云南口岸与“一带一路”建设：现状、问题和对策

何　敏　欧明刚

云南口岸与“一带一路”建设：现状、问题和对策

何敏欧明刚※

云南口岸是连接南亚、东南亚的重要节点，在“一带一路”建设中具有重要地位。但作为与缅甸、越南、老挝接壤的沿边口岸，云南口岸情况复杂，政策沟通、贸易流通、道路畅通、资金流通和民心沟通等互联互通中机遇与挑战并存。为进一步发挥其开放门户的功能，仍需在协调中央政府和地方政府之间、国内和国外之间的关系上进一步深入改革和探索。

“一带一路”；口岸；云南

建设“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”即“一带一路”是中国构建全方位对外开放的重大决策。独特的地理位置使云南省成为“一带一路”的关键节点。鉴于重要的地理位置和战略地位，云南省在新一轮国家开放战略和“一带一路”建设中的定位和工作重点十分明确。2015年3月28日，在中国国家发展和改革委员会、外交部、商务部联合发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》中将云南在“一带一路”中的定位及对外合作重点方向明确如下：“发挥云南区位优势，推进与周边国家的国际运输通道建设，打造大湄公河次区域经济合作新高地，建设成为面向南亚、东南亚的辐射中心。”云南口岸作为对外往来的门户和国际运输的枢纽，在促进中国与世界各国客货运输、融入世界经济大循环和“一带一路”建设中发挥了极其重要的作用。本文在对云南部分口岸实地调研的基础上，对云南口岸在新一轮对外开放及“一带一路”建设中的作用进行分析并提出进一步发挥其功能的建议。

一、云南口岸的基本情况

（一）云南口岸的分布

云南口岸历史悠久，在各个时期的对外开放中都发挥着重要的作用。目前，云南全省共有24个口岸①云南省商务厅口岸办2015年8月份提供的数据。，已经形成了陆、水、空齐全，全方位开放的立体口岸格局，如表1。按批准开放的权限划分①口岸可以从不同的角度分类，常用的分类方法有：（1）按批准开放的权限划分。按照批准可将口岸分为一类口岸和二类口岸。一类口岸是指国务院批准开放的口岸（包括中央管理的口岸和由省、自治区、直辖市管理的部分口岸）。二类口岸是指由省级人民政府批准开放并管理的口岸。（2）按出入境的交通运输方式划分。按照出入境的交通方式划分，可将口岸分为港口口岸、陆地口岸和航空口岸。港口口岸是国家在江河湖海沿岸开设的供货物和人员进出国境及船舶往来挂靠的通道。陆地口岸是国家在陆地上开设的供货物和人员进出国境及陆上交通工具停站的通道。航空口岸是国家在开辟有国际航线的机场中开设的供货物和人员进出国境及航空器起降的通道。，有一类口岸17个，二类口岸7个。按出入境的交通运输方式划分，全省边境陆路口岸共19个，其中，对越南的口岸有6个（一类河口铁路、河口公路、天保、金水河，二类田篷）；对老挝的口岸有2个（一类磨憨、勐康），对缅甸的口岸有11个（一类瑞丽、畹町、孟定清水河、腾冲猴桥、打洛，二类孟连、沧源、南伞、章凤、盈江、片马）；空港口岸包括昆明机场、西双版纳机场和丽江机场；水港包括景洪港和思茅港；此外，还有90多个边民互市通道和100多个边贸互市点②边境贸易（Border Trade）包括边民互市贸易、边境小额贸易和边境地区对外经济技术合作。其中边民互市贸易指边境地区边民在边境线20公里以内、经政府批准的开放点或指定的集市上，在不超过规定的金额或者数量范围内进行的商品交换活动。中国边境地区的居民和对方国家边民可进入边民互市贸易区（点）从事互市贸易。边境地区居民携带物品进出边民互市贸易区（点）或从边境口岸进出境时，应向海关如实申报物品的品种、数量和金额，并接受海关监管和检查。。其中，瑞丽口岸是通往缅甸最繁忙的陆运口岸，磨憨陆运口岸是中老边境唯一的国家级口岸，昆明—曼谷国际大通道也从该口岸通过。景洪港、思茅港水运口岸是澜沧江—湄公河一江连六国、通往东南亚最便捷的水运通道。河口陆运（铁路）口岸是通往越南的主要通道。

（二）云南口岸的特点

云南各口岸已成为促进对外交往、与周边国家进行友好合作的重要窗口，各项口岸指标连年保持两位数增长。作为沿边内陆省份，云南口岸具有两个重要的特点。这些特点决定了云南口岸建设的功能发挥。

表1　云南口岸情况汇总表

1.以陆运口岸为主，存在口岸数量悖论

云南省边境线长4060公里，约占中国陆地边境线总长的18.7%，其中，中缅边界1997公里，中老边界710公里，中越边界1353公里。如此长的边境线决定了陆运口岸的重要性。在24个口岸中有19个陆运口岸，主要运输方式是公路。目前，开通国际道路客货运输线路25条（中老18条、中越7条）。2014年，云南省与周边国际道路旅客运输量250.9万人次，是全省口岸出入境人员总数的7.47%；货物运输量662.68万吨，是云南省口岸货运量的44.93%。

然而，相对于4060公里的边境线，19个陆运口岸并不算多，每200多公里才有一个口岸，无法满足“一带一路”建设背景下沿边经济发展的需要和地方政府积极发展口岸的热情。但是，从投入产出的分析来看，口岸的吞吐量非常有限，不能满足规模经济的需要，以2014年的数据为例，当年19个陆运口岸的平均货物运输量不到30万吨。云南口岸建设不仅需要加大投入力度，而且还需要海关、商检、边防等“一关两检”等中央部门的配合，这就面临口岸需求和口岸投入之间的不平衡。

2.口岸情况复杂，口岸建设目标多元化

云南省边境口岸的情况非常复杂，管理难度大。主要表现在：第一，边境国配合程度不一。云南省边境口岸涉及缅甸、老挝及越南等三国，但对方国家与中国的关系、对方的政局以及经济发展阶段直接影响到口岸的运行和发展。第二，边境口岸涉及到民族团结问题。相对于我国其他省份的口岸，云南全省口岸的重要特点之一就是均为边疆多民族地区的沿边口岸。沿边有8个边境地州市共26个边境县市与3个邻国6个省（邦）32个县（市镇）接壤，11个县市与邻国城镇隔江（界）相望，而这些沿边县市多为少数民族自治，文化宗教、政治、经济等各种问题交织，口岸管理工作十分复杂和严峻。以德宏州为例，德宏州与缅甸接壤，国境线长达503.8公里，占中缅边境线的23%，与缅甸政府控制区相接壤约200公里，与缅克钦独立组织辖区接壤约300公里；全州辖区共有国界桩号101个，界桩211棵，以江河为界的主要河流有17条。德宏全州5个县市有4个处于边境线上，边境一线共有21个乡镇、80个村民委员会、376个村寨，约21万人；德宏州的5个世居少数民族与缅甸和印度东北部的掸、克钦、勃欧、阿萨姆等民族同族同宗、同语同俗，具有深厚的人缘基础和文化积淀，而这些民族因人为划定的边界跨境而居，最典型的例子就是德宏州瑞丽市与缅甸边界的“一寨两国”，即同一村子因国界线的划定被分为两个国家，也存在“一户两国”的情况。第三，历史形成的通道与便道较多而监管资源有限。由于边境线长，历史上形成了不少通道和便道，由于监管资源的有限，这些通道难以上升为口岸，也为口岸管理增加了难度。以德宏州为例，现有10条公路直接与缅甸联邦缅北的九谷、木姐、南坎、腊戌、雷基、八莫、孟固、拉咱、密支那等重镇相通，有中缅两国政府协议通道四对（瑞丽—木姐、畹町—九谷、章凤—雷基、弄岛—南坎），21条正式通道，而历史上形成的110多条通道（渡口），海关监管的通道只有7条。这为海关、海关缉私、检验检疫、武警边防、边防工作站、联检查验中心、查验货场、国门、边民出入境、货物出入境等通道和口岸监管等工作带来了巨大挑战。而沿边地区一旦发生战乱、交火，少数民族和中央政府的互信度降低，民族矛盾更为复杂，这一点在云南省临沧、清水河地区已表现明显。

二、云南口岸在“一带一路”建设中的成绩与问题

“一带一路”建设以加强“五通”即政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通为主要内容，旨在与“一带一路”相关国家及其他国家增进理解信任、加强全方位交流，促进共同发展。云南口岸作为重要和特殊的沿边口岸，扩大沿边开放，提高与周边国家政治互信、互联互通、投资贸易便利化、经济联系以及人文交流的水平是口岸参与“一带一路”建设的工作重点，而云南口岸参与“一带一路”建设、与周边国家开展经济合作的主要对象是接壤近邻越南、老挝和缅甸，因此，云南口岸参与“一带一路”建设在目前仍主要体现在积极发挥重要门户作用，加强中缅、中越、中老的“五通”合作上，仍面临基础条件落后等诸多矛盾和挑战。

（一）政策沟通通而不畅，沟通效率有待提高

云南省通过不同层面、不同部门的多边和双边合作机制与周边国家建立了沟通机制。在国家层面，除孟中印缅经济走廊、大湄公河次区域合作机制等多边交流机制外，国际大通道建设、沿边经济带、跨境经济合作区、沿边金融合作试验区等合作机制也建立双边交流机制；此外，在海关、检验检疫等具体口岸监管层面，交通运输、金融以及电力、汽油等产业发展层面，云南省也与周边国家建立了有效的沟通及合作机制，与官方以及相关管理层保持了良好关系。例如，泰—中—老的沿线海关合作机制、中越海关业务论坛、中缅之间的“边管论坛”等，国家之间互通政策、法律文本，并设立专门的海关议题，共同商讨解决沿线海关的通关问题。中老、中越之间在国家政府层面和两国交通运输部层面分别签订《汽车运输协定议定书》和《关于建立国际汽车运输行车许可证制度的协议》，从国家层面和政策法规层面解决国际道路运输发展的问题。

但如前文所述，云南沿边口岸情况特殊，在政策沟通层面，存在以下突出问题：

一是外事管理体制不适应口岸开放的实际需求。例如，相关管理层对对方国家的管理体制和运行机制变化等不能及时了解，比照我国的管理体制进行交流，常常会出现“不对等”的情况，影响沟通效率。再如，在检验检疫方面，由于缅甸政府没有对应的条线管理的检验检疫机构，直接与对方地方政府打交道，而根据我国相关运行机制，与缅甸交涉就需要逐级上

表2　2014年云南省与周边国际道路客货运输情况

资料来源：作者根据调研资料整理。报，批下来后再开展工作，但检验检疫工作往往具有突发性，批下来后往往已演化为另外的事件；而我国采取单边管理往往也不能解决问题，由于民众近邻而居，缅方对病虫疫病不采取行动仍然不能完全解决我方的疫病问题。

二是自身改革不适应口岸对外开放的需要。边境口岸管理涉及到国内诸多部门，如外交、商务、海关、检验检疫、边防、交通、民族、金融等多个部门，部门之间还存在协调不到位、数据不共享、行动不统一的问题。再如，口岸地方政府与对方地方政府的交流互动机制已经建立起来，往来比较频繁，但中央派出机构的外事权却归总部管理，由于审批流程的原因，可能难以与地方政府的对外交往节奏一致，也会影响沟通的效率。

三是基层沟通与高层沟通的协调。沿边陆地口岸建设涉及到对方国家口岸的合作问题。由于是涉外问题，有诸多涉及到两国主权范围内的事情，高层沟通是非常重要的，然而，从高层来说，沟通的频率、政策的具体性可能难以顾及千差万别的各个口岸的具体情况。但从现实来看，各个口岸有着自身的特殊情况，许多问题都要及时而又有针对性地解决，如果没有双方政府的沟通就无法做到。从调研情况来看，最近几年，云南省相关口岸如瑞丽已经与对方口岸城市木姐建立起了良好的沟通管道。但是，许多事情仍需要中央层面加以解决，由于体制原因，有些问题可能在短期内得不到解决。

（二）设施联通基本通畅，但效率亟待提高

设施联通在云南省主要体现在国际大通道的建设上。云南国际大通道的建设在孟中印缅经济走廊建设、大湄公河次区域建设的多边合作机制以及与印度、缅甸、老挝、泰国、越南等国的双边合作机制下，已成为连接内外、互通有无的现实载体和有形平台，成果丰富。目前，云南省连接周边国家的高等级公路网已初步形成。这些通道作为云南口岸的重要组成部分，得益于云南四季气候宜人、具备常年开放的条件，承担云南省社会运输客货总量的80%以上，为云南省参与“一带一路”建设做出了突出贡献。有关陆运口岸的运行还存在以下主要问题：

一是直达运输落实困难。中缅双方尚未正式签订双边汽车运输协定，中缅口岸除瑞丽口岸边境运输可纵深至缅甸地薄（腊戌以下20多公里）装卸货物，纵深里程为220公里外，大多数口岸以边境运输为主，不能直达运输。由于中老泰三国未签订《大湄公河次区域便利运输货物及人员跨境运输协定》谅解备忘录，中泰双方需在老挝进行转运；中方车辆在越南境内纵深里程在100公里以内，大部分货物运输在口岸接驳或换装，环节繁琐，增加了运输成本，极大地影响了国际道路运输的发展。

二是境外路段公路质量不高、收费高、收费乱。据中方企业反映，车辆进入越南、老挝后，由于公路修建质量标准不同，大货车出境后道路不能负荷，在运输中造成问题；此外，存在检查部门多、收费不合理和不透明的情况。而且中方车辆在越方卸货后，须空车返回，不能在对方国家承运货物返回，增加了运输成本。老方境内公路检查没有固定地点，存在多个部门检查和一趟班车被检查多次、乱收费罚款等。

三是双方查验结果不互认。中越、中老GMS便运协定谅解备忘录规定的“一站式”口岸便利化通关未实现。目前，中越、中老联检部门对经口岸出入境人员、货物、车辆的查验标准不一、查验手段不一、查验设备不一，并对查验的信息不共享，对查验结果互不认可。

四是我国国际道路运输管理体制需要完善。由于目前国际道路运输属中央事权，根据《中华人民共和国道路运输条例》，国际运输实行交通运输部—省交通厅（省运管局）—口岸国际运输管理机构三级管理，而国际道路运输管理机构一直未正式列入口岸联检序列，除瑞丽、磨憨、河口、天保、南伞、打洛、孟定、沧源、金水河9个口岸陆运管理机构进入当地口岸联检大楼办公外，其余口岸均未进驻口岸联检楼和查验现场，不能很好地履行职责。

另外，为加强口岸国际道路运输管理工作，云南省道路运输管理局于2010年成立了国际道路运输管理处，负责管理国际道路运输工作，按照口岸国际道路运输管理机构职责，云南省红河、文山、普洱、保山、临沧、德宏、怒江、西双版纳8个州、市、27个县属边境地区，共有17个公路口岸，除德宏州瑞丽口岸国际道路运输管理站和文山州“中华人民共和国天保口岸国际道路运输管理站”是经当地编办批准成立，明确核定事业（参公）编制外，其余15个口岸国际道路运输管理站都是和当地县运管所合署办公，没有独立的人员编制。随着“一带一路”建设和国际大通道建设向纵深推进，工作量将不断加大，对国际道路运输专业化管理水平要求越来越高，口岸运管站与县运管局的“站局合一”模式已不适合双方国际便利运输发展。

（三）贸易基本畅通，但口岸潜力没有得到发挥

云南口岸在货场、检验楼、报关楼等基础设施方面已经投入较多。同时，海关、检验检疫、边检等部门采取包括“一关两检”一站式、无纸化等通关便利化的措施，特别是海关部门针对云南口岸多、通道多的现实情况，在人员有限的情况下，创造性地开展“一口岸多通道”的尝试使通关效率大大提升。由于中国与世界经济形势不太好，云南口岸的进出口情况也受到影响。根据昆明海关提供的数据，2015年1～5月，云南省对32个海上丝绸之路沿线国家①21世纪海上丝绸之路由32个国家组成，包括：南亚（5国）：孟加拉国、印度、斯里兰卡、巴基斯坦、马尔代夫；西亚（10国）：伊朗、伊拉克、科威特、巴林、卡塔尔、阿联酋、阿曼、也门、沙特阿拉伯、土耳其；东北非（6国）：埃及、苏丹、厄立特里亚、吉布提、索马里、肯尼亚；东南亚（11国）：越南、缅甸、泰国、老挝、马来西亚、印度尼西亚、菲律宾、柬埔寨、文莱、新加坡、东帝汶。进出口331.5亿元，其中，出口245.6亿元，增长24.4%；进口89.9亿元，下降42.6%。对47个陆上丝绸之路沿线国家②陆上丝绸之路经济带由47个国家组成，包括：中亚（5国）：哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、土库曼斯坦、乌兹别克斯坦；南亚（6国）：印度、巴基斯坦、阿富汗、孟加拉国、尼泊尔、不丹；西亚（16国）：伊朗、土耳其、沙特阿拉伯、阿联酋、阿曼、科威特、卡塔尔、巴林、也门、黎巴嫩、叙利亚、约旦、以色列、巴勒斯坦、伊拉克、塞浦路斯；北亚（1国）：蒙古；欧洲（19国）：俄罗斯、白俄罗斯、乌克兰、罗马尼亚、保加利亚、摩尔多瓦、波黑、前南马其顿、阿尔巴尼亚、希腊、意大利、阿塞拜疆、格鲁吉亚、亚美尼亚、立陶宛、拉脱维亚、爱沙尼亚、黑山、塞尔维亚。进出口71亿元，其中出口61.5亿元，增长1.5倍；进口9.5亿元，下降32.3%。按23个口岸来计算，平均每个口岸的进出口额只有13亿元，而且往往集中在除昆明外的瑞丽等口岸，许多口岸不能发挥其应有效益。

除了整体经济形势的原因，可能还与如下因素有关：

一是以化整为零或利用便道的方式走私。根据中国—东盟自由贸易区协定，中国与东盟贸易关税水平大大降低，但由于企业在进出口业务中还需缴纳17%的增值税，企业想尽办法避税，有的企业利用边境边民可每人每天带50公斤粮食或价值不超过8000元货物的政策，在边境将集装箱拆分，雇佣边民或收集边民证来帮助企业运输入境，或直接通过没有监管的便道入境。大量没有受到监管的通道便道的存在使许多进出口数据无法计入海关统计中，使贸易的真实数据大大被低估。

二是农产品配额少，推动发展替代种植受限。由于历史的原因，中国西南周边国家种植罂粟多，为发展替代种植和农业“走出去”，云南省推广在邻国土地种植，在以低关税或零关税进口，但由于农产品的进口仍属于配额管理，大量在外种植后由于配额或许可证限制不能运回来，出现农民“冲关”等现象，造成社会不稳定。本来是一项有利于中国农业“走出去”和富民安边的好政策，由于没有得到相关的政策支持而变成潜在的风险因素，确实令人深思。

更为重要的是，口岸经济发展的潜力尚未挖掘出来，对当地经济的辐射作用不是特别明显。在云南的口岸中特别是陆运口岸中，口岸还只是通道经济，对当地就业、投资、税收以及整体经济的影响比较有限。虽然建立了一些跨境经济合作区、经济开发区，但从规模、贡献度等角度来看还相差甚远。

（四）资金融通刚刚起步，尚需完善

长期以来，云南省人民政府和金融机构在当地的分支机构重视对沿边金融的发展。近年来，各银行为主动对接“一带一路”均成立了不同形式的工作领导小组，同时充实相应国别国际合作业务处和国别工作组，针对不同国别落实项目开发、贷款条件等工作。在合作机制上，本着“先比邻后区域”的思路，当地金融机构与泰国、老挝、斯里兰卡、孟加拉等央行和商业银行进行沟通交流和业务对接，同时利用边交会、金融监管合作交流、警务合作跨国打假币等推动沿边金融合作。

人民币跨境结算业务在云南省于2010年启动，5年来，人民币结算规模在不断扩大，结算2349亿元人民币，占全部本位币35.44%，货物贸易由8.41%上升至16.48%，涉及67个国家、387家银行、1660家企业，并开展全国首家人民币与泰铢、老挝基普的直接交易。各家银行将便利口岸城市人流、物流的金融服务作为经营重点，如2015年中国农业银行在瑞丽成立了泛亚业务中心，成为中缅首个货币直接兑换挂牌交易中心。人民币已成为美元的第二大结算货币，与东盟国家结算第一大货币。富滇银行在老挝建立了合资银行并已经正式营业，中老银行准备在中方磨憨紧邻的边境磨丁成立分支机构，从而形成与富滇银行在磨憨的支行形成相互呼应和配合的阶段。

但仍然存在如下问题：

一是地摊银行仍然占主导地位。在口岸贸易的结算中，地摊银行仍然占主导地位。这主要是由于双方银行之间的清算联系不太完善，对方金融基础设施比较落后，代理行费率较高。再加上现钞押运对银行来说仍然不方便，各家银行独立押钞成本较高，而各家银行仍缺乏相应的协调机制。

二是口岸双边银行之间的交流仍不充分。央行和国有银行的外事权在中央，云南地方分支机构和口岸机构出境都需要总行批准，这就大大影响了交流。由于对方国家的金融基础设施和监管机构、法律制度等不健全，尚未形成有效的多边、双边等国家层面的合作机制，因此，沿边金融合作试验区的各项国际业务都要根据实际经验和实践操作不断摸索。为了与对方建立合作需要进行互访交流时，银行及监管系统对外事权审批严格，不能实现对等频次互访，这一定程度上对双方互信及合作机制的建立产生影响。

（五）民心相通成绩突出，但要注意方式方法

云南省与周边国家沿边界线跨界而居，历史和友谊深厚，双边友好往来主要体现在旅游合作、民间组织合作、合作办学和基层合作等方面。

从口岸统计的数据来看，人员出入境频繁，尤其是实行边民管理通行证的区域，当地居民申请办理“边民通行证”后，一天就可以无限次出入边境国门，只需要盖来回一对章即可。除边防外，在云南沿边口岸还设有“边境界务员”，处理边境居民的日常事务。在旅游合作中，极具特色的民族文化和边贸自由贸易区等蕴含丰富旅游资源，“一寨两国”等旅游开发项目为沿边人民提供了增加收入的机会。

云南沿边口岸最具代表性的是位于中缅边界有“一寨两国”之称的姐相乡顺哈村银井一组的“云井边防小学”，离中缅边境线不到200米，全校114名学生中有64名缅籍学生；由于中国教育条件比缅方好，很多缅甸的村民都愿意将子女送到边防小学就读；这些“小留学生”们早晨出国上学，晚上回到缅甸的家，银井边境检查站口岸执勤官兵开辟了“缅籍留学生”出入境绿色通道，每天的一早一晚，边防官兵及时地疏导交通，骑着自行车的缅籍学生依次通过边防检查大厅，有效地保证缅籍学生能够快速、及时地通关；除此之外，这些学生还享受“两免、两补、两保障”和奖学金等优惠政策，他们是两国边民沟通交流的纽带，也是世代睦邻友好的传承。

民间协会的交流合作也涉及各个方面。例如中缅边境文化交流协会下设傣协会、景颇协会、文联等，木姐设立的瑞丽妇女儿童发展中心等非政府组织，每年投入200万用于边境地区妇女儿童的工作技能培训等。

但是，民心相通工作要注意工作方式方法。民心相通是沿边口岸不同于沿海和内陆口岸最重要的工作，也是最复杂的工作。前文提到的很多与周边国家合作存在的问题都不同程度的与“民心相通”有关。边界纷争、文化宗教不同等诸多问题都会影响沿边口岸的民心相通。客观来讲，周边国家经济相对落后、法律制度不健全、人民生活水平相对较低，在与周边国家民众交往过程中，应时刻注重相互理解，讲究方式方法、措辞等，使周边国家民众放下心中芥蒂，真正相通相融，才能更好地促进合作发展。

三、政策建议

纵观云南口岸的发展历史和现状，以及在参与“一带一路”建设中开展的各项工作，总体来看，口岸的发展已成为云南省经济总体发展的一个增长极，一定程度上带动了当地产业、就业和人民的生活水平；同时也促进了云南省与周边国家更紧密的相互联系，尤其是云南大通道的建设，对我国新一轮的开放发挥了不可替代的作用。基础设施等硬件水平在大投入下得到了极大的提高，但在运行初期，口岸作为开放门户的功能还没有完全发挥出来，效率亟待提高。“一带一路”建设仍需要在协调中央政府和地方政府、国内和国外两对关系上进一步深入改革和探索。

（一）加强制度设计，协调好中央、地方及相关部门在口岸管理和开放中的利益关系

1.加强口岸的顶层设计，完善相关标准和法律法规

目前，口岸的设立和批准都由地方政府申报、国家口岸办统一审批，每开设一个口岸，就要配备相应的基础设施建设，以邀请海关、检验检疫等联检部门入驻并开展口岸的运行业务，而这些联检部门各管一段，上级直属部门也不归口于地方政府，因此地方政府的统筹协调任务繁重。除此之外，口岸查验基础设施建设、通道边防查控机制、网络硬件建设、通道视频监控等基础设施建设，中央安排的口岸建设专项转移支付资金外，需要地方政府安排配套资金，逐一建设并与各相关部门逐一验收。而从结果来看，口岸是“国家的口岸”，相关收费等收入归国家所有，地方政府对于口岸的建设不仅要有大额的配套资金和政策，但在口岸的管理方面却没有获益。而对于口岸的地理空间布局、口岸开设的标准、基础设施建设的标准以及由哪些相关联检部门设卡、如何收费等内容，目前从国家和高层面尚未出台相应的统筹规划和标准，哪些地方满足哪些条件可以设口岸，什么地方不设口岸，建设口岸的标准或要求如何以及货场等基础设施建设的标准，哪些机构可以设卡，收费标准如何，应该在统筹规划的基础上，建立相应的标准，完善相关的法律法规，这样口岸的开设才能更有效率，尤其是在通道众多的沿边口岸。

2.地方政府应重论证重执行，充分发挥市场作用

口岸的设立为当地企业和人民带来了机遇，但实体经济并未得到长足发展，大部分口岸为中转型口岸，并未实际带来收益，一些口岸基础设施等前后投入上亿元，但报关单却只有几单。因此，地方政府在发展口岸、创政绩的同时，一定要理清发展思路，不要盲目设立口岸，在设立口岸之前应该“重论证”，规划工作先行，充分发挥市场的资源配置作用，进行投入—产出等详细全面的论证后再投入，以免劳民伤财。在设立之后，要“重执行”，严格监管。

此外，对于云南口岸的发展，为了进一步充分发挥口岸的作用，地方政府除推进“大通关”协作、提高通关速度和效率，结合当地的特殊情况探索“一口岸、多通道”模式外，应充分利用国内外两种资源、两个市场，进一步引导建立口岸经济区，推动口岸经济区由过境贸易向边境加工转型，以延伸产业链条，进一步推动云南的产业结构升级，进而推动全省经济的发展提升。

（二）加强双边和多边互动，协调好云南省与周边省区、国家之间的沟通和交流机制

1.加强云南省与周边国家沟通协调和人员交流机制

“民心相通”是沿边口岸互联互通的重中之重，在稳定边境、促进相互理解方面有重要作用。加强多双边互动，在进一步完善和加强国家层面沟通机制作用的基础上，主动推进云南省以及地方政府与邻国相关部门间的沟通机制的建立，并促进民间团体的交流与沟通，广泛形成共识，进而推进相关制度和机制的改进，是沿边口岸加强“民心相通”的重要途径。

为进一步扩大开放，提高口岸的运行效率和辐射作用，首先应加强对周边国家的调研工作，了解对方国家的管理机制和相应的基础情况，为沟通交流机制的对接打下坚实基础。目前存在的很多问题都源自于对对方国家的不了解。其次，可从具体部门和业务入手，建立和完善沟通交流机制。例如，中国与东盟各国的海关合作，可通过推动“监管互认、执法互助、信息互换”，减少货运过程中的多次查验，实现快速通关；协调各国通关运行时间的衔接，采取统一的收费标准，提高境外口岸通关的效率；适时开展AEO互认、原产地电子联网核查等项目的合作，为双方企业进入对方市场提供更高效的服务；积极推动通关、运输等领域开展统一的人才培训工程，营造提升通关效率的软硬件环境等方面，逐步完善沟通交流机制。

2.加强云南省与国内周边省区相关协调机制的制定和签署

为了进一步加强云南省的“辐射”作用，云南省应与国内周边省区加强联系，协同发展。推进“一带一路”建设，云南省应充分发挥其区位比较优势，实行更加积极主动的开放战略，加强东中西互动合作，以全面提升开放型经济水平。

1.陈星宇：《“一带一路”背景下云南产业结构调整探索》，《时代金融》2015年第15期，第56～58页。

2.储东华、刘红、张若谷：《云南融入“一带一路”战略构筑西南“开放高地”》，《云南日报》2014年7月7日。

3.崔红茶、刘华：《“一带一路”战略背景下云南面临的机遇与挑战》，《商》2015年第21期，第66页。

4.邓道勇：《云南：主动融入“一带一路”战略》，《中国经济时报》2014年1月27日。

5.范建华：《云南在“一带一路”国家开放战略中的重要地位与发展担当》，《大理学院学报》2015年第3期，第23～ 9页。

6.李锋：《“一带一路”国家战略对云南经济发展的影响》，《财经界（学术版）》2015年第14期，第23页。

7.李利军、杨爽：《昆明：打造“一带一路”云南辐射窗口》，《云南经济日报》2015年4月25日。

8.吕文利：《论云南在“一带一路”建设中的战略定位——从交通基础设施建设的视角》，《云南社会科学》2015年第4期，第83～97页。

9.任佳、王清华、杨思灵：《构建新南方丝绸之路参与“一带一路”建设》，《云南社会科学》2014年第3期，第1～6页。

10.杨之辉、彭锡：《“一带一路”开局，云南如何开启“滇峰时刻”》，《创造》2015年第3期，第28～29页。2

注：本文系中央高校基本科研业务费专项资金“中国与‘一带一路’沿线国家农业经贸合作路径研究”（项目编号：3162015ZYKC07）的阶段性成果。

（责任编辑：唐 卉）

An Investigation of Role of the Ports of Yunnan in the Implementation of“the Belt and Road”Initiative

He Min&Ou Minggang

Yunnan is an important point connecting China，South Asia，and Southeast Asia，thus，it plays a significant role in“the Belt and Road”Initiative.However，as the border port connecting Myanmar，Vietnam，and Laos，Yunnan port has to face complicated situations，policy communication，trade flows，road connectivity，financial flows，and people understanding all have illustrated that opportunities and challenges are exist at same time during the connectivity process.In order to further play its functions as an open portal，which still need coordination between central government and local governments to further deepen reforms and explorations based on the domestic and foreign relations.

“the Belt and Road”；Port；Yunnan Province

F114.46

A

1003-2479（2016）03-0037-07

※何敏：外交学院国际经济学院讲师；欧明刚：外交学院国际经济学院教授