舆情视角下协商议题形成的方式和条件

□　于家琦



舆情视角下协商议题形成的方式和条件

□于家琦

2015年中共中央《关于社会主义协商民主建设的意见》从协商过程的角度对协商民主的规范发展提出了要求，而当前协商民主研究中对协商议题形成的关注度较低。协商议题形成过程是将一般的社会问题变成需要协商讨论的政策问题的过程，是协商成败的关键因素之一。经验观察发现，舆情对协商议题形成有四种影响方式——“咨询型”、“参与型”、“创制型”、“被排斥型”。同时，舆情的影响是有条件的，至少有四个条件造成协商议题形成方式的差异。对决策者而言，要根据情况更多地采取“咨询型”、“参与型”，对“创制型”因势利导，而尽量避免“被排斥型”频繁出现，以利于预热出良好的协商民主氛围，造就更具合理性和更易实施的科学决策。

协商议题形成；舆情；协商民主；协商过程；网络舆情

一、问题的提出

(一)协商民主研究中对协商议题形成的关注较少

自十余年前协商民主理论系统引入中国以来，协商民主逐渐成为理论界和党政部门的关注热点。对协商民主的研究，从理论上看主要围绕概念、特征、价值、理论渊源等基本问题，一些研究开始涉及协商民主理论内部的核心问题，如平等、理性、偏好、共识等；从实践上看主要围绕协商民主的具体实现形式展开，特别是进行个案研究，一些研究开始关注协商输入类型、协商参与者的选择方式、协商次数、协商结果运用等更具比较意义的经验选题。

学者们越来越重视协商程序和方法对协商民主实践的重要价值，探讨了协商民主程序的应然状态，如郎友兴提出议事协商程序应包括：议题的提出、选择和确定；协商会议主持人作情况介绍；会议参加者围绕议题有秩序地发言；与会的干部就有关问题解释说明；总结并公告；交给相关部门进行决策或执行，或进一步讨论协商*郎友兴：《议事协商与乡镇治理机制的创新》，《学习时报》，2009年8月10日。。一些研究比较了协商民主不同方法的适用性和规范形态，如谈火生、何包钢等人提出公民会议、公民陪审团、愿景工作坊、协商式民意调查四种协商模式适用的议题、基本程序和协商民主的操作指南*谈火生等：《协商民主的技术》，社会科学文献出版社2014年版，第25-53页。。

但总的来看，这样的研究还较为欠缺，特别是对协商民主过程中协商议题的研究不足。截止2016年7月，在中国知网上以摘要为检索项，包含“协商民主”和“协商议题”的文献只有52篇，而同期仅以篇名为检索项，包含“协商民主”的文献就达到7166篇。在涉及协商议题的研究中，深入探讨议题形成的更是寥寥无几，有些研究在谈到协商程序时，甚至跳过了议题提出阶段。

(二)协商议题形成研究的重要性

形成协商议题是任何形式的协商民主过程的第一步。议题形成阶段是协商决策活动前的准备阶段，它为协商活动的顺利有效开展提供基础，也是协商效果成败的关键因素之一。协商议题形成包含了协商民主过程中选择议题和界定议题两个部分，选择把哪些问题列入协商范围，以及如何在协商之前界定这个问题的性质，这是将一般的社会问题变成需要协商讨论的政策问题的过程。这一过程从政策科学的角度是非常重要的，选择议题是政治权力“更重要的另一面”*Peter Bachrach & Morton Baratz.“Two Faces of Power”.American Political Science Review.1962.(56): 47-52.；而成功界定议题则意味着“解决了一半的问题”。

2015年中共中央《关于社会主义协商民主建设的意见》中的第6条协商程序：“从实际出发，按照科学合理、规范有序、简便易行、民主集中的要求，制定协商计划、明确协商议题和内容、确定协商人员、开展协商活动、注重协商成果运用反馈，确保协商活动有序务实高效。”这是从协商过程的角度对协商民主的规范发展提出了要求，其中包含了制定协商计划、明确协商议题等与协商议题形成有关的程序。同年，中共中央办公厅《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》中提出要规范协商议题提出机制，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强城乡社区协商的意见》和中共中央办公厅《关于加强政党协商的实施意见》也在协商程序的要求中对如何提出协商议题给出了指导意见。

更亟待解决的是，目前协商实践中出现的一些问题就与协商决策前的程序不规范有很大关系，许多案例并没有遵循协商的程序和规则，“而是简单地把‘协商民主’冠在传统的‘沟通会’上面”*韩福国主编：《基层协商民主》，中央文献出版社2015年版，导言第29页。。这引起了人们对这些实践形式是否是“真正”协商民主的质疑，因此对包括协商议题形成在内的协商决策前的过程研究需要加强。

二、舆情视角下协商议题形成的四种方式

协商议题形成过程中有诸多影响因素，而从舆情角度分析其对协商议题形成的影响，实质上探讨的是民众与决策者之间的社会协商，或称为“大众型协商”。社会协商被很多学者认为是当前中国协商民主发展的重点*陈家刚主编：《协商与协商民主》，中央文献出版社2015年版，导论第10页。，有助于促进协商民主不断深化。

舆情对协商议题形成的影响程度包含——协商议题的发起方、协商议题形成中民众与决策者的互动关系——两个衡量指标。协商议题的发起方是民众还是决策者决定了舆情对协商议题形成的影响度。协商议题形成中需要利益相关方参与议题性质的界定，这个过程中民众是否参与了对议题性质的界定、是否有与决策者互动的平台，都决定了舆情对协商议题形成的影响度。根据这两个分类指标，可以把协商议题形成分为四种方式。(见下表)

协商议题形成方式分类指标协商议题发起方民众与决策者是否互动舆情对协商议题的影响咨询型决策者否提供舆情信息参与型决策者是邀请民众参与互动,共同界定议题创制型民众是民众提出方案,要求与决策者讨论被排斥型决策者否没有影响

(一)咨询型

舆情对协商议题形成起到了咨询作用。决策者把舆情看作一种信息，通过了解民众关注的焦点问题及看法，来选择协商议题进入协商活动。决策者是协商议题的发起方，在协商议题性质的界定时不邀请民众参与互动。

把舆情当作一种必要的决策信息已经成为世界上大多数国家的通用做法。以网络舆情为例，《2014年联合国电子政务调查报告》显示，联合国193个成员国中有95个(49%)在政府门户网站上设有了解舆情的平台。政府了解网络舆情的途径包括多种，其中71个国家通过face book、twitter等社交媒体、51个国家通过网络论坛、39个国家使用网络民调、分别有18个国家使用投票或者通过请愿方式来了解网络舆情。*“United Nations E-Government Survey 2014: E-Government for the Future We Want”.http://unpan3.un.org/egovkb/Reports/UN-E-Government-Survey-2014.两年之后的《2016年联合国电子政务调查报告》则显示，193个国家中有152个在政府门户网站上设有民众在线参与平台，96个国家的门户网站上设有公共咨询工具，69个国家还在最近使用过在线咨询工具*“United Nations E-Government Survey 2016: E-Government in Support of Sustainable Development”.https://publicadministration.un.org/egovkb/en-us/Reports/UN-E-Government-Survey-2016.。社交媒体的迅速崛起加速了通过网络咨询舆情的进展，全球各地区之间政府电子咨询已经没有明显差异。

中国政府也越来越重视网络舆情，并使之成为决策的重要参考依据*俞可平：《民主还是民粹——中国的民意政治》，《中国治理评论》，2014年第1期。。各级政府相继开设门户网站，一些政府还在门户网站内开辟了专门的民声通道，或创办专门了解舆情的网站，如辽宁沈阳市的“民心网”等。许多政府和一些职能部门还通过政府采购的方式购买网络舆情监测服务，通过技术手段实时把握舆情动态。目前，国内舆情监测业务已经形成一条产业链，包括智能化搜索引擎的舆情监测平台，舆情分析报告，社会化媒体传播，特别是微博、微信等自媒体运营，舆情应对和媒介素养培训等*祝华新：《舆情监测促进国家治理能力现代化》，《中国记者》，2014年第7期。。一些反映网络舆情的内参也成为决策者案头的必读物，比如人民网的《网络舆情》和新华社的《网络舆情参考》等。其中，人民网《网络舆情》提出的办刊口号就是“帮领导干部读网”。

一些协商民主形式的程序中包含了征集议题的阶段，如中国政协协商议题包含征集环节、公民会议中的议题征集等，征集的目的是帮助决策者从中选择重要的普遍性问题进入协商程序。2015年中共中央办公厅《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》中提出规范协商议题提出机制，指出“建立政协内部选题机制，通过常务委员会会议、专门委员会会议以及座谈会、发函等形式征集议题，积极探索由界别、委员联名、委员小组提出议题”。这种选题机制就包含了“从社情民意信息、委员视察考察情况中，选择一些群众关心的议题或面向社会公开征集协商议题”*天津市政协课题组：《关于人民政协协商民主选题研究》，《天津政协》，2014年第2期。，这是政协协商选题的路径之一。20世纪80年度中期产生于丹麦的公民会议的第一步是协商议题的挑选，为了选定合适的议题，主办机构要通过各种形式向议会、政府部门、学术机构和普通民众征集议题，经过专业人员的分析后，选定所要讨论的议题。

通过各种渠道了解舆情信息，决策者可从中选择需要进入协商程序的议题。对一定范围内关涉一定主题的舆情信息进行准确收集和客观分析，有助于认清舆情表象所反映的真实信息，进而对是否确立协商议题和具体确立怎样的议题做出科学计划安排*童兵等：《正确研判舆情是协商民主成功的基础》，《当代传播》，2014年第4期。。舆情对协商议题的形成起到“咨询型”作用，这种方式的好处在于决策者可以掌握主动权，及时发现需要解决的社会问题，并且不需要与民众讨论就可以为问题定性，使社会问题尽快上升为协商决策问题。

(二)参与型

在这种方式中，舆情介入了协商议题性质的界定，对协商议题形成的影响度较之“咨询型”更高。决策者是协商议题的发起方，但是决策者不认为单靠自身就可以界定清楚该问题、或者决策者对该议题是何种类型的问题还不清晰。决策者不仅把舆情看作一种信息，还认为协商议题的形成过程中需要民众的讨论，既包括民众之间的、也包括决策者与民众之间的互动，决策者邀请民众中的利益相关方参与到议题性质的界定中来，从而为协商活动的展开打下良好的共识基础。

舆情“参与型”协商议题形成方式，其关键在于协商议题定性前的互动讨论，可以把这个过程称为“协商前的协商”。从网络舆情来看，这种方式的主要途径是网络论坛，这方面西方国家的案例较多。比如，英国《通讯法草案》在研究起草的过程中所开设的网络论坛*英国《通讯法草案》“在线证据和讨论论坛”http://www.commbill.net/。。2002年5月，为研究起草英国政府《通讯法草案》，成立了下议院和上议院联合委员会。2002年6月10日建立了英国《通讯法草案》“在线证据和讨论论坛”，网络讨论持续了1个月，到7月9日结束。网络论坛的技术应用是一种简单的网页链接技术。论坛网上直播部分可以在议会电视网站和数字电视频道中的英国广播公司议会频道上看到。根据联合委员会工作的五个主要内容，提前制订了在线讨论框架，委员会成员首先在论坛中发表短文来激发讨论。在线论坛吸引了373个参与者，共发表222条留言。草案起草者和网民之间在线讨论的内容、以及论坛上刊出的《每周摘要》均提交给联合委员会辩论。联合委员会和论坛参与者之间的持续互动，使委员会成员可以将论坛上搜集的资料作为现实辩论中的证据，并写入最终的草案研究报告。后来的评估发现，对于小团体和普通民众来说，在线论坛有助于传播他们的观点，使他们的意见影响草案起草工作。但也要看到，通过网络论坛讨论议题性质的还不多，以社区论坛网络为例，仅有大约10%的社区网络在努力让公民参与对话或评论当地发展问题，基于互联网的社区网络还没有证实是绝对成功的。*Bruce E.Tonn, Persides Zambrano & Sheila Moore.“Community Networks or Networked Communities?”.Social Science Computer Review.2001.19(2): 201-212.

一些协商民主形式的程序中包含了“协商前的协商”阶段，如一些街道社区的“建议案初选协商会”、愿景工作坊中产生共同愿景的讨论会等。北京朝阳区麦子店街道“协商前的协商”整个流程包括：社区街道两级征集民意→社区居民议事协商会形成社区建议→街道审核形成街道建议案意见→街道建议案初选协商会形成项目实施草案。*注：“协商前的协商”流程根据以下资料整理：刘勇：《麦子店街道的“问政于民”》，http://www.21ccom.net/articles/zgyj/xzmj/article_2013010874533.html ，2013年1月8日。社区居民议事协商会和街道建议案初选协商会，都是讨论项目实施草案的“问政座谈会”之前的协商会，参会人员包括了居民代表、“议政代表”、建议案提交人等普通民众，也包括了街道领导班子、政府委办局等决策者，实现了双方在协商议题形成中的沟通讨论。

20世纪90年代初，由丹麦科技委员会发展出的愿景工作坊，最开始的议题挑选只是选择一个议题范围，这个范围中的议题是多面性、复合型的，地方政府没有事先拟定方案，需要通过参与者的对话对政策问题产生新的认知——重新界定议题。一般来说，愿景工作坊要持续2-3天，有一系列全体会议和小组会议交替进行。比如，英国普雷斯顿市关于可持续发展城市生活的愿景工作坊，参与者包括政策制定者、居民、商业代表和专家学者，主办方为参与者提供普雷斯顿市涉及能源、水资源、废水、固体废弃物与回收方面的四种愿景，参与者利用一天的时间来形成自己的愿景，不同参与者在对四个愿景进行讨论的基础上，形成本组共同愿景，进而再找出不同组的共同想法，形成普雷斯顿市未来城市生活的共同愿景*Ida-Elisabeth Andersen & Birgit Jaeger.“Scenario workshops and consensus conferences: towards more democratic decision-making”.Science and Public Policy.1999.(5): 331-340.。形成共同愿景，才意味着参与者界定清楚了协商议题，下一步则是对共同愿景如何实现的具体协商讨论。

界定议题的过程具有主观性，因为一个人的认识由他的价值观、掌握的信息和经历所决定，面对同样的客观情况，不同的人对其定义和解释不同，正所谓“仁者见仁、智者见智”。因此，界定议题需在不同的利益相关者所持的相互分歧的意见中连续地、反复地探究问题的本质。让民众的意见“参与”到协商议题的形成过程中，通过“协商前的协商”来界定议题， 可以帮助决策者更准确、全面地判断需要解决问题的性质、找出问题本质、分析问题原因，为最终的协商决策做好充分的铺垫和准备。

(三)创制型

舆情主导协商议题的形成过程，对协商议题形成的影响度较之“参与型”更高。民众是协商议题的发起方，主动提出议题及解决方案，要求与决策者协商讨论。决策者在民众提议前并没有意识到该议题是需要解决的问题，直到民众热议并且采取了具体的提议行动，决策者才认为需要把这一议题纳入协商活动中。在协商议题形成的过程中，民众是主导力量，决策者是接受民众提议而参与议题界定的一方。与“参与型”相比，“创制型”中民众与决策者的角色互换，民众由被动接受角色变为主动邀请角色，决策者则变为被动接受的角色。

最典型的普通民众主导决策议题提出的是瑞士的公民联署提案。瑞士宪法规定，公民有创制权，又称公民倡议，即某项提案在征集到10万个合法的公民签名后,就可作为“公民倡议”提出，联邦政府有义务受理，经议会决定，或按原提案或同时提出法案，交付公民投票表决。一旦全民公投满足了多数选民和多数州支持的双重条件，全民公投的结果就具有了法律效力，瑞士联邦政府必须执行。

中国目前的法律还没有“公民倡议”的规定，但一些协商议题确实是由普通民众、特别是网民们提出的，并且征集到了较大数量的签名，以建议的形式提交给决策者，并意图影响政策。“反乙肝歧视”问题纳入协商议题是一个典型案例。2003年11月20日，1611位公民联合签名“要求对全国31省区市公务员录用限制乙肝携带者规定进行违宪审查和加强乙肝携带者立法保护的建议书”寄往全国人大常委会、国务院法制办。2004年7月，“肝胆相照”网站联合另外5家肝病论坛，发起“联名致信国务院领导同志”活动，请求国家重视“乙肝歧视”，共征集到4852人的签名。2004年8月10日，人事部、卫生部网站的显著位置刊登了国务院领导的回复——《致乙肝病原携带者及关注者》公告。2005年以来，中国政府相继出台《公务员体检通用标准》、《关于维护乙肝表面抗原携带者就业权利的意见》、《普通高等学校招生体检工作指导意见》、《关于进一步规范入学和就业体检项目维护乙肝表面抗原携带者入学和就业权利的通知》等多项法规规章，逐步取消了公务员考试、单位招聘、就学等对于乙肝病毒携带者的不当限制。

在基层协商民主层面，一些地方在制度中规定村(居)民联名提出协商议题的方法。比如，《中共温岭市委关于民主恳谈的若干规定》(2004年9月29日)中第十一条“民主恳谈”的基本程序，包括议题的提出和确定。其中规定，村“民主恳谈”的议题，由村党组织、村民委员会、十分之一以上村民联名或五分之一以上村民代表联名提出，由村党组织统一受理，并召集村党组织和村民委员会联席会议，研究提出初步意见或方案。据温岭市委民主恳谈工作办公室主任陈奕敏介绍，在实践中，也曾出现村民代表联名提出镇级协商议题的案例，但这种情况是极少的。因按照上述文件规定，镇(街道)“民主恳谈”的议题，由镇政府(街道办事处)提出，经镇(街道)党委研究确定；五分之一以上镇人大代表联名提出的议题，需经镇人大主席团审查确定。2004年温岭市松门镇的村民向镇人大代表反映水价高的问题，提出应整顿淋川自来水厂，进而降低水价，并要求镇政府召开恳谈会。当时镇政府经调查认为自来水厂确实有问题，就没有经过人大代表联名提议的阶段，就召开了“淋川自来水厂运营机制调整民主听证”协商讨论这个议题，并且在2006年基本理顺了自来水厂的运营机制。

舆情“创制型”协商议题提出方式在现实中比较鲜见，主要由于没有相应的制度设计，但民众在这方面的需求却是存在的。如果通过决策者搜集舆情、通过各级代表反映舆情之后，仍存在重要舆情反应的遗漏，那么就需要进一步探讨如何合法、合理、有序地让民众提出他们认为需要协商讨论的议题。这样的制度安排可以帮助决策者避免“隐蔽议程”、防止被忽视舆情需求的累积叠加，更直接地掌握民众关心的议题。

(四)被排斥型

舆情被排斥在协商议题形成过程之外，没有对议题形成产生影响，这种类型较之前三种是影响度最低的，影响度几乎为零。协商议题的提出方是决策者，决策者在选择议题和界定议题时都没有了解舆情反应、更没有与民众互动；既没有了解民众对这一问题的意见，也没有邀请民众参与协商议题的定性讨论中来。从议题提出的角度，这是一种“关门模式”*王绍光：《中国公共政策议程设置模式》，《中国社会科学》，2006年第5期。。

有些议题与民众关系不大、甚至涉密，不适合向民众公开征求意见；有些议题不适合采用协商民主的方式，比如争议性不大、不具备实施条件等。有些议题则与民众有密切关系且具有争议性，决策者却仍选择不了解舆情、不与民众互动，经常造成非常严重的决策失败后果。在这方面，城市规划领域中“邻避设施”项目的失败案例是最引人注目的典型。

邻避设施是指一些有污染威胁的公共设施，包括污染性设施，即在生产过程中对空气、水或土壤可能产生污染，如化工厂等；空间摩擦设施，如赌场等；不愉悦设施，如火葬场、传染病院等；厌恶性设施，即可能会影响附近居民的健康，如垃圾焚烧厂、垃圾掩埋场等；风险集中设施：如核电厂等。邻避设施通常对大多数人都有好处，但其环境和经济的成本则集中在特定人群，因此居民往往会强烈反对邻避设施建造在自家附近。上海交通大学民意与舆情调查研究中心《2013年中国城市居民环保态度调查》显示：在“民众对于居住区周围拟建污染性设施所持立场”的问题中，有51.3%受访者表示“有多少补偿都不会同意”、40.9%受访者认为要“看设施污染程度”、仅有6.0%的受访者选择“有足够补偿可以同意”、1.8%的受访者认为“建就建无所谓”*钟扬：《上海交大：中国城市居民环保态度调查》，http://news.ifeng.com/a/20140512/40261602_0.shtml，2014年5月12日。。该中心发布的《2015年中国城市居民环保态度行为调查报告》显示，民众的邻避情结非常强烈，当可能会给其带来不利的设施建在住所附近时，65.3%的民众会态度坚决地选择“联合受害邻居向相关部门抗议”；若问题得不到有效解决，53.8%的民众会持续抗争，直到设施停建或者搬离*《交大发布2015中国城市居民环保态度行为调查报告》，http://news.sjtu.edu.cn/info/1005/675941.htm，2015年7月27日。。面对民众可能会强烈反对的邻避设施项目，如果在该项目列入决策范围之前，决策者没有听取民众的意见、没有与民众互动讨论，很可能会由于民众强烈的邻避情节而导致项目难以落地、承受决策失败的后果。

在社交媒体发达、信息传递秒速的时代，对于那些需要了解舆情、适合采用协商民主方式的议题，将利益相关方的民众排斥在协商议题形成过程之外，需要承担极大的出现“舆情危机”的风险，理性务实的决策者不会采用“鸵鸟心态”，而会直面舆情、尽早邀请民众参与到协商过程中来。

三、舆情影响协商议题形成的条件

通过经验观察和归纳可以看出，在协商议题形成过程中舆情至少起到了四种不同作用。而造成这些差异的原因，或者说舆情能够影响协商议题形成的条件，有必要加以研究。分析舆情对协商议题形成的影响条件，将有助于在未来的协商民主活动中，发挥舆情的积极作用，减少直至避免舆情可能产生的负面影响，促进协商民主顺利高效开展。

(一)协商议题的性质

协商议题所涉及的范围和层次、协商议题是否适合民众参与讨论，这两个协商议题自身所具有的性质特点，对协商议题的形成方式有影响。其一，就观察所见，“咨询型”可以用在各种协商层次，“参与型”在网络协商、地方性议题层次、基层协商中更为可行。“参与型”需要给参与者提供足够的时间、一定的空间来讨论界定议题，需要参与者投入较多的精力，也需要决策者投入较多的成本将参与者组织起来，相对来说，在网络上和基层中更易组织和动员民众参与。

其二，不是所有的协商议题都适合民众参与界定议题。当问题被描述为技术问题而不是社会问题时，专家需要主导决策过程；当政策的伦理、社会或政治因素成为核心内容时，则立即就会有相当大范围内的参与因素被考虑在内*迈克尔·豪利特、M.·拉米什：《公共政策研究：政策循环与政策子系统》，庞诗等译，生活、读书、新知三联书店2006年版，第193页。。因此，当议题涉及到社会、政治等因素考量时，“参与型”方式才有必要，需要邀请网民或普通民众介入到议题的定性中来，以防止议题界定时出现“第三类错误”*威廉·N·邓恩：《公共政策分析导论》，谢明等译，中国人民大学出版社2002年版，第168页。——解决了错误的问题。

(二)协商议题对民众的显著性

对民众来说，一个协商议题的重要性越高，舆情就对议题的提出和界定产生更强的影响，通常这也影响着决策者更认真地对待舆情。美国学者佩吉和夏皮罗通过实证研究发现，与国内政策领域相比，对民众来说较不重要的外交政策问题会给政治家更多的空间来施展*Benjamin I.Page & Robert Y.Shapiro.The Rational Public: Fifty Years of Trends in Americans' Policy Preferences.University of Chicago Press.1992: 373.。而具有更高曝光率的、显著性更高的政策问题就要增加政治家偏离民众偏好的成本，政治家需要更多地考虑舆情。

对民众来说重要的问题会引发热议，舆情的强度较高，这进而会引发广泛的媒体讨论，媒体讨论反过来又促使民众进一步关注某个或某些问题，在“舆情和舆论相互转换”的过程中，问题不断被曝光、不断被讨论，影响面不断扩大，这种压力使决策者不得不认真面对波涛汹涌的舆情。

(三)舆情表达升级为有组织行为

同样是对民众显著性高的问题，为什么在有些议题中舆情的影响是“参与型”的，有些则是“创制型”的？这就与舆情表达是否升级为有组织的民众活动有关。由于分散的意见影响力较弱，很难更深入地影响决策者，而有组织表达的效果要好很多，在意见相对集中时更容易形成政策压力。美国学者对艾滋病问题进入旧金山政策议程的研究也发现，被组织起来的公众能够对政策议程产生比大众传媒更大的影响力*John C.Schweitzer & Billy L.Smith.“Community Pressures on Agenda-Setting”.Newspaper Research Journal.1991.12(3): 46-62.。

(四)决策者对舆情反应的预估

通过之前的观察发现，决策者如果预估舆情可能会强烈反对某项议题，反而出现在议题形成前决策者较少地与民众互动的情况。决策者抱着侥幸心理，担心让民众了解该议题会导致决策失败，为了避免民众反对而以“关门”方式来设置议题甚至决策，或者在选定议题后再召开代表性不强的协商会走走形式。反之，如果决策者预估舆情反应是比较支持的，则更容易倾听民意。

有研究者采用清单实验问卷法来调查中国官员对舆情的“接纳度”，研究显示，政府官员对网络舆情的接纳程度为57%，甚至高于美国议员；但当政府官员意识到政府与民众之间存在对抗性、感受到群体性事件等社会抗争行为的威胁、面临维稳压力时，他们对网络舆情的接纳程度有所下降，降幅高达23%*Tianguang Meng, Jennifer Pan & Ping Yang.“Conditional Receptivity to Citizen Participation: Evidence From a Survey Experiment in China”.Comparative Political Studies.2014: 1-35.。然而，在信息获取渠道越来越多元、实时的今天，决策者的“关门”行为更有可能造成决策者和民众之间的紧张关系，最终导致决策夭折。

四、总结及建议

协商议题形成包括协商决策前的选择议题和界定议题两个阶段。协商议题的形成对于协商民主能否收到预期效果具有关键作用。舆情视角下协商议题形成的四种方式，实质探讨的是舆情对协商议题形成的影响方式，是民众与决策者之间在社会协商决策前的相互关系。

通过经验观察得出的舆情对协商议题形成的四种方式，初步说明了舆情对协商议题形成具有一定影响，但是舆情的影响是在一定条件下发挥作用的，而且至少有四个条件造成影响方式的差异。“咨询型”适合大多数的协商民主层次，采用“参与型”和“创制型”方式则要考虑协商议题性质、民众关注度等因素。现实中，决策者感受到舆情压力会增加舆情的影响力，而决策者预估舆情会“唱反调”的时候却趋向于尽量减少甚至排斥舆情的影响，后一种现象需要引起研究者和实践者的重视。

对决策者来说，应更多地采取“咨询型”来了解普遍舆情信息，建立常态化的舆情汇集分析机制，把握社会和网络舆情的倾向和苗头；在民众普遍看重的议题领域中，更多地采取“参与型”方式，建立有序理性的网络论坛、召开面对面讨论会，邀请民众共同参与协商议题界定；面对某一议题中舆情波涛汹涌的“创制型”方式，则要因势利导尽快将其纳入协商活动，给民众一个满意答复；要尽量避免在涉及民众利益且具争议的议题中采取“关门”方式，因为“被排斥型”将面临很大的决策失败风险，其后续影响甚至会威胁到决策者的合法性。决策者面对不同的社会问题和舆情反应，采取不同的协商议题形成方式，将更有利于形成民众与决策者之间的良性互动关系，预热出良好的协商民主活动氛围，从而造就更具合理性和更易实施的科学决策。□

(责任编辑：徐东涛)

2016-07-17

于家琦，天津社会科学院舆情研究所副研究员，法学博士，主要研究方向为舆情与公共政策关系。

国家社会科学基金青年项目“舆情视角下中国政策议程设置模式及完善路径研究”(编号：14CZZ022)；天津市哲学社会科学规划项目“网络社会舆情视角下公共政策形成的过程和机制研究”(编号：TJSR13-014)。

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