中国土地出让收入：过去、现状与未来

聂雷，夏浩

(1.南京农业大学 公共管理学院，江苏 南京 210095；2.浙江省国土资源厅 统征办，浙江 杭州 310007)



中国土地出让收入：过去、现状与未来

聂雷1，夏浩2

(1.南京农业大学 公共管理学院，江苏 南京 210095；2.浙江省国土资源厅 统征办，浙江 杭州 310007)

针对当前土地财政中最受关注的土地出让收入，文章通过分析其1999-2013年的变化趋势，剖析了土地出让收入状况；从土地出让面积、省际土地出让收入与土地财政依赖等三个方面论证了土地出让收入是可持续的；但土地出让交易过程与土地出让金支出过程存在一些问题，如制度不完善，交易费用高昂，资源浪费严重等。基于以上分析，文章最后提出了一些政策建议。

土地出让收入；制度；交易费用

伴随着我国城市化进程的快速推进，土地财政发挥着垫脚石的作用，为我国经济发展过程中提供了源源不断的财政来源。然而，这种中国特色发展模式，同样带来了多方面的质疑，引发了一系列问题，如征地过程中官民冲突、地方官员腐败频发等。因此，一些学者认为应该立即摈弃土地财政，改革为税收模式。若不进行改革，国家将会面对房地产泡沫经济，粮食安全危机等严重后果。

然而，任何一种现象，从形成到发展，再到退出历史舞台，都有其时间界定与制度根源。一项制度安排或者制度变迁必会涉及到不同利益群体的博弈，也一定会产生一些负面影响。衡量一项制度的适宜性，应综合权衡，而不应当是一出现问题，就予以全盘否定。土地财政现象在中国经历了起源、萌芽与发展，发展历程中受到了多方面的质疑。土地财政制度的安排，以及制度变迁，究竟是其本身制度安排随着社会经济的发展已经不再适应社会的要求，还是制度本身变迁的内在规律，现阶段究竟发展到何种程度，目前存在的实质问题究竟是什么，今后的发展方向，这些是本文关注的重点。

国内学者对土地财政方面做了大量的研究与探讨。蒋省三等[1](2007)认为应该深化土地制度改革，改革土地财产税从而替代目前政府土地财政格局，保障农民土地流转收益。周滔等[2](2006)认为完善上地出让市场的着力点在于对市场监管部门和土地出让部门的行为空间与利益空间的规制，同时应进行相应的经济及行政体制改革。陈国富、仰志琼[3](2009)认为中国土地财政源于居民财产权利与政府征收权之间的失衡，治理关键在于改革实体法和程序法，从而“还权于民”。朱丽娜、石晓平[4](2009)分析了中国土地出让制度对财政收入的影响，认为国家政策影响地方政府的土地出让规模和土地出让收入，并且各个省份在经济发展不同阶段差异较大。靳相木、丁静[5](2010)认为土地出让制度是当代中国大开放、大改革时代的一项制度安排，并提出要辨证地认识、对待和容忍土地出让制度的一些负面问题。卢洪友等[6](2011)通过实证分析，认为解决土地财政问题，核心在于赋予地方政府特别是基层政府，更多的与事权相匹配的税权。贺蕊莉[7](2013)从财政社会学角度，分析了后土地财政时代由于地方政府财政的土地出让金收入依赖于节节攀升的房价，将会导致政府财政收入行为中最具风险的是扩大拆迁规模、过度举债和滥用税收排斥。张平[8](2013)认为土地财政收入已经出现下滑，地方政府将要面对政府债务危机，并有可能向中央蔓延。谭术魁等[9](2012)认为土地出让收入具有公共性质，应通过完善土地出让管理模式，健全土地出让收入预算管理等措施，促进土地出让收入实现公共性质，发挥其应有的效应。聂雷等[10](2015)从财政分权和经济目标视角下考察了我国土地出让收入和价格的演变规律，正是由于当前的财政分权制度和地方官员的经济目标考核，导致了土地出让出让收入规模的扩大和土地价格的上涨。综合上述分析，目前大部分学者从土地出让收入绝对量增长视角，认为土地出让制度到了非改不可的程度，而只有少数学者认为应该正确认识土地出让制度，进一步完善土地出让收入相关管理措施和法律法规。

二、土地出让收入的现状分析

为了阐述土地出让收入的现状，本部分拟选取土地出让收入、地方财政预算内收入、土地财政依赖*土地财政依赖定义为土地出让收入与地方财政预算内收入的比值。、土地出让面积等指标，进行对比分析。

(一)全国总体情况

1.土地出让收入与财政预算收入

图1　1998-2013年土地出让收入与地方财政预算内收入趋势图

从图1看出，土地出让收入由1998年497.83亿元*本文中所有数据来源于《中国国土资源年鉴》(1999-2014)、《中国国土资源统计年鉴》(1999-2014)和《中国统计年鉴》(1999-2014)，经作者计算整理得出。，增长到2013年的43 745.3亿元，地方财政收入从1998年的4983.88亿元增长到2013年的69 011.16亿元，基本上保持较为稳定的增长。 2008和2012年有所下滑，土地出让收入有一定的波动。2008年，可能是受到全球金融危机的影响，全国经济衰退，房地产市场以及土地市场出现委靡，导致土地需求出现下滑，土地出让收入减少，而随着国家4万亿投资的救市，2009年土地市场开展出现回暖，至今保持稳定增加。

2.土地出让面积与土地财政依赖

图2　全国土地出让面积与土地财政依赖变化趋势图

剔除物价因素的影响，从每年土地出让面积和土地出让收入占比来分析土地出让收入的变化更合理。土地出让收入占地方财政收入的比值从1998年的10.02%增长到2013年的63.39%，2011年有下滑趋势，降到61.14%；出让面积由1998年6.21万公顷增长到2011年的33.51万公顷，仅增长了5倍多，变化趋势在波动中增长，到2011年有增长放缓的趋势。

3.土地出让收入与土地出让面积

图3　全国土地出让收入与土地出让面积趋势图

从图3可以看出，全国总体土地出让收入变化趋势与土地出让面积增加趋势基本趋于一致。这一演变规律在一定程度上解释了土地出让收入

持续增长现象：一方面，由于不断推进城市化发展，城市对建设用地的刚性需求，引起建设用地供给的增加，从而导致土地出让收入大幅度增长；另一方面，随着经济的发展，城市基础设施建设愈来愈好，公共服务水平逐步提高，城市综合发展水平的提升，引起城市地价逐步上涨，从而导致土地出让收入大幅度增加。建设好、经营好、发展好城市，在一定阶段必须增加建设用地的供给[11]。

(二)区域情况分析

我国现行区域的划分主要依据是地理位置划分为东、中、西部三个区域，而土地出让收入与地区经济发展水平存在很大的相关性，本文按照经济发展水平将我国分为高、中、低收入地区*计算1998-2013年全国31个省、市及自治区的人均GDP，求其平均数，代表每个地方的经济发展水平，人均GPD的均值在20000元/年以上的划为高收入地区，具体包括上海、北京、天津、浙江、江苏、广东、辽宁、内蒙古、山东、福建；14 000～20 000元/年划为中等收入地区，具体包括吉林、河北、黑龙江、湖北、新疆、山西、重庆、陕西、宁夏、河南、海南、湖南、青海；14 000元/年以下划为低收入地区，具体包括江西、四川、安徽、广西、西藏、云南、甘肃、贵州。此方法参考了罗必良(2010)的“分税制、财政压力与政府‘土地财政’偏好”(载于《学术研究》2010年第10期)一文。，从土地出让收入、土地出让面积以及土地财政依赖三个指标，分析三个地区土地出让收入变化规律。

1.土地出让收入与土地出让面积波动趋势区域一致

图4　1998-2013年土地出让面积与收入变化趋势图

图4中显示，土地出让收入与土地出让面积变化趋势基本一致，土地出让收入波动的原因之一是由于土地出让面积的供给；高收入地区波动较明显，而中等收入与低收入地区波动较平缓。

2.土地财政依赖波动趋势出现“两端高，中间低”

从图5中可以看出，土地财政依赖出现“两高一低”，高收入地区和低收入地区土地财政依赖程度变化趋势接近相同，特别是从2003年开始*2002年7月1日起施行国土土地使用权招拍挂出让方式，所以导致土地出让收入大幅度提升。，高收入地区和低收入地区土地财政依赖程度大幅度上升，而中等收入地区土地土地财政依赖相对要低。

图5　1998-2013土地财政依赖变化趋势图

三、中国土地出让收入的理论解释：可持续性分析

(一)土地开发可持续分析

尽管每年都有一定数量的农地转为非农用地，农地数量减少，但同样也有一定量的其他用地转为农业用地，其中最主要的实现途径就是土地整治，通过土地整理、复垦与开发，每年都会新增农业用地，从而实现占补平衡，只是需要投入开发成本。但从资源的最优配置而言，这是资源的合理配置，土地的价值不仅仅包含其绝对地租，还包含级差地租。靠近城市周边的土地，因城市发展需要，可以通过增减挂等方式，协调建设用地指标，实现土地的可持续利用和自然资源的最优配置。

从出让面积来分析，2011年出让面积为33.51万公顷，土地出让面积中有一部分是新增建设用地，另一部分原本就是建设用地，只是由于城市建设需要，征收之后，拆迁、整理、重新规划后，再次出让，从而获得土地出让收入。土地出让面积远远没有像多数人认为那样恐慌，甚至认为危机到18亿亩耕地红线，加剧粮食危机。即使是随着经济的发展，土地大规模出让，可能会触及到红线，但国家可以通过对土地利用的动

态监管，出台相关制度法规，合理科学调控土地利用。

(二)土地出让收入的持续性分析

针对土地财政，最大的争议或许是土地出让收入，总量大，财政依赖强，一旦大幅度较少，地方政府财政收入将会出现巨大的缺口，从而引发地方政府债务危机。然而，土地出让收入主要来源于以下两种情况：一种是通过征地，政府将农地征收后转变为国有，进行出让，获得土地出让收入；另一种是旧城改造，通过拆迁，重新规划利用土地，提高土地利用集约度，从而获取土地出让收入。针对前者，目前城市周边存有许多耕地和未利用土地，正如上述分析，通过协调建设用地指标，实现均衡；对于后者，随着城市土地越来越紧张，迫切要求土地集约利用，而现行土地出让使用权也有年限，并非无限期，可以形成循环，这部分土地出让收入将会成为土地出让收入中的主要来源。

(三)土地出让收入区域可行性

由于我国幅员辽阔，省市之间资源禀赋差别较大，经济发展过程中，每个地区存在一定的差异是合理的。在地方经济发展的不同阶段，土地财政对其经济的发展贡献也是不同的。经济发展水平与土地财政依赖之间呈现倒U型发展规律[12]，当经济发展处于较低阶段，由于经济水平较低，产业发展较慢，土地资源发挥着主导作用；当经济趋于快速发展时，土地财政对经济的作用逐步提高以致达到最大；当经济发展到更高水平，土地利用集约度达到最优，产业转型升级，土地财政逐步消退。城市的发展水平与经济实力等因素，决定了城市土地市场交易的供给均衡。从1998年-2013年土地出让收入占地方财政一般收入比例来看，各个地区基本上是符合经济发展规律的。

图6　全国及各省份土地出让收入与地方财政收入比例趋势图

为了进一步分析，对比2010年与2011年全国各省土地财政依赖程度，如图6所示，全国仅有辽宁、黑龙江、云南、甘肃、河南、湖南六个省份土地出让收入占财政收入比值持续增加，其他省份均出现一定幅度的下降。在一定程度上，市场这只“看不见的手”发挥着引导效应，自动调节土地市场供给均衡与理性发展。

四、土地出让存在的问题

土地出让收入与土地财政预算收入比例约为60%，但随着经济发展，逐步完成资本原始积累，产业转型升级，土地财政收入逐渐减少。这些都是中国特色社会主义经济发展过程中的必然选择，但发展过程中确实存在一定的问题，应该理性对待。任何一项制度的改革，都会触及到不同群体的利益，从而衍生一系列负面影响。本部分就土地出让收入的“来”与“去”两个方面展开分析。

(一)博弈均衡下的巨额交易费用

土地出让收入主要有两种途径，上述已做说明。对于征收农地，产生最大的质疑是强迫征地与暴力行为，引起社会不稳定。这种现象与土地财政本身没有多大关系，原因有以下几点：一，地方政府在征地过程中，方式方法与手段存在诸多的不合理之处，许多地方政府采取强硬手段，破环田地，甚至组织社会力量，威胁强迫农民，这种暴力执法方式，定会引起当地农民的反感与对抗，适得其反；二，征地的价格不能简单以市场价格来衡量农民土地的价格，政府从农民手里征收土地，将土地转变为国有，进行整理与开发，通过“协议、招标、拍卖、挂牌”等形式出让土地使用权，从而收取土地使用费，这一系列环节，政府都要付出开发成本；三，高地价并不是由于农民本身在土地上进行投资从而使得土地升值，而是由于政府先前投资于地块周边的城市建设，引起地价上涨。

利益双方博弈过程中，产生的巨额交易成本，造成大量资源的流失。博弈双方为政府和被征地农民(或者拆迁户)，设定政府为博弈A方，被征地农民(或拆迁户)为博弈B方，双方都为理性人，以自身利益最大化为目标，A方会通过各种方式，试图劝说B方放弃土地使用权或者房产使用权，给予较少的征收补偿，从而实现政府效益的最大化。B方为了自身利益的最大化，与政府进行博弈，讨价还价，从而获得更多的补偿。交易双方由于信息不对称，双方无法知道各自策略的底线，为了达到双方利益均衡，产生巨大的资源浪费和交易费用。

(二)土地出让收入支出的不规范

呈现在公众面前的巨额土地出让收入，其收益如何分配是社会各界关注的问题。尽管国家多次三令五申，出台相关政策，严格要求地方政府规范使用土地出让金，实行收支两条线管理，但土地出让支出在实际操作中仍然是一笔糊涂帐。根据相关法律法规，土地出让收益主要用于以下几个方面：教育支出、农田水利建设、农业土地开发、保障性安居工程支出、城市建设、农村基础设施建设、计提国有土地收益基金、缴纳新增费等[12，13]。然而，这些支出的比例并没有明确规定，从而导致地方政府在土地出让收益支出上，随意性较大，过分注重短期效益，如城市基础设施建设等这些见效快的项目，受到地方政府青睐；而一些民生工程，如失地农民的补偿与社保、保障性住房等等，地方政府积极性不高。另外，土地出让收益也没有公开透明化，没有接受社会的监督，同时也为地方政府官员贪污腐败提供了温床。

五、结论与讨论

根据以上分析，土地出让收入并没有像当前议论的那么严重，深入其中，土地出让收入的增长基本上符合我国经济发展规律的，呈现倒U型发展趋势。令人担忧的是由于土地财政制度的变迁，社会经济的发展，其他配套制度存在脱节，导致一系列的问题。当前时下，应进一步做好制度的顶层设计，协调好系统性与整体性。具体结论与建议如下：

(一)研究结论

土地出让收入是可持续的，在未来一段时期内，中国土地财政将继续促进中国经济的发展，并占有一席之地。区域经济发展的差异性，导致土地财政对区域经济的发展也存在一定的时间差异性。经济发达地区可能已经出现后土地财政时代，财政收入不再过分依赖土地出让收入，而是转移到土地相关税费上；经济快速发展地区，土地出让收入达到高峰期，成为地方经济发展的助推器；经济欠发达地区，土地出让收入还处于发展期，今后一段时间内，将会持续增长。

(二)政策建议

1.深化土地制度改革，明确征地补偿标准

进一步深化农村土地制度改革，建设城乡统一的建设用地市场，保护农村土地出让价格；制定农地征收补偿政策，明确征地补偿标准，缩减征地范围，扼制征地过程中的寻租行为，避免征地动乱事件的发生。

2.健全土地收益分配机制，完善土地收益分配法规

根据当前实际，进一步健全土地收益分配机制，扩大土地出让收入经济效益辐射面，特别是弥补财政预算内支出的不足，完善现有土地收益分配法规，明确土地收益支出项目，规定各项支出的比例，从而规范地方政府土地收益支出行为。

3.加大土地收益监管力度，严惩土地收益违规行为

加大对地方政府土地收益支出的动态监管力度，及时掌握地方政府土地收益支出明显，建立民众监督机制，鼓励社会群体对地方政府土地收益支出的监督，确保土地收益科学、合理使用；对于土地收益支出违规行为，应严惩不贷，以起到警示作用。

4.转变经济发展方式，促进经济健康发展

针对我国不同地区，土地出让收入终究会逐步减少，应及时转变经济发展方式，由土地资源带来的原始资本积累，转移到其他产业上，逐步转变经济发展方式，提高资源利用效率，促进经济健康发展。

(三)研究展望

当前，讨论的土地使用权出让范围局限于土地地面之上，下一阶段，随着中国经济的快速发展与新型城镇化的推进，对建设用地刚性需求特别是城市对土地的需求，肯定会涉及到土地的空间使用权问题，地下使用权和空中土地使用权的出让，将会面临新的难题。正确看待与处理好现阶段土地出让收入问题，将对下一阶段土地空间使用权出让问题具有重要的参考价值。

[1]蒋省三,刘守英,李青.土地制度改革与国民经济成长[J].管理世界,2007(9):1-9.

[2]周滔,杨庆媛,丰雷.土地出让市场的博弈分析:利益背景与政府行为过程[J].中国土地科学,2006(4):18-23.

[3]陈国富,卿志琼.财政幻觉下的中国土地财政——一个法经济学视角[J].南开学报(哲学社会科学版),2009(1):69-78.

[4]朱丽娜,石晓平.中国土地出让制度改革对地方财政收入的影响分析[J].中国土地科学,2010(7):23-29.

[5]靳相木,丁静.土地出让制度改革的三个视角及其综合[J].农业经济问题,2010(10):12-18.

[6]卢洪友,袁光平,陈思霞,等.土地财政根源:“竞争冲动”还是“无奈之举”?——来自中国地市的经验证据[J].经济社会体制比较,2011(1):88-98.

[7]贺蕊莉.后“土地财政”时代地方财政收入行为风险研究——基于财政社会学的视角[J].农业经济问题,2011(1):95-99.

[8]张平.后土地财政时代我国地方政府偿债问题研究[J].当代财经,2013(1):39-47.

[9]谭术魁,陈宇,张孜仪.土地出让收入的公共性质及其实现[J].管理世界,2012(7):178-179.

[10]聂雷,郭忠兴,钟国辉,等. 转型期中国土地出让收入和价格的演变规律——基于财政分权与经济目标的视角[J]. 财经理论与实践,2015(6):78-84.

[11]孙秀林,周飞舟.土地财政与分税制:一个实证解释[J].中国社会科学,2013(4):40-59.

[12]唐在富.中国土地财政基本理论研究——土地财政的起源、本质、风险与未来[J].经济经纬,2012(2):140-145.

[13]刘守英,周飞舟,邵挺.土地制度改革与转变发展方式[M].北京：中国发展出版社,2012:154.

(编辑：佘小宁)

Land transfer income in China: the past,present situation and the future

Nie Lei1,Xia Hao2

(1.CollegeofPublicAdministration,NanjingAgriculturalUniversity,Nanjing210095,China; 2.DepartmentLandandResourceofZhejiangProrince,Hangzhou310007,China)

Facing the point that land transfer attracts the most attention in the current land fiscal income, this paper analyzes the change trend from 1999 to 2013, explores the land transfer income situation; discusses that the land fiscal income is sustainable from three aspects: the land area, a provincial land sales and financial dependence on land. However, there exists some problems in the process of land transaction and land transfer fund spending, such as imperfect system, high transaction costs, serious waste of resources, etc. Based on the above analysis, this paper finally puts forward some policy suggestions.

Land revenue; System; Transaction costs

2016-06-22

聂雷(1987-)，男(汉)，安徽潜山人，博士研究生，主要从事土地经济与管理方面的研究。

F301.1

A

1671-816X(2016)10-0723-06