中美食品安全规制改革对比研究

张婷婷

(天津外国语大学 国际商学院，天津 300270)



中美食品安全规制改革对比研究

张婷婷

(天津外国语大学 国际商学院，天津 300270)

作为人类最基本的“衣食住行”中的需求之一，“民以食为天”更加突出了食品问题在民生生活中不可忽视。伴随着近几年有关食品安全事件的发生，食品安全成为民生热点。应用统计分析方法，对中国食品安全规制改革的绩效做出评价，在分析中美食品安全规制改革现状的基础上，利用比较分析法对中美食品安全规制改革的体制和体系进行分析，并针对中国食品安全规制改革提出合理建议。

食品安全；政府规制；比较研究

从国外关于食品安全规制的研究来看，近年研究主要集中在食品安全规制的效果分析的方面。Roberts 和Marks (1995)提出典型的成本—效益分析法(Cost-benefit analysis)。目前成本—效益分析法在美国欧盟已经成为最常用的关于食品安全规制评价方法。William和Michael A Mazzocco(2000)从企业的角度度量，以食品安全中的经济效率和食品生产中的技术技术变动效率为依据的定性分析基础上，来描述预测食品安全与相关变量之间动态变化关系。

总结国内关于食品安全规制的近年研究成果：谢敏、于永达(2003)针对我国的食品安全表现,深入研究其严重影响。基于市场失灵方面进行分析，具体外部性和信息不对称性进一步深究，得出用市场单方面的力量从根本上消除食品安全问题是不可能的，还需要其他力量的辅助。姜宗亮(2003)通过食品进出口质量的具体数据，从数据分析结果得出：从如入境检验到市场监督，都应加强。谢玉辉(2010)以三鹿奶粉事件为个案，分别从我国食品安全规制的规制主体、规制客体、规制手段和工具、规制第三方协作及规制环境等方面进行了深度分析。

一、美国食品安全规制现状

(一)政府机构规制体系现状

1.食品药品管理局

食品药品管理局(FDA)，被高度的评价为“美国人健康守护神”。FDA主要负责监管除肉类、禽类的80%的食品，还包括药物、医疗器械、烟草等。FDA在食品、药品方面的监管被认为是最严格的监管机构，也是认可度最高的监管。

2.疾病预防控制中心

疾病预防控制中心(CDC)，主要对疾病进行预防、监管，提供一个健康的环境。食品方面来说，CDC主要涉及的是食源性疾病的预防控制。根据世界卫生组织发布的数据，食源性疾病是食品安全中不可忽视的一项。

3.美国农业部

美国农业部(USDA)实行“从农田到餐桌”的全过程监管，强调农业的产前、产中、产后的管理。美国农业部下属单位食品安全检验局(FSIS)主要负责肉类、禽类和蛋类产品的安全工作。

(二)法律规制体系现状

目前，美国食品安全规制法律主要由政府和国会来制定，从1906年的颁布但后来被取代的《纯净食品和药品法》到目前，一共有七部核心法律组成。具体如下：

1938年的《联邦食品药品化妆品法案》是现在美国食品安全规制法律体系的主导法，要求在上市之前，所有的食品药品必须通过美国食品药品监督管理局的安全性审查，赋予食品药品监督管理局监管方面更大的权力。

《联邦肉类检查法》、《禽类食品检验法》和《蛋类产品检验法》是针对食品的种类进行检测的，是美国农业部针对肉类、禽类、蛋类的安全性检测的相关法律，并对其进行标记包装，只有有了农业部的合格标记后才可以进行销售流通。同时，此法案还要求向美国出口的肉类、禽类、蛋类食品业均要达到相同的标准。

1996年，美国颁布的《食品质量保护法》，通过降低食品中的农药风险，重视孩子的食品安全标准，提供一个安全的食品环境。

1944年《公共卫生服务法》明确了联邦政府的检疫的权威，引入美国公共卫生服务部在防止传染病从国外进入美国传播和扩散方面的责任。

《产品责任法》是针对生产者和销售者与购买者和使用者之间遭受人身伤害或其他财产损失而赔偿的法律责任。

(三)质量规制体系现状

现阶段，美国的食品安全质量体系认证，主要有FDA负责的HACCP体系认证和美国农业部负责的GAP体系认证以及GMP体系和SQF体系。

HACCP认证体系是世界上食品安全认证的最高标准，由美国的FDA进行认证，贯彻美国农业部的“从农田到餐桌”的全过程监管。GAP认证的对象是未加工或者简单加工的果蔬的微生物，做好微生物危害防控。GMP强调的是规范的操作，规范食品全过程中各个工序的操作。SQF针对的是食品加工行业。

(四)价格规制体系现状

美国食品价格规制体系，主要体现在美国农产品支持价格。20世纪30年代，美国政府为了防止一些农产品价格过度下降影响整个市场，以高于市场价格进行农产品的收购的政策。支持价格主要方式是财政津贴，主要有平价补贴、农产品抵押贷款、休耕价格补贴、灾害补贴、鼓励扩大国内外销售而制定的出口贷款计划和多边信贷计划、提供出口补贴等。

(五)预警规制体系现状

美国食品安全风险分析是一个过程分析，涉及风险管理、风险评估、风险交流。它所强调的是不仅生产或制造的高质量产品和产品，确保安全和保护公众的健康，而且也要符合国际标准和国家标准和市场规则，由联合国粮食及农业组织和世界卫生组织提出。

1995年，完成的食源性疾病监测网络(Food Net)是据对食源性疾病病原体的跟踪监测，监测肠道疾病，分析食品饮食习惯，有效地将新出现的食源性疾病从根本上解决。

全球食源性感染网络(GFN)，是世界卫生组织2000年推出的计划，美国是合作伙伴之一。针对可以预防的食源性疾病，全球食源性感染网络(GFN)主要目的是所有国家将预防和控制这些食源性疾病。全球食源性感染网络是一个能力建设项目，以国际微生物学家和流行病学家在食源性疾病实验室为基础的监测，加强部门间的协作，提高国家的能力来检测、预防食源性疾病。

(六)召回体系现状

1966年美国开始实施汽车召回制度，到目前的完备的各个领域的召回制度。召回制度的主管部门包括农业部下属的食品安全检疫局(FSIS)和食品和药品管理局(FDA)。美国的食品召回制度食品可能造成损害的程度分为三级。其中第一级最严重，指那些有可能危害甚至造成死亡的食品；第二级是食用后会产生对健康不利的可能；第三级是不会产生影响的。召回的情况有两种：企业主动从市场上召回和在主管部门的要求下召回。两种召回的最大区别在于主动撤回的企业有可能免于主管部门的向社会曝光，维护企业形象。

二、中国食品安全规制现状

我国经济的快速发展，人们的生活质量日益提高，在解决了温饱问题之后，食品数量已不再是关注的核心，食品质量更为重要。为了满足广大人民的对于食品安全的需求，我国政府一步步地加大了食品安全规制力度。

(一)政府机构规制体系现状

1.农业部

农业部对食品的监管从食品原料的种植开始，通过对农产品质量安全及相关农业生产资料实施监督，不仅仅负责农产品质量安全技术方面的研究，提高技术。同时，积极开展关于农产品的质量安全风险的评估，加强安全追溯体系的建立，明确质量安全责任，从食品供应的源头进行管理，为食品安全提供根本保障。

2.工商部门

国家工商部门加强了对食品流通环节的大力监管。工商部门在流通领域的监管主要通过对食品流通许可证、经营许可证的方式表现，除此之外，为消费者提供维权的协助工作，为食品安全提供了过程保障。

3.国家食品药品监督管理总局

我国食品药品监督管理总局于2013年整合成立，食品安全监督管理总局将食品各个环节整合，加强了对食品的全过程进行无缝监管。打破食品安全监管以“分段监管”为主的“多龙治水”的局面，杜绝再出现食品监管部门之间相互推诿责任的情况。同时，食品药品监督管理总局严格把关问题食品召回，为食品安全规制提供了有力的保障。

4.卫生部

卫生部综合了监管部门的监管，对于食品的生产加工、流通、消费过程中涉及的食品卫生进行标准要求。

(二)法律规制体系现状

我国的食品安全规制的法律体系，以《食品安全法》为核心法律，包括《产品质量法》《进出口商品检验法》《卫生检疫法》《标准化法》 《农产品质量安全法》等。

2009年的《中华人民共和国食品安全法》，取代了1995年的《食品卫生法》，不仅包括食品卫生方面的要求，还囊括了食品安全风险检测，要求建立科学有效的食品安全监管。经过2014年和2015年两次修订，使其更加完善，被称为“史上最严”的食品安全法。

《产品质量法》严惩的是食品的造假违法行为，其随后在2000年和2009年进行了两次修正，加强了执法部门的约束机制。

《中华人民共和国进出口商品检验法》、《中华人民共和国标准化法》 、《中华人民共和国国境卫生检疫法》等法律，从食品安全的检验方面出发，严格要求规范食品安全的监测，加强食品安全管理。

2005年通过的《农产品质量安全法》，对直接来源于农业的初级产品进行监管。

(三)质量规制体系现状

从开始的QS认证，到后来融入国际大环境的HCCP、GAP认证，以及有机产品和无公害农产品认证，均为我国的食品质量提供了认证标准。

QS是我国最基础的质量认证，是一种市场准入认证，要求食品出厂前有QS标志，否则，不予出厂。HACCP作为世界上食品质量最为严格的认证，是我国为了出口食品而进行的认证，也是我国食品质量融入国际标准的体现。GAP强调的是从源头上保障食品质量安全。有机产品认证是指遵循自然规律和生态学原理，在生产中不采用基因工程，不使用生物生长调节剂，使生物完全按照其自身规律生长，加工过程中也不添加任何添加剂。无公害农产品是针对生产过程来说的，要求农产品的生产严格按照国家食品卫生标准进行。

(四)价格规制体系现状

2015年，中国放开对烟叶收购价格的管制，说明我国的农产品价格完全由市场形成，不再是政府定价。中国食品的价格规制主要体现在政府指导价，食品价格根据有关部门制定的基准价格在允许范围内波动。其中包括零售方面的限制价格的上涨、进口方面的最高限价、流通环节的按差价率管理的价格以及按利润率管理的价格。

(五)预警规制体系现状

目前，我国食品安全预警规制体系以全国食品安全分析预警系统为主，食源性疾病监测为补充。食品安全预警规制体系是食品药品监管局2007年开通的，是一个及时发布食品安全信息的平台，也是消费者了解食品安全信息的主要渠道。其系统包括基础的信息数据库、信息的报送系统以及信息的发布平台等。食源性疾病的检测是2010年开启的。通过食源性疾病的监测，针对原因进行调查分析，目的是掌握引发食源性疾病的因素，采取有效的预防措施，减少食源性疾病的发生率。

(六)召回体系现状

中国2007年开始实行食品召回制度，负责监管的机构是国家质检总局。我国的食品召回，采用的是“二级监管”模式，质检总局、省级质检总局和市级质检总局共同展开，进行一层一层的指导实施。等级按照对消费者造成的危害分为三级：最严重的是一级，指食用后会危害身体健康甚至死亡；其次是二级，食用后会不利于健康；最后是三级，不会有危害，只是由标签、标志虚假引起的召回。找回的情况分为两种，分别是生产者的主动召回和质检总局的责令召回。

三、中国食品安全规制实证分析

(一)样本数据的收集与处理

研究我国的食品安全规制的效果，选取食品药品监督管理总局公布的食品产品抽查合格率和食品安全国家标准统计数，卫生部公布的食品中毒和食品安全事务支出，国家统计局公布的卫生监督中心数量作为衡量食品安全规制的指数。收集了2010年-2015年的相关数据，如下：

表1　食品安全相关数据

(二)模型的建立

食品安全规制评价可以用食品产品抽查合格率(y)来表示，影响食品安全规制的因素有食品中毒人数(X1)、卫生监督中心(X2)、食品安全事务财政支出(X3)和发布的食品安全国家标准(X4)。则食品安全规制评价可以表示为函数：

Y==f(X1，X2，X3，X4)

具体的函数形式表示为：

y=aX1+bX2+cX3+dX4

(三)实证检验

1.回归估计及结果

表2　最小二乘回归分析

回归方程为：

y=0.215567-1.51E-05X1+0.000277X2+8.64E-07X3-0.0002X4

从表4中可以看出，该模型的拟合优度为0.697 615，数据的拟合优度不是很好，说明解释变量对被解释变量的解释程度较弱，线性相关性差。F统计量为0.576 760，F值太小，通不过检验，判断有共线性和自相关性。

2.多重共线性检验及修正

计算解释变量之间的简单相关系数，计量结果如下：

表3　各变量间的相关系数

由表3可以看出，各变量间的相关系数很小，说明相关性很小。基本可以排除共线性。

3.原因解释

从理论上来说，食品安全规制效果的评价用食品产品抽查合格率来表示是正确的，食品抽查合格率越高，可以说明政府规制效果越明显，食品的安全性越高。相反，如果食品抽查合格率越低，则说明要么是政府在食品安全规制体制方面存在问题，没有能够很好地检测出食品的安全性，要么就是政府在食品安全规制力度方面存在缺陷。从我国的实际情况出发，我国的食品安全规制既存在体制的缺陷，也存在规制力度的缺乏。

第一，我国的食品安全规制方式主要以“分段监管为主，品种监管为辅”，农业部从食品供应进行源头监管，工商部门从食品流通进行过程监管，卫生部主要协调各个部门的监管，主要监管卫生方面。这种按流程进行的监管，在一定程度上会造成监管责任的不明确，相互推诿，甚至有些监督是相互重合的。监管体制导致监管力度的缺乏。

第二，食品安全国家标准统计是由我国食品药品监督管理总局监督公布的，由于我国的食品安全信息化公布有限，并没有专门的统计机构进行我国每年发布的食品安全国家标准条数的统计。以上2010年-2015年的食品安全国家标准统计是通过食品药品监督管理总局记录的食品安全国家标准个人统计的，所以，在一定程度上可能会出现较小的误差。

第三，卫生部每年公布的食品中毒人数和食品安全事务支出，由于我国的人口基数大，所以每年人口变化数也是不可忽视的一个因素。食品中毒人数只是单纯的对于人数的统计，并没有考虑到人口变化的情况。同理，食品安全事务支出只是卫生部财政支出中的一小部分，更使我国财政支出中的小小的一部分。我国近些年的经济处稳定发展的阶段，同时，响应我国在现阶段“稳增长，调结构”的发展战略，所以在各方面的财政支出会随着政策的变化而变化。所以，用卫生部的统计数据和食品监管总局数据进行相关分析，有一定的误差。

4.主成分分析

表4　特征值和累积贡献率

前三个方差依次为: 1.727 255、0.288 758、0.510 872,方差贡献率依次为: 0.5569、0.2114、0.1537。前三个方差的累计贡献率达0.922，则取前三个主成分代替原有的四个变量。

表5　前三个特征值相应的主成分载荷

四、我国食品安全规制改革建议

美国作为世界上食品安全规制最成熟的国家，我国作为一个在食品安全规制方面正在摸索前进的国家，美国政府的食品安全规制有很多方面值得我们学习借鉴。当然这种借鉴并不是完全将美国的食品安全规制体系照搬过来，应该结合我国的基本国情，择优学习。

经过本文对中美两国食品安全规制机构的对比，并对中国食品安全规制进行实证分析。我们可以看出，目前美国尽管在食品安全方面已经相当成熟了，但仍然在不断地加大对食品安全的财政投入，在监管过程中强调食源性疾病的危害性，完善食品安全监管网，对造成食源性疾病的病原体进行跟踪监测，统计分析。通过对我国食品安全规制的研究分析，可以看出，伴随着经济增长，技术先机，我国食品安全问题日益突出，卫生部的食品中毒事件明显地体现出2006-2009年我国食品安全的高发状况。同时，针对我国食品安全规制的实证分析，我国的食品安全监管弊端显而易见。在整个大的国家环境下，我国食品安全规制改革刻不容缓。结合文中分析，为我国食品规制改革给出以下建议：

(一)明确监管机构的责任

通过中国和美国的食品安全规制的监管机构进行对比，从对比中发现，美国由于每个部门负责一个或数个产品的全部质量安全保障工作，每个机构各司其职，几乎不会在食品安全规制过程中出现责任不明确，或者职能交叉的问题。我国的食品安全规制机构之间的责任混淆，不是很明确，而且各个监管机构之间衔接不紧密。在食品药品监督管理总局成立之前，我国的各个监管部门均可以发布食品监管的相关标准，每个监管机构都是一个主体。经过2013食品药品监督管理总局的挂牌成立，虽说在一定程度上结束了这种局面，但还是没有从根本上解决监管机构间的责任不明确的问题。所以，我国有必要引入以品种监管为主的监管理念，避免规制权利分散所造成的利益冲突，每个监管机构明确其监管的产品种类，从供应-流通-消费，即实现“农田到餐桌”的一体化监管。

(二)加强监管信息透明化

食品安全事关每个人的健康，在生活质量不断提高，但食品安全问题日益爆发的今天，社会公众对于食品安全信息会更加关注，而就目前我国的食品安全监管状况来说，监管机构公布的食品安全信息的数据少之又少，而且存在一个数据统计标准的问题。比如食品产品抽查合格率。食品安全抽检合格率作为衡量食品安全规制效果的指标，如果收集到的数据年份多的话，这样进行实证分析会更加准确，有说服力。可实际情况是，查找食品药品兼顾管理总局的年度公报，食品安全抽检合格率的明确统计只有2010-2015年的数据，2010年之前的关于食品安全抽检合格率的数据是分散开的，有食品包装抽检合格率、水产品抽检合格率、巧克力抽检合格率、酒类抽检合格率、饮料抽检合格率、食用油抽检合格率等一些琐碎的数据。这里需要说明的是，并不是因为数据的琐碎不去计算，关键是没有一个统一的标准，如何将这些数据权重分析，才能得到食品药品兼顾管理总局统计标准相同的食品安全抽检合格率。

(三)加强基层机构设立，加大食品安全财政支出

从中国食品安全规制的实证分析来看，虽然食品中毒人数、卫生监督中心、食品安全事务支出和食品安全国家标准之间的相关性并不是很明显，但经过主成分分析，食品中毒人数、卫生监督中心、食品安全事务支出是食品安全规制的三个不容忽视的影响因素。据此，我国食品安全规制的改革方向是设立更多的卫生监督中心，不仅由国家的监管机构，基层的监督机构也要完善。加大食品安全财政支出，提高监管效率，保证食品安全。

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(编辑：武云侠)

A comparative study on the food safety regulation reform between America and China

Zhang Tingting

(InternationalCommercialInstitute,TianjinForeignStudyUniversity,Tianjin300270,China)

As one of the most basic demand, and food safety is a very important. In recent years, with more incidents caused by insecure food, food security has become a hot topic. By comparison of the China and US food safety regulations, the paper applied statistical methods to analyze Chinese food safety regulation and put forward reasonable proposals for Chinese food safety regulation reform.

Food safety; Government regulation; Comparative study method

2016-04-19

张婷婷(1978-)，女(汉)，天津人，副教授，博士，主要从事社会性规制方面的研究。

天津科委战略规划项目(14ZLZLZF00069)

F402.2

A

1671-816X(2016)10-0751-06