系统分析模型下的农村公共服务需求过程探析

付亚南

(山西农业大学 公共管理学院，山西 太谷 030801)



系统分析模型下的农村公共服务需求过程探析

付亚南

(山西农业大学 公共管理学院，山西 太谷 030801)

公共服务需求是公共服务供给政策制定的依据，公共服务需求的满足是政府履行公共服务职能的体现。基于戴维·伊斯顿的政治系统分析模型构建的农村公共服务需求输入——分析——输出过程的理想模型，在现实运行中面临着需求输入缺乏真实性与全面性、需求分析缺乏科学性与客观性、需求反馈缺乏及时性与有效性的问题，严重影响了农民公共服务需求的有效实现。为此，必须提高农民的需求表达意愿和能力、畅通需求表达渠道、提升政府的需求信息识别能力、建立健全协调整合的配套制度、加强政府公务人员的行政伦理道德建设。

农村公共服务；需求输入；需求分析；需求反馈

2012年国务院印发的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》明确提出，到2020年争取实现基本公共服务均等化。自此，专家学界对农村基本公共服务的研究热情高涨，党和政府对农村公共服务的投入与日俱增。近些年，农村公共服务供给在取得成就的同时仍面临突出的供需矛盾，主要表现为部分公共服务供给不足、部分公共服务供给过剩、公共服务供给质量不高等。根据经济学中的供需均衡理论，需求决定供给，农村公共服务供需矛盾的存在与农村公共服务需求表达机制具有一定的相关性。农村公共服务需求表达机制指的是通过赋予农民表达权利，建立制度化的需求表达渠道，保障农民能够实现有效的需求表达，并获得相应的政府回应的过程。[1]该过程具体包含公共服务需求信息输入与公共服务供给政策输出两个环节，这与美国著名政治学家戴维·伊斯顿的输入——输出的系统分析模型有内在一致性。以系统分析模型为视角，通过对农村公共服务需求过程理想模型的阐释和对其现实运行的反思，提出推进公共服务需求输入——分析——输出理想运行模型实现的若干建议具有极大的意义。

一、农村公共服务需求过程的理想运行：输入——分析——输出模型

戴维·伊斯顿从系统论的角度出发，提出了公共政策的系统分析模型。该模型将公共政策看作决策者对周围环境所提出的要求的反应，如图1所示。在戴维·伊斯顿的系统分析模型图中，需求和支持是政治输入的主要内容，他认为，“输入一个系统的若干需求会构成施加于该系统基本变量的压力的主要来源之一”[2]；政策方案是政治输出的主要内容，当然政治输出还包括“作为价值的权威性分配，作为约束性决议和行动以及作为系统与其环境之间的交互作用或交换”[2]；决策者对社会进行价值分配的结构与过程是联系输入与输出的桥梁和纽带。公共政策就是在政治输入——输出——反馈的相互作用下、循环反复中产生的。

图1　戴维·伊斯顿的政治系统分析模型

基于图1所示的模型，公共服务供给应该是政治系统在综合考量经济、文化、社会等各方面因素基础上对输入政治系统的各种公共服务信息进行加工处理并形成反馈和输出的结果。简言之，农村公共服务供给政策的生成过程应该包含输入主体、输出主体以及二者之间的互动三个要素。如图2所示。

图2　农村公共服务政策生成过程图

由图2可知，农村公共服务供给政策是政治系统基于对农民、村委会、农村基层党组织或其他农村社会组织输入的公共服务需求信息进行科学分析、加工、处理的基础上做出的，即输入方的需求表达——政治系统的需求分析——作为输出的需求反馈三者间构成一个闭合的信息传递回路。政策本身的科学性是确保政策效果实现的重要前提。如图2所示，公共服务政策的科学性和有效性取决于如下三个层面：首先是农民需求信息的准确输入，即农民要通过各种形式和渠道将自身客观存在的、真实的公共服务诉求表达出来；其次是政治系统对农民输入的需求信息的科学分析，即政府要通过采用科学、民主的方式将农民表达的需求信息进行验证、加工、整理，形成决策的依据；最后是政府要基于需求分析得出的决策依据，通过科学的决策方法和法定的决策程序形成政策方案。只要以上三个层面能够有效落实，公共服务供给与需求就不会出现矛盾甚至脱节的情况。因此，基于戴维·伊斯顿系统分析模型基础上的农村公共服务需求输入——分析——输出模型可看作是公共服务需求过程的理想模型。

二、农村公共服务需求输入——分析——输出模型的现实运行

基于对公共服务需求运行理想模型的认识，公共服务输出政策是否科学有效与公共服务中的需求输入、需求分析和需求反馈三个环节的实际运行情况息息相关。参照上文的公共服务供给政策生成过程图，我国农村公共服务需求过程的理想模型在现实运行中存在如下问题：

(一)需求输入缺乏真实性与全面性

信息输入是决策的前提，真实、有效的信息输入是科学决策的保证。目前我国农村公共服务供需矛盾产生的主要原因在于需求输入缺乏真实性和全面性带来的供给决策的低效甚至无效。通过对湘潭县农民公共服务需求表达状况的调查发现，2013年湘潭县县长邮箱只有不到1/3的邮件是来自农民群体。此外，由于多数农民常常害怕被当作“出头鸟”，被追究责任，决定选择“少说为妙”的沉默方式，要么迎合上级的要求，要么回避问题的实质，造成表达的失真。[1]这种信息输入的不真实、不全面可归结为以下原因：

首先是需求表达主体自身的表达意愿和能力不强。农村公共服务需求表达主体主要包括农民个体、村民自治下的村委会、农村基层党组织、农村社会组织四类。对于农民个体来说，主要是需求表达意愿不高和需求表达能力缺失。借鉴领导学中赫西——布兰查德基于员工工作行为和关系行为提出的情景领导理论，可构建起农民需求表达情景示意图(如图3所示)，即以农民的需求表达意愿和能力为维度，可将现实中农民的公共服务需求表达状况划分为M1(高能力、高意愿)，M2(高能力、低意愿)，M3(低能力、低意愿)，M4(低能力、高意愿)四类，依次对应着农民高、中等、中等、低四个阶段的成熟度。现阶段中国农民的需求表达成熟度总体处于中低阶段，即图3中的M2(高能力、低意愿)，M3(低能力、低意愿)，M4(低能力、高意愿)阶段。究其原因，一方面，农民作为农村公共服务的需求者，受传统统治思维、自身知识水平、信息获取能力、政治素质、参与意识、利益表达能力的局限性的影响，往往不能准确、有效表达自身的公共服务需求，即表达无能；另一方面，即使农民具备需求表达的能力，有时会刻意隐藏其对某类公共服务的真实需求以避免承担提供该类公共服务必须支付的成本，出现“集体行动的困境”[3]，即不愿表达。对于村民自治下的村委会来说，理论上，村委会应该是代表全体村民利益的自治组织，可通过村民大会等形式集合农民的公共服务需求信息，并以组织的形式将该需求信息反馈给基层人民政府。而实践中，由于受“自上而下”权力运作体系和财政依赖等因素的影响，村委会多沦落为乡镇政府的执行机构，成为一级准政府，自治原则缺失，自治功能异化，即出现村民自治“空洞化”的现象[4]，难以真实、有效地为农民需求代言。对于联系党和农民群众的农村基层党组织来说，由于其群众基础扎实，理论上它们能获取农民需求表达的真实信息并及时传递和回应农民的真实需求。然而实践中，多数农村基层党组织软弱涣散，代表履职意识和能力不高，农民对农村基层党组织的信任度和期望下降，一方面农民不愿向其反应真实需求，另一方面即使农民向其真实地表达了需求偏好也往往不能得到及时、有效回应，即农村基层党组织作为农村公共服务需求表达主体的作用难以有效发挥。对于农村社会组织来说，目前我国农村的社会组织数量少，组织化程度低，主要以各种专业经济合作社的形式存在，政治性、社会性的农民组织几乎没有，即农民组织化的需求表达渠道缺乏，这也是农民需求表达无力的原因之一。[5]

图3　农民公共服务需求表达情境示意图

其次是需求表达的具体内容不明确。农村公共服务需求表达的具体内容包括两个方面：一是农民需要哪类公共服务，即要什么；二是农民希望政府以何种方式供给其需要的公共服务，即怎样提供。在要什么方面，由于需求的复杂性、多样性、个性化，有些农民根本不知道自己真正需要什么，需要的优先次序如何。在怎样提供方面，由于知识水平、信息获取能力等方面的局限，多数农民缺乏对公共服务具体供给方式的准确表达。由于缺乏具体明确的需求信息，政府在公共服务供给中常处于“好心办坏事”和“出力不讨好”的尴尬境地。

最后是需求表达的信息传递渠道不畅通。畅通的需求信息传递渠道是实现农民需求表达的关键。目前，农民的公共服务需求表达有正常和非正常两种渠道。正常的需求表达渠道有村民代表大会的投票、信访、借助媒体或农村社会组织表达需求等。非正常的需求表达渠道一般表现为游行示威、罢工、暴力对抗以及非正常关系(如老乡、亲属、朋友等关系)等。[6]现实中，一些地方农村基层组织的腐败和贿选行为使得投票行为难以反映民众真实诉求；政府高压“维稳”思维的影响导致信访流于形式；农民因文化素质不高缺乏借助媒体、社会组织表达需求偏好的能力；农村社会组织缺乏，农民难以通过组织化途径反映诉求。当正常的需求表达渠道受阻后，农民借助非正常渠道表达公共服务需求就不足为奇了。随着农民权利意识的觉醒，农民通过非正常渠道表达公共服务需求偏好的现象时有发生，如2015年，广安市邻水县人民为表达达渝城际铁路过境邻水的诉求发生集体抗议活动。因此，农民的公共服务需求表达渠道特别是正常渠道的不畅通是需求信息输入不真实、不全面的重要原因，也是农村公共服务需求表达机制构建中的一大症结。

(二)需求分析缺乏科学性与客观性

需求分析阶段的主要任务是政治系统(这里主要指地方政府)运用科学的方法对输入的需求信息进行检验、加工和处理。科学、准确地把握公共需求的变动趋势, 是政府按需、合理提供公共服务需求的基础。[7]实践中，因需求分析不科学、不客观出现的供需矛盾并不少见。一些地方政府决策以现有公共服务资源为基础，片面追求公共服务供给最优化，忽略了农民的真实需求。[8]有些地方政府出于政治目标最大化而非公共利益最大化的考虑，热衷于提供那些易体现政府形象、政绩的短期性公共服务项目，如在农村建歌舞剧院、大型广场等，而忽视对农民急需的公共服务项目如农业基础设施、教育、医疗等的提供。

究其原因，从主观方面说，首先是政府的需求信息识别能力不强。当农民主动隐藏自身的公共服务需求信息偏好时，公共服务供给政策的制定者——政府应具备较强的需求信息识别能力，即政府要能够主动从农民的日常行为方式和消费状况的调查中发现其隐匿的公共服务需求偏好，并将此作为政府制定政策的依据。现实中，政府由于“短视”和被动，很难发现农民隐藏的公共服务需求信息，是公共服务供给中供不符需、农民满意度差等情况产生的原因之一。其次是政府机构中的公务人员按照“经济人”假设行事，为谋取个人利益、部门利益或短期利益，会选择那些对自身有利的、能明显体现政绩的、容易满足的需求信息而忽视对自身不利的、不易看出政绩的、成本投入较高才能满足的公共服务需求信息，即人为筛选造成的信息失真。

从客观方面说，根据传播学中的信息传递原理，信息传播中经过的层级越多，越容易失真。在科层制的行政组织中，农村公共服务的需求信息由基层政府收集整理，并层层上报，经过多层级传递后，不可避免存在失真现象。[9]若公共服务政策基于失真的信息制定出来，公共服务供不符需就在所难免。

(三)需求反馈缺乏及时性与有效性

信息反馈是信息传递中必不可少的环节。具体到农村公共服务供给上，政治系统基于需求分析基础上的信息输出，是对农民公共服务需求偏好的反馈。这种反馈主要通过公共服务供给政策方案的出台、执行等方式体现出来。需求反馈的及时性和有效性反映了政府对农民公共服务需求偏好的回应性，体现的是政府的执行力。在公共服务供给实践中，需求反馈质量低、反馈不及时是常见的弊病。其中，反馈质量低是指出台的公共服务政策不能有效满足甚至违背农民的需求；反馈不及时是指政府对农民的公共服务诉求无反应或反应慢。比如，虽多数地方政府已搭建起政民互动平台如政府电子信箱、热线等，但平台的实际运作效果不佳，一些公务人员对农民反映的公共服务问题无回应或回复质量不高的问题很常见。在对山东省农民医疗服务需求表达现状的问卷调查中发现，当问及“医疗服务需求表达是否有反馈”时，受访的405个人中有388人选择了没有，占到了受访总人数的95.8%，这说明不管是政府还是医疗机构在面对农民表达的医疗需求时是漠然的，反馈非常不及时。[10]没有政府对公共服务需求偏好的及时回应和有效整合，农民的公共服务需求就无法进入政府议事日程，需求表达就失去了意义。

需求反馈质量低、反馈不及时的弊病与现行的公共决策体制和政策执行情况有关。从决策体制上看，受自上而下“单轨政治”思维的影响，我国的公共服务政策具有明显的“内输入”特征[11]，即公共服务决策是政府精英之间的政治折中，而不是社会多元利益主体之间利益互动和综合。也就是说，公共服务供给决策依旧是典型的“自上而下”的政府主导，缺乏农民个体或团体的参与，政策制定中的民主性和公开性不够。如此决策体制下的公共服务政策更多反映的是政府精英的意志，而非农民的意志。从政策执行上看，作为需求反馈重要表现形式的公共服务政策在执行中还面临流于形式的风险，即“上有政策，下有对策”，这是影响政策反馈效果的因素之一。“上有政策，下有对策”产生的原因主要有：一是供给政策本身缺乏实践的可行性，如政策执行的人力、物力基础不具备；二是政策执行机构或人员在错误思想观念或私人、部门利益的导向下，在公共服务供给中人为夸大或虚构公共服务需求，随意“变通”中央政策，致使政策走样；三是政策执行中监控不力，令不行、禁不止，形式主义严重，影响政策效果。

三、推动农村公共服务需求输入——分析——输出理想模型实现的路径

基于对农村公共服务需求输入——分析——输出理想模型的认识，为提高需求信息输入上的真实性与全面性、需求分析的科学性与客观性、需求反馈的及时性与有效性，推动农村公共服务需求表达理想模型的实现，可从农民、政府、农村社会组织等方面着手，具体如下：

(一)提高农民的需求表达意愿和能力

农民需求表达意愿和表达能力不高是制约农民需求表达和需求实现的重要因素。因此，培育农民的需求表达意愿、提高农民的需求表达能力是建立农村公共服务良性运行机制的前提。具体可从如下几方面入手：首先，可通过广播、电视、报纸、书刊、组织开讲座等形式加强对农民的公民意识教育和享有政治权利的宣传，摒除落后的思想观念，树立他们的主体意识，增强参与的主动性；其次，提高农民的整体文化素质，可通过电大、夜校、培训等灵活多样的学习方式，拓宽农民受教育渠道，提高农民的知识文化水平和政治参与能力；第三，鼓励农民积极参与各种形式的农村社会组织并借助组织的形式向决策者表达他们的公共服务需求，提高其对政策的影响力和政治博弈能力；第四，为克服需求表达中的“搭便车”现象，可建立需求表达激励机制，如给予积极表达需求、主动进言献策的农民一定的物质奖励和精神奖励等；最后，基于农村“熟人社会”的特征，积极发挥农村“精英”尤其是农村党员精英的需求表达模范带头作用，以“精英”个体表达带动农民个体表达，形成勇于表达、乐于表达的氛围。

(二)畅通农民的公共服务需求表达渠道

戴维·伊斯顿将需求流动的路径称之为“通道”，并指出“由于通道容量不足而产生的影响，会对系统造成压力，其结果会以各种形式表现出来”[2]。因此，针对上文提到的农民需求表达渠道不畅现象，可从如下方面着手畅通农民的需求表达渠道，尤其是正常的需求表达渠道。首先，有效落实村民自治制度。针对村委会职能异化现象，除了村委会自身要进一步完善民主决策、民主选举、民主监督、民主管理外，乡镇政府也要还权于民，打破村委会对其行政依附关系，真正实现村委会自治和村民自治。其次，加强农村服务型党组织建设。为了更好地发挥作为广大农民群众代表的农村基层党组织的需求表达功能，必须树立基层党员干部的服务理念，提高党员干部把握农民需求的能力，做到准确、全面、合理地把握群众的需求。再次，有效落实信访制度。政府部门及其公务人员要改变对农民群众合法信访维权的态度，认真接待信访人员，及时处理信访事件，降低事件回访率，而不是以打压回访为目标。第四，培育新闻媒体作为农民需求表达的新型渠道。政府部门要在对新闻媒体进行依法监管的前提下，杜绝对媒体的不正当干预，保障新闻媒体的独立性、客观性。最后，大力培育农村社会组织，发挥组织在农民需求表达中的桥梁纽带作用，克服农民个体表达公共服务需求的“无力感”。由于当前我国农村社会组织发展还处于初始阶段，面临数量少、规模小、发展难、不规范等问题。一方面，政府要降低农村社会组织注册登记的门槛，并给予他们政策和资金上的扶持；另一方面，政府可向社会各界以及农民进行宣传，提高社会各界对其关注度和农民的参与积极性。

(三)提升政府的需求信息识别能力

政府的需求信息识别能力具体分为需求信息感知能力和需求信息分析能力两种。正如戴维·奥斯本和特德·盖布勒在《改革政府》一书中指出的，政府部门作为社会生活的指引者，社会发展的掌舵者，必须是有预见性的政府，其主要工作是预防而不是治疗。为提高政府的需求信息感知能力，政府除被动接受农民的信息输入外，还要认真贯彻执行党的群众路线，深入基层，走进农村，主动发现农民潜在的、隐藏的公共服务需求信息，这是预见性政府的应为之事。为了提高政府的需求信息分析能力，一方面可设立专门的政府信息处理机构，吸引优秀人才加入，专门负责对输入信息的甄选、识别工作；另一方面可将需求分析工作外包，比如政府可通过与高校、科研所、社会上的专业咨询机构签订合同的方式，将需求分析的工作交由他们来完成。

(四)建立健全协调整合的配套制度

农村公共服务需求输入——分析——输出理想模型的实现离不开协调整合的配套制度的保障。推动农村公共服务需求理想模型的实现，首先需要改革现有的供给决策制度。打破政府主导的“自上而下”的公共服务供给决策模式，引入农民、智囊团、农村社会组织代表等多元参与主体[12]，必要时可组织听证，以集中民智，彰显民主，确保公共服务供给政策的民主性和农民的满意度。其次，建立民主监督制度。这种监督应贯穿于公共服务政策过程始终，即需求输入、需求分析、需求反馈各个环节。对这三个环节的监督，既可以有检察部门、审计部门等体制内的监督主体，也可引入普通公民、媒体、社会组织等体制外监督主体，建立全方位的监督体系。同时，做好监督中的信息公开，真正做到透明、公正。再次，严格落实问责制度。这里的问责不仅包括针对政府公务人员漠视农民需求的不作为问责和回应需求不及时的慢作为问责，而且包括对农民代表、农村社会组织负责人不认真履行应尽职责的问责。最后，完善绩效评价制度。政府不能仅以经济发展作为绩效考核指标，应将公共服务供给纳入其中；不能仅以公共服务供给数量作为政府考核指标，应更重视公共服务供给质量；不能仅由上级政府对下级政府进行公共服务绩效评价，应引入多方评价主体，尤其要考察农民对公共服务的满意度。

(五)加强政府公务人员的行政伦理道德建设

政府公务人员的行政伦理道德要求他们必须具备高度的公众价值观和政治使命感。在农村公共服务需求理想模型的运行中，如果政府公务人员为谋取个人或部门私利，忽视农民的真实需求，人为堵塞需求信息传递渠道，违规制定公共服务供给政策，阳奉阴违地执行公共服务政策，不仅不能满足农民的真实服务需求，而且会使政府失信于民，形象尽毁。因此，为了确保农民的真实需求偏好能顺利进入政府议事日程并得到有效反馈，必须培养政府公务人员全心全意为人民服务的公众价值观和政治使命感。在这方面，除了加大对广大公职人员的行政伦理教育外，还可以综合运用奖惩和监督机制，形成对公权力使用的内外双重制约。[13]

[1]宋琴. 农民公共服务需求表达机制的问题研究[D]. 长沙：湘潭大学，2014.

[2][美]戴维·伊斯顿著. 浦劬译.政治生活的系统分析[M]. 北京：人民出版社，2012：33，330，113.

[3][美]曼德尔·奥尔森著.陈郁，郭玉峰，李崇新译. 集体行动的逻辑[M]. 上海：格致出版社，2012：7.

[4]周敏之，邓琼. 村民自治“空洞化”现象分析与对策——以湖南省华容县为例[J]. 湖南行政学院学报，2009，(6)：17-20+30.

[5]周小花. 农村公共产品需求表达机制研究——基于农民组织化程度的视角[J]. 安徽农业科学，2011(34)：21485-21487.

[6]谢明. 公共政策导论[M]. 北京：中国人民大学出版社,2012：119.

[7]吕炜，王伟同. 我国基本公共服务提供均等化问题研究——基于公共需求与政府能力视角的分析[J]. 财政研究，2008(5)：10-18.

[8]胡家，尚明瑞，陈思明.西北民族地区农民公共服务需求表达机制研究[J]. 宁夏社会科学，2016(2)：129-132.

[9]王家合，姚惊波，周金城. 农民需求表达与农村公共服务有效供给[J]. 石河子大学学报(哲学社会科学版)，2011(6)：56-59.

[10]宁鲁强. 山东省农村医疗服务需求表达研究[D]. 济南：山东财经大学，2013.

[11]陈振明. 政策科学[M]. 北京：中国人民大学出版社，2003：242.

[12]王敏，聂应德. 农村公共产品需求偏好表达机制构建问题探析——以公共选择理论为视角[J]. 理论导刊，2015(4)：71-75.

[13]王蕾. 我国农村公共产品需求表达机制中乡镇政府回应研究[D]. 大连：大连海事大学，2013.

(编辑：武云侠)

Analysis of rural public service demand process based on the political system analysis model

Fu Ya’nan

(SchoolofPublicAdministration,ShanxiAgriculturalUniversity,Taigu030801,China)

The public service demand is the basis of public service supply policy, and the meeting public service demand reflects the government's public service function. The ideal process model of rural public service demand based on David Easton's political system analysis model, is facing the problem of lacking authenticity and comprehensiveness in demandinput, lacking scientificity and objectivityin demand analysis, lacking timeliness and effectiveness in demand feedback. These problems seriously affected the farmers' demand implementation. So, it is necessary to improve the farmers' willingness of demand expression, opening the channel of farmers' demand expression, improving the ability of government's demand information recognition, establishing and improving the coordinated supporting systems, strengthening the civil servants' administrative ethics.

Rural public service; Demand expression; Demand analysis; Demand feedback

2016-03-31

付亚南(1989-)，女(汉)，河南三门峡人，主要从事农村公共服务供给方面的研究。

山西省高等学校哲学社会科学研究一般项目(2014227)；山西农业大学哲学社会科学基金项目(zxsk1513)

D63

A

1671-816X(2016)10-0705-06