安队伍，为保护森林和野生动物资源做出了不可磨灭的贡献。但是，我们也必须要承认，随着社会的不断进步，这种双重管理的模式，越来越成为森林公安发展的瓶颈。森林公安终究是公安队伍，不同于一般公务员队伍管理，必须要赋予其一定的社会地位和有别于一般公务员的管理体制，才能充分发挥这支队伍的主观能动性和战斗力。

如果改变不了目前这种双重管理、以块为主的体制，那么，大力推广“海南模式”，对目前的森林公安来说，未尝不是一个很好尝试。

（二）森林公安转型生态警察的有关法律问题

森林公安转型生态警察，从执法职能的角度来看，应该是一种行业警察执法职能的拓展。管辖刑事和治安执法职能应该是警察与生俱来的能力，是先天性的。作为行业警察，要拓展刑事和治安执法职能，在现行的法律框架内就可以完成。2010年以前，全国多数森林公安机关都不具备刑事、治安案件的执法权限。为了解决这个问题，在国家林业主管部门和公安部领导的关心下，目前多数省份都落实了森林公安的执法权限，使森林公安在打击处理涉林违法犯罪案件中，可以施展拳脚，提高执法效果、效率，也激发了队伍的积极性。但是，警察权全面介入生态环境执法，就目前而言还缺乏法律的支撑，尤其在生态领域的行政管理上。目前公安部正在对《人民警察法》的修改开展调查研究工作，这也是警察权全面介入生态领域执法的一次难得机遇。

从短期看森林公安转型生态警察，实现完全执法还面临许多困难。就目前森林公安的林业行政执法权，只有《森林法》规定的4条6类违法行为。对于其余的林业行政违法行为的执法，还必须经过林业部门的委托，尽管有些省森林公安机关在省级林业主管部门的支持下，集中行使林业行政执法权，但是，还是缺少必要的法律支撑。所以，森林公安转型为生态警察，要实现生态领域的完全执法，关键的问题是要解决好生态警察行政执法的法律法规衔接问题，包括过渡期执法权衔接问题。按照现行的法律法规，生态执法尤其是行政执法权都分散在各个主管部门，在短时间内完全移交给森林公安或者是生态警察也不太现实。要将生态领域的行政执法赋予生态警察，必须由国家最高立法机关完成立法工作，而从调研到立法将是一个比较漫长的过程。是以生态领域的各主管部门委托的形式，还是以法律授予执法权的形式，应该是在转型中必须考虑的主要问题。

实际上也不妨再大胆地想象一下，生态警察转型以后，能否逐步实现以下法律框架：由国家立法机关制定一部《生态管理处罚法》，类似《治安管理处罚法》，将所有的生态行政违法纳入其中，由生态警察执法。或者将所有的生态行政违法，纳入《治安管理处罚法》，对一般环境违法给予治安处罚，将部分需要给予高额罚款的处罚纳入到民事赔偿范畴，由公益组织或者由人民检察院代表国家，向法院提起公益诉讼。这样既加大了行政处罚的力度，又让高额罚款回归经济的属性。

森林公安转型前后执法种类对照

结语

深化森林公安改革，按照山水林田湖是一个生命共同体的理念，将森林公安转型为生态警察，是保障生态文明建设成果成本最小、效果最好、符合国家顶层设计的一项改革；更是整合现有的执法资源，实现最严格的环境保护措施，在生态环境领域落实依法治国方略最有效途径；但也是一项涉及面广、牵扯利益多、影响深远的改革。因而，迫切需要在改革之初，进行完善的顶层设计。特别是生态领域的各个主管部门，必须放下包袱，破除部门利益，站在国家战略高度，统一思想，为生态领域行政管理这项“侧改革”提供“侧动力”，才能最终实现青山绿水常在，金山银山常有的宏伟目标，才能让绿水青山带来金山银山，让美丽中国记得住“乡愁”。

（作者单位 安徽省池州市森林公安局

贵池分局）

（编辑 赵文清）