电子政务组织结构应用建模浅析

2016-09-25陈乾熙

当代经济 2016年24期

关键词：电子政务建模政府

陈乾熙

（贵州省通信产业服务有限公司，贵州贵阳 550002）

电子政务组织结构应用建模浅析

陈乾熙

（贵州省通信产业服务有限公司，贵州贵阳 550002）

本文介绍了电子政务的基本概念，分别阐述了全球电子政务发展特点、我国电子政务建设的基本问题，探讨了电子政务组织建模思路，分析研究了组织结构的应用建模。

电子政务；政府组织结构；组织建模

一、引言

20世纪90年代以来，伴随着信息技术、特别是网络技术的飞速发展，信息化成为各国普遍关注的一个焦点。在国家信息化体系建设中，政府信息化又成为整个信息化中的关键。建立电子网络政府，推动电子政务的发展，是一种世界性潮流，也是电子信息技术应用到政府管理的必然趋势。据统计，目前全球已经开通了15万个政府网站。与此同时，无论是从范围还是从质量来看，政府网站所提供的服务都得到了极大的丰富与提高，从个人身份证的申请到公民一生当中与政府有关的所有事务，从简单的信息发布到政府的实时在线事务处理，各国政府现有的行政管理方式正在发生根本的改变。

二、政府和电子政务

政府Government：按照现代行政学理论，政府的最基本职能是对社会、公众行使公共行政管理。

政务Government affair：是指各级政府的业务、事务、会务等具体的政府工作，通过这些具体政务，政府得以履行其对社会、公众所承担的各项公共行政管理和服务职能。

电子政务e-Government affair：是政府在国民经济和社会信息化的背景下，以提高政府办公效率、改善决策和投资环境为目标，通过信息系统应用进行组织结构和工作流程的优化与重组，实现各级政府的具体业务、事务、会务需求电子化，超越时间、空间和部门分离的限制，全方位地向社会提供优质、规范、透明和符合国际水准的管理与服务。

三、全球电子政务发展特点

第一，总的来看，全球电子政务的发展很不平衡，国与国之间的差距非常明显，国际“数字鸿沟”正在日益扩大。联合国公共经济与公共管理局与美国公共管理学会，对联合国190个成员国的电子政务建设情况进行了调查研究与分析比较，将各国电子政务的网站建设划分为起步阶段、提高阶段、交互阶段、在线事务处理阶段以及无缝链接五个阶段。

处于起步阶段的国家，主要是那些经济比较落后的发展中国家，这些国家占样本国家的一半以上；而处于在线处理阶段高度发展国家则主要是那些经济发达国家。因此，南北差距在电子政务领域又得到了进一步的体现。值得注意的是，我国亦处于“电子政务指数”在1.6以下的低度发展国家，这表明我国的电子政务建设仍然任重道远。

第二，从电子政务高度发展的特定国家来看，不同级别的政府机构在开展电子政务方面也存在着差异，即“级别鸿沟”：政府级别越高，所开展的电子政务也就越成熟；政府级别越低，所开展的电子政务也就越不成熟。

第三，为社会提供良好的服务成为各国电子政务发展的基本点。为企业和公民提供每天24小时、每周7天、每年365天的服务成为各国政府开展电子政务的目标。例如，美国政府提出了“以公民为中心、面向结果、基于市场”的三大指导原则；英国政府在各种政策文件中都将“建立‘以公众为中心’的政府”作为电子政务建设的指导思想，通过发展电子政务而使英国成为世界开展电子商务的最佳场所。

第四，国际电子政务发展的一个最新趋势就是，政府门户网站开始作为提供政府服务的唯一的电子政务网站。电子政务的发展正在走出相互独立、单独发展的路子，一些国家开始在一个统一的政府网站下，将比较分散的各类政府网站综合到一个协调一致的目录下，根据特定用户群的需求开发一系列集成的政府服务项目。这方面比较典型的例子有“美国第一政府”网站和“英国在线”网站。

四、我国电子政务建设的基本问题

1、主观方面

主要有四个问题：

一是，政府公务员的观念有待提高。因为电子政务的发展，必然对传统行政权力的行使提出了更高的要求，如透明度要高、更加规范等，这势必对公共权力的行使和运用起到一定的限制和监督作用。正是这一点，也容易引起少数公务员的抵触情绪。从这个意义上说，更新观念，主动接受电子政务这一新的管理手段，将是对公务员的权力观、利益观的一个严峻的考验。

二是，传统政府运作机制的障碍。我们知道，目前我国的政府管理运作体制及机制，多数都是在计划经济体制下形成和确立起来的。随着市场经济的发展，这方面的问题虽然有了很大改变，但一些深层次的问题并没有解决，如机构设置不合理，政府各部门职能交叉、重叠，审批过多、过滥，办事没有严格的程序，行政流程不合理，透明度低、暗箱操作等，所有这些问题都会成为推动政府信息化的重要障碍，换句话说，只有这些问题得到有效解决，电子政务的推进才真正具有意义。

三是，缺乏整体规划和统一标准。推动政府信息化和电子政务，关键要搞好整体规划，制定统一的技术标准，这是国外发展电子政务普遍的一条经验。我国虽然在这方面作出过一些具体规定，但至今还没有制定出政府信息化的中长期总体规划，特别是有关统一的技术标准方面，几乎还处于各自为战的状态。有的专家甚至认为，如果继续让这种各搞一套的局面发展下去，将来政府间、部门间的互联互通势必难以实现，以至于给国家造成巨大的浪费。与此相联系，由于我国的地区分割、部门分割现象严重，还导致了大量的重复建设，如基础网络等，如何在统一的规划和标准下，整合现有资源，防止重复建设和各自为战，成为政府信息化和电子政务发展中的关键所在。

四是，公务人员的信息知识和运用信息工具的水平较低，难以适应电子政务发展的要求。近年来我国在加强公务员的知识培训、提高公务员的管理能力和水平方面进行了一系列卓有成效的工作，包括公务员的计算机知识等方面都有了显著提高。但从整体上看，仍然不能适应政府信息化发展的需要。据国家行政学院对司局长培训班的一项调查，大体有20%的公务员对计算机操作几乎处于空白的状态，这说明在推进政府信息化的过程中，提高公务员的整体素质、特别是计算机应用方面的能力，将是一项艰巨的任务。

2、客观方面

主要是三个问题：

一是，政府管理本身的复杂性，决定电子政务结构的复杂性。因为未来的电子政务，要实现的是“一站式”的办理和不受时间空间限制的“在线服务”，这就需要实现政府各部门之间进行交互式办公和处理大量为公众服务的事项；而每一个部门的管理业务本身又是一个相对独立的系统，业务差别很大，要使这些不同业务部门的政府机构之间实现互通互联，做到“一线式服务”，是一个非常复杂的问题。在实施中，只有高度重视统一规划、统一标准，才能稳步推进，取得良好的效果。要做到这一点并不容易。这就意味着，我国电子政务的推进，必须建立在分步实施，有选择地重点突破的基础之上，否则，就有可能走许多弯路。

二是，我国社会整体的信息化水平较低，包括电子商务发展也较缓慢，也在一定程度上会制约电子政务的发展。从国家的角度来看，政府信息化的推进，必须建立在社会信息化的基础之上。因为政府信息化很难孤立地进行，离开企业、社会乃至个人信息化，政府信息化就将失去基础。从目前我国的实际情况看，不仅整个社会的信息化水平较低，即使企业，电子商务发展的水平也比较低，这在一定程度上必然对我国的电子政务发展产生某些制约因素。

三是，信息安全成为当前政府信息化中的关键问题。与电子商务相比，电子政务对信息的安全有着更高的要求。特别是美国9·11事件后，这个问题显得更加突出。目前的实际状况是，我国在信息技术方面的整体研发能力还有待提高，而政府的信息安全技术又必须由我们自主开发，这在一定程度上也对我国的电于政务的发展，提出了严峻挑战。

五、电子政务组织建模思路

电子政务希望展现的一种比较理想的公共服务结果是，公众一次性地将办理业务所需的证明材料或其他文件传递给一个政府业务处理入口，政府内部业务处理可以并行式办公，提高工作效率。这种并行式办公方式并非简单的“一站式”或“一厅式”的服务，很多部门简单地集合办公，而是后台系统的协调统一工作。

电子政务涉及到社会组织结构的方方面面，如政府、社会团体、学校、企业、公众等，而政府的组织结构是电子政务规划、设计、建设、运行和维护等各阶段工作必须重视的基础性因素之一。

1、基本组织结构

电子政务的基本组织结构就是电子政务三类行为主体的组织形式，即政府、组织和公民的互动结构（见图一）。

图一　电子政务基本组织结构

从政府的视角观察，就是政府间的支持，政府与企业、事业单位及社会团体之间的活动，政府与公民的互动等。政府、组织与公民又有各自的组成结构，于是便会构成比较复杂的电子政务的社会基础组织结构，而政府的组织结构，尤其是政府的内部组织结构，是政府电子政务工程中的重要因素。

2、核心建模原则

政府内部组织结构建模是电子政务工程中，是传统政务过渡到电子政务过程中的十分重要分析应用工具之一，其目的是抽象出一个政府组织信息化模型，为实施电子政务系统实施提供分析研究和沟通交流的工具与实际支持。

政府内部组织结构的建模的基本思想是，不仅仅要符合当前政府的部门组织结构，更重要的要适应政府机构管理改革的要求。

为提高政府的协调工作的能力，就需要使政府的组织结构改变金字塔式的结构形式，向扁平化发展，更加贴近社会，贴近公众，并利用先进的网络技术和信息技术，向网络化的组织发展，提高跨部门、跨地域的协调工作能力，处理综合事务的能力，真正实现对外“一个窗口”，“一站式”为民服务、解决问题。这要求组织结构建模要充分考虑组织结构间的层次联系、参与联系和业务联系，并拓宽组织对外的接口。

为贯彻依法行政和加强监管，政府的组织机构就必须做到权责分明，执行有约束、事后有监督。这要求在组织结构的建模过程中，需要在组织建模的时候，对业务过程模型、资源模型和信息模型统一考虑，以实现组织与个人职责清楚，权力明确，并在执行过程中形成约束，在事后产生记录，有利于监督。

为提高政府组织的应变能力，组织建模需要适应组织结构的动态变化，以支持政府机构调整的需要。

综合政府组织的上述要求，政府内部组织结构建模需要坚持如下几个原则（见图二）。

（1）严谨性：组织结构清晰，归属明确，人员职责清晰，权限明确；（2）协调性：组织间职能互补，资源共享，行动协调；（3）稳定性：迅速适应组织中要素的变动，保持组织的健壮性；（4）敏捷性：组织能够适应环境的变化做出组织调整，向更高层次前进。

图二　政府组织建模原则

六、组织结构的应用建模

建立政府内部组织模型，其目的是建立符合政府组织现实情况，又能反映组织未来的模型，为分析、研究和沟通抽象出一个政府模型，为实施电子政务系统提供参考和实际支持，并为以后的政府组织改革和政务信息化的进一步工作打下基础。

1、组织的要素、成员及政府组织结构图

政府组织结构图用以描述政府的基本组织结构，界定组织成员的层次关系和归属关系，基本组织结构是简化的、静态的，可以借助一些辅助结构图来注解。政府的组织结构一般来说，比较规范，我们可以选定其中一级政府机构，建立该级政府内部组织结构图（见图三）。

图三　政府内部组织结构图

“个体、部门”称为组织的成员，部门可以是基本单元，也可以是组织单元。组织成员的上级在有些时候不是唯一的，因为我国的政府机构在行政区划之中还有行业管理关系，比如科学技术委员会既与本级政府有行政组织关系，又与上一级科学技术委员会也有行政组织关系，这样在建立组织结构模型时要进行补充。

2、组织成员的职责权限与角色

职责是成员在一定权限范围内必须执行的工作。

权限是组织赋予成员在一定范围内的决策权力。

角色是具有一定行为的能力，承担一定职责，有一定权限的抽象的虚拟单元。

它们的关系如下图所示（见图四）。

图四　成员、角色与权限/职责对应关系

单个成员可以对应一个一个角色，也可以对应两个或两个以上的角色，这对应在实际的政府组织结构中，一人兼任几个职位或几个人都可以处理同一种事务的情况。但是，角色与职责/权限是一一对应的。

3、界定政府组织的边界

任何一个组织政府都不是孤立的，而是与外部不断发生着各种各样的联系，而我们在建立组织模型时又需要明确组织边界。这时候要根据实际情况和问题的出发点来确定政府组织的边界，以明确问题对象和工作范围。政府组织边界的考虑一般是根据政府组织的行政层次来做指导，比如中央部委，省级机构，市（地区）等；也可以根据业务管理来界定，如工商、公安、财政等。

4、组织模型与其它模型的关系

组织模型主要通过角色与功能模型、过程模型和资源模型进行沟通，实现组织的信息化运行，应该尽可能避免组织的成员直接与其它模型发生关联，以减少组织调整对业务过程的影响。组织模型与其它模型见的关系如下（见图五）。