社会力量参与重特大疾病医疗救助协作路径研究

陈建华

(安徽经济管理学院 社会与公共管理系，合肥　230059)



社会力量参与重特大疾病医疗救助协作路径研究

陈建华

(安徽经济管理学院 社会与公共管理系，合肥230059)

在社会治理新常态的宏观背景下，应重视社会力量参与重特大疾病医疗救助。文章在对社会力量参与重特大疾病医疗政策契机、作用定位以及存在的困难进行分析后，提出了社会力量参与重特大疾病医疗救助的路径建议。

社会力量；重特大疾病；医疗救助；协作

党的十八大以来，以习近平为总书记的党中央改革创新，以新的理念、新的方式大力推进社会治理创新发展，坚持依法治理、综合治理、系统治理、源头治理，社会治理进入“新常态”，其特征主要体现在以下几个方面：更加重视社会基层治理，更加重视公共安全管理；更加重视人民群众权利保护；更加重视法律和道德的双重作用发挥；更加重视网络治理；更加重视人民团体和社会组织作用[1]。社会治理新常态背景下，社会力量参与重特大疾病医疗救助面临着许多新情况，机遇和挑战共存。开展社会力量参与重特大疾病医疗救助的协作机制研究具有重要的现实意义。

一、社会力量参与重特大疾病医疗救助的政策契机

(1) 我国的医疗救助体系我国的医疗救助制度源自于基本医疗保险。自2003年建立医疗救助试点至今，医疗救助制度已惠及亿万困难人群。2009年深化医疗卫生体制改革以来，我国已经初步建立起多层次医疗保障体系(如下页图1所示)[2]， 得到了社会的广泛认可。同时也应看到，现在的医疗保障体系虽然已经实现了城乡全覆盖，但是水平还不高。城乡(常规)医疗救助作为“普惠性”救助政策，只为城乡低保、低收入特殊困难、特困供养等人员的基本医疗权益提供了一般性的保障，对于重特大疾病患者来说，贫困群众医疗费用特别是重特大疾病医疗费用仍然花费巨大，医疗救助人次均救助水平远远不能满足重特大疾病救治的需要[3]。

图1　我国多层医疗保障体系示意图

(2) 相关政策背景为逐步提高医疗保障水平，切实帮助解决重特大疾病贫困患者的医疗困难，民政部等四部门联合发布了《关于开展重特大疾病医疗救助试点工作的意见》[4]，明确提出对重特大疾病医疗救助进行试点的政策措施和运行机制。通过各类医疗保险与社会慈善的结合，增强重特大疾病医疗救助的保障和效果。由此，作为保障困难群众重特大疾病经济风险的重要制度安排，重特大疾病医疗救助在我国医疗保障体系中发挥了重要的“托底”作用。十八届三中全会明确提出了“加快健全重特大疾病医疗保险和救助制度”，为医疗救助指明新的方向。2015年4月，民政部、财政部等五部门联合出台《关于进一步完善医疗救助制度全面开展重特大疾病医疗救助工作的意见》(以下简称《意见》)[5],引导和鼓励社会力量参与重特大疾病医疗救助工作，明确提出“落实有关财税优惠、费用减免等政策，支持、引导社会力量参与医疗救助”的指导性意见。自2014年5月1日起实施的《社会救助暂行办法》[6]，首次以政府规章的形式提出“国家鼓励、支持社会力量参与社会救助”，这标志社会救助方式的新发展。

二、社会力量参与重特大疾病医疗救助的定位分析

社会力量主要包括社会组织、非政府组织、非营利机构、企业等。新医改以来，社会力量作为政府组织的有益补充参与重特大疾病医疗救助工作体现了社会保障服务的必然要求。

(1) 有助于补充政府职能重特大疾病医疗救助作为一项长期复杂的系统工程，需要社会资源的广泛参与。政府作为医疗救助主体，存在着救助财力不足、救助效率不高、救助不均衡等问题。因此，构建以政府为主导，以部门协作、社会组织和民众全方位参与为补充的重特大疾病医疗救助体系既是市场化改革的内在需求，也是政府社会服务职能的必要补充。

(2) 有助于提升救助水平社会力量参与的非政府医疗救助组织除具有一般非政府组织的特征外，还体现出专业性强的重要特征，在救助艾滋病、先天性心脏病、白血病等方面具备专业知识，可弥补政府部门单一救助的短板。同时，社会力量在对其他一些特殊类疾病的普及及预防宣传等方面起到重要作用。这对于救助水平的提升具有重大促进意义。

(3) 有助于推动社会进步复旦大学社会发展与公共政策学院教授于海认为，《意见》以政府规章的形式来鼓励和引导社会力量参与中重特大疾病医疗救助，把救助的大门向全社会敞开，这是根本性的转变，也是社会进步的明显特征。美国学者朱莉·费希尔(Julie Fisher,2002)认为非营利组织是推动公民社会发展的重要力量，对第三世界的政治发展具有积极推动作用[7]。

三、社会力量参与重特大疾病医疗救助的瓶颈

我国参与社会救助的非政府组织主要有官办型、民办型和官民合作型三种类型。非政府组织伴随着经济社会发展迅速成长，与政府和市场构成了社会发展的三大重要元素，成为第三支社会力量，在医疗救助领域发挥着重要作用。如：中华慈善总会发起的“慈善阳光医疗救助工程”，发动各医疗器械企业和单位捐赠医疗器械和其他物资给全国500多个国家级贫困县；山东省慈善总会发起的“爱心医疗救助工程”已经成功地为全国100多名特困家庭的先天心脏病患儿进行了免费手术。这些公益性医疗救助项目都是社会力量参与医疗救助的案例。但是，由于非政府组织在我国社会发展中尚处于初级阶段，社会地位和作用发挥极为有限，在参与重大疾病医疗救助进程中遇到诸多瓶颈。主要体现在以下几点：

(1) 资金筹措力不强社会力量参与医疗救助的资金来源主要有三种：慈善捐助、政府资助和经营收入。由于非政府组织社会公信力不高，资金来源受限；而经费短缺常常使社会组织丧失独立性，甚至活力消失，名存实亡。

(2) 管理法制化不高目前，我国还没有一部完整的法律法规对非政府组织进行统一有序管理。现行的法律法规没有对社会力量参与医疗救助进行针对性的法律地位和责任的确认，这在很大程度上限制了其发挥自身条件参与救助的优势。其内部机构设置、运行机制也亟待加强。

(3) 队伍专业性不齐我国非政府组织普遍存在人力资源匮乏、人才流失严重、专业机构不合理等发展瓶颈。许多社会力量来自于兼职或志愿服务，没有建立起人才培养和储备机制。专业人才的匮乏，导致社会力量参与医疗救助时出现专业化水平不高的窘境。

(4) 政策扶持度不够随着改革的不断深入，政府精简机构、管理转型，为社会力量提供了大量政策契机和发展机遇。但也同时存在忽视对社会力量的支持、指导与评估的问题。因为监管不力等原因，公益财产流失、民政参与热情不高等现象时有发生，社会力量参与医疗救助公信度被削弱，民众认可度和参与性亟待提升。

四、社会力量参与重特大疾病医疗救助协作路径

(1) 加大宣传力度，动员广泛参与加强重特大疾病医疗救助制度的内容和重大意义宣传，提高社会力量参与重特大疾病医疗救助的广度和深度，增强民众对相关政策的了解和运用。第一，加强新媒体宣传，健全社会捐助服务网络，在全社会形成共同关注、积极支持医疗救助的良好氛围。第二，积极开展社会救助，引导和鼓励社会力量(尤其是具备专业特长的人员或组织)关注和参与重大疾病医疗救助。第三，要着力规范社会组织和公民在救助中的义务责任，推进救助社会化进程。

(2) 加快制度建设，健全救助环境健全的法律法规是鼓励社会力量参与重特大疾病医疗救助的重要外部条件。应当结合国外经验和我国发展实际，制定国家层次的法律法规来明确社会力量在医疗救助中的地位、义务和责任，构建良好的制度环境，使各种社会资源形成合力，增强重特大疾病医疗保障的综合功能，提高医疗救助的规范性、透明度和公信力。

(3) 完善优惠政策，鼓励多方参与完善财政补贴、税收优惠和费用减免等优惠政策，鼓励和引导社会力量参与重特大疾病医疗救助。大力发展慈善事业，鼓励和引导社会多方力量发展慈善医疗救助。发挥工会等社会团体作用，积极开展重特大疾病医疗互帮互助活动。弘扬互助友爱精神，引导民众积极关注和参与重特大疾病医疗救助。

(4) 成立民间基金，拓宽救助渠道2014年，在“新农合+重特大疾病医疗救助”模式下，按照原卫生部纳入保障的20种大病住院率和住院医疗费用，按分别救助20%和30%的比率，模拟测算出重特大疾病医疗救助的资金需求，如下表1所示[8]：

表1　2014年重特大疾病医疗救助筹资需求(按病种模拟测算救助对象)

注：“特定人群”指医疗救助对象，约0.92亿人；“不限人群”指全部参合人员，约8.12亿人

由上表模拟测算的资金需求可见，重特大疾病医疗救助资金依然是政府面临的巨大压力，政府投入的救助资金远不能满足需求。政府多渠道筹集资金是解决重特大疾病医疗救助的关键。可在体彩、福彩中设立发行专项彩票，筹集的资金专门用于重特大疾病医疗救助。鼓励、发动更多的民营企业家捐资成立民间大病救助基金会或以企业冠名的专项重大疾病救助基金，这些基金不仅可缓解城乡困难大病患者的经济压力，也是对政府财政的有力补充。同时，应加大基金等救助资金的监管，坚决查处救助基金违法违规使用行为，保障救助资金的使用安全。

(5) 拓宽合作方式，优化协作关系通过研究发达国家的救助经验发现,如果能够建立起政府与社会力量之间的有效协作，就可最大限度保证救助效果最大化。为此，政府角色定位应主动调整，由原来单一的管理型救助向倡导者、服务者、参与者等多重角色转变，以合作伙伴关系加强与社会力量的协作，通过委托、承包、采购等形式，吸引社会力量参与重特大病医疗救助，着力构建立体的社会救助体系。

(6) 规范救助程序，建立救助网络社会力量参与重特大疾病医疗救助是我国救助多元化和社会化的必然需求。为鼓励和支持社会力量有序参与救助，政府应建立健全社会力量参与救助工作的信息平台,共享救助供求信息,为患者求助和社会力量参与医疗救助提供便利。 健全信息对接、项目发布的工作联系机制，维护长期稳定的救助体系，形成政府和社会力量的救助合力，优化救助效果。

(7) 立足基本需求，实现多元救助具备专业工作能力和资质的社会力量参与救助时，应立足和满足救助对象的基本需求，结合救助对象物质和精神的两方面需求，采取资金援助、物质帮困、精神抚慰等方式，提升救助服务质量与水平，实施多元化救助。

(8) 推进结对帮扶，扩大救助范围协调工委、工会、共青团、妇联、工商联等组织机构以及国有企业、民营企业等社会力量共同发起结对帮扶活动，有针对性地结对帮扶有重大疾病的患者困难家庭，不仅可以缓解其经济上的压力，又可促进社会和谐，彰显社会公平和公正。可以通过建立大病病种救助项目来实施重点帮扶；还可以培育社会公益组织(构建专业志愿者队伍)参与结对帮扶。

(9) 加强软实力建设，培育承接主体美国对非政府组织的管理属“松紧型”：准入松、监管紧。党的十八届三中全会指出：改进社会治理方式，激发社会组织活力[9]。这意味着我国政府对社会组织在社会治理进程中的地位和作用有了更加清晰的认识。社会力量应强调独立发展，规范制度建设，加强能力建设，提升自身软实力，提高承接能力。政府应积极培育承接主体，加强业务和技术培训，不断提高社会力量参与重特大病医疗救助工作人员的业务能力，从而为重特大疾病患者的医疗救助提供优质服务。目前我国社会治理新常态日益稳固凸显，医疗救助社会化日益完善，社会力量将在重特大疾病医疗救助领域发挥更大的作用，影响并优化社会公共决策和资源，推动和促进公共服务体系的发展和完善。

[1]龚维斌.社会治理新常态下的八个特征[J].中国党政干论坛,2014,12.

[2]向国春,顾雪非,等.重特大疾病医疗救助模式选择及筹资测算研究[J].卫生经济研究,2014,3:9.

[3]毛立坡,张琳.常规医疗救助与重特大疾病医疗救助辨析[J].中国医疗保险,2014,8:43.

[4]民政部 ，财政部，人力资源和社会保障部，等.关于开展重特大疾病医疗救助试点工作的意见[EB.OL].(2014-03-12)[2015-11-13].http://hunan.mca.gov.cn/article/mzyw/shjz/zcwj/201508/20150800863634.shtml.

[5]民政部,财政部,人力资源社会保障部.关于进一步完善医疗救助制度全面开展重特大疾病医疗救助工作的意见[EB/OL]. (2015-05-03)[2015-11-13].http://www.shanxiol.com/article/2015-05/0360590.html.

[6]中华人民共和国国务院令.社会救助暂行办法[EB/OL].(2014-02-21)[2015-11-13].http://www.gov.cn/flfg/2014-02/27/content_2624221.htm.

[7]朱莉·费希尔著. NGO与第三世界的政治发展[M].邓国胜，赵秀梅，译.北京：社会科学文献出版社，2002:13.

[8]向国春，顾雪非,李婷婷，等.重特大疾病医疗救助模式选择及筹资测算研究[J].卫生经济研究,2014,3:9.

[9]新华网. 十八届三中全会《决定》解读：怎样激发社会组织活力[EB/OL].(2014-02-18)[2015-11-13].http://news.xinhuanet.com/2014-02/18/c_119379805.htm.

(责任编辑刘翠)

Study of Cooperative Path of Social Forces' Participation in Medical Aid for Catastrophic Illness

CHEN Jian-hua

(Department of Social and Public Administration, Anhui Institute of Economics and Management， Hefei 230059， China)

Under the background of the new normal of social governance, the social forces' participation in the medical aid for catastrophic illness should be paid attention to. This paper analyzes the policy, function and problems of social forces' participation in the medical aid for catastrophic illness and raises some suggestions on the cooperative paths in this respect.

social forces; catastrophic illness; medical aid; cooperation

2015-10-17

陈建华(1973-)，男，安徽宣城人，讲师。

C913.4

A

1008-3634(2016)03-0095-04