公立高校内部治理结构现状分析——基于10所高校管理者的调查研究

王宝玺，陶扣红

(江苏大学 教师教育学院，江苏 镇江 212013)



公立高校内部治理结构现状分析
——基于10所高校管理者的调查研究

王宝玺，陶扣红

(江苏大学 教师教育学院，江苏 镇江 212013)

文章通过对10所公立高校内部治理组织形式及作用、内部治理权力形态和分布、大学校长选拔和“去行政化”的现状进行实证调查发现：公立高校内部党政职责界限不清，三级管理效率低下；外部利益相关者参与内部治理的机制缺乏；内部治理机构设置行政化，监督虚无化；内部治理行政权力主导，学术权力式微。完善公立高校内部治理结构，应该从基层学院开始，让学院成为改革的突破口；构建外部利益相关者参与治理的监事会制度；彰显学术权力，重构学术权力和行政权力制衡的内部权力体系；构建高效有序的权力运行机制。

公立高校；内部治理结构；行政化

一、 问题的提出

2010年7月29日，中共中央、国务院印发了《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《纲要》)。《纲要》明确提出要完善中国特色现代大学制度，完善治理结构[1]。2010年10月24日，《国务院办公厅关于开展国家教育体制改革试点的通知》提出，以北京大学等26所部属高校作为“推动建立健全大学章程，完善高等学校内部治理结构”[2]的试点单位。

高校内部治理结构近年来一直是学术界的研究热点，根据研究视角不同，现有的研究可以分为高校内部治理机构视角下的研究(如学术委员会、教授委员会、教职工代表大会和公办大学董事会)、大学校长遴选视角下的研究、高校内部权力构成视角下的研究、“去行政化”视角下的研究。

但是现有关于高校内部治理结构的研究，多是基于学校实践的经验性探讨，或者基于某种理论(视角)对高校内部治理结构的理论性探索，缺乏广泛调研基础上的实证研究。因此，本研究通过设计问卷来调查我国公立高校内部治理现状，以期发现存在的问题，为完善中国现代大学制度提供参考。

二、 研究对象和方法

(一) 研究对象

公立高等学校是指由中央和地方政府投资举办并实施管理的，主要从事高等学历教育，以培养人才、发展科学、服务社会和传承与创新文化为职能的高等教育机构。公立高校内部治理结构是指在一定的产权制度基础上，为实现高校的教育目标和理念，就高校内部治理的组织机构及其相互之间权力配置、制衡与激励等所进行的制度安排。

高校管理者，如校级人员、处级人员和科级人员等对高校内部治理的组织机构和权力运行应该更为了解。因此，本研究选取东南大学、南京大学、南京理工大学、南京航空航天大学、江苏大学、常州大学、南通大学、扬州大学、南京工程学院、南京林业大学共10所高校的管理者作为研究对象(在10所高校中通过人事部门的学校人员名单，随机选取答题人员)。研究对象的基本情况见表1。

表1　研究对象的基本情况

(二) 研究工具

为了全面了解我国公立高校内部治理结构现状，作者在查阅相关文献资料的基础上，结合研究需要，设计了我国公立高校内部治理结构现状调查问卷。问卷内容涉及高校内部治理组织形式及作用、高校内部治理权力形态和分布、大学校长选拔和高校去行政化等方面。为了保证调查问卷的有效性，作者先在江苏大学两所学院进行了小范围的试测，并根据所发现的问题对问卷进行了修改完善。在此基础上，调查问卷由被调查学校人事部门采取抽样调查的方式发放给被调查人员。被调查人员主要包括校级领导、处级领导、科级领导和一般管理人员。本研究针对高校管理者共发放问卷703份，回收问卷605份，有效问卷565份，回收率为86.1%，有效率达80.4%。

三、 调查结果分析

(一) 内部治理组织机构

1. 高校理事会(董事会)。《纲要》明确提出：探索建立高等学校理事会或董事会，健全社会支持和监督学校发展的长效机制[1]。在欧美发达国家，理事会或董事会是大学的最高决策机构，是大学内部治理结构的主体。调查结果显示，我国高校理事会或董事会无论是在形式上还是在职能上，与国外大学理事会或董事会均有巨大差异。首先，从是否设立理事会或董事会来看，只有60.8%的管理者知道是否设立了理事会或董事会，有39.2%的管理者表示不清楚。其次，从理事会或董事会的职能定位来看，在我国，理事会或董事会并不是作为一个治理机构存在的，更不是大学的最高权力机构，仅仅承担资金筹措、对外联络、产学研合作、培养人才等功能。最后，从董事会在多大程度上改善了教育投资体制来看，认为“很大”和“较大”的不足10%，认为“一般”的达到35.55%，有28.72%的被调查者对董事会在改善教育投资体制上所起的作用不清楚。

根据调查结果，经过量化(5代表“很大”，4代表“较大”，3代表“一般”，2代表“较小”，1代表“很小”，下同)、计算，得出本题的平均值〔平均值=(各选项的量化值*各选项的百分比)/量化选项百分比之和，下同〕是2.681<3，结合实际意义，说明董事会在改善教育投资体制上所起的作用并不大，总体水平都达不到“一般”这一衡量指标。

2. 校务委员会。在是否建立校务委员会这个问题上，有31.26%的被调查者选择了“是”，即他们所在学校建立了学校层面的校务委员会制度；16.23%的被调查者选择了“否”，即其学校没有建立学校层面的校务委员会制度；令人惊讶的是，竟然有52.51%的被调查者不清楚所在学校是否建立了校务委员会制度。

对校务委员会在增强学校民主性和科学性方面的作用，选择“很大”的比例占4.85%，选择“较大”的比例占20.46%，选择“一般”的比例占30.17%，选择“较小”的比例占8.65%，选择“很小”的比例占5.06%，选择“不清楚”的比例占30.81%。根据调查结果，且经过量化、计算，得出本题的平均值是3.16，和3很接近，结合实际意义，认为校务委员会在增强学校民主性和科学性方面的作用一般。

3. 教授委员会。本研究建立了两道题目作为观测点： 第一个观测点是是否建立学校层面的教授委员会，这实际反映了教授在高校内部治理结构中是否发挥作用；第二个观测点是学科建设、学术事务等事项是否由教授委员会讨论决定，这实际反映出教授在高校内部治理结构中发挥何种作用。

调查结果表明，学校是否建立了教授委员会制度及是否由教授委员会讨论决定这两道题目中，选择“是”和“否”的比例相当，都在20%以上，而选择“不清楚”所占的百分比在50%左右，这充分说明了教授委员会制度在我国高校的实施效果不是很好，并且没有起到应有的作用。

4. 教职工代表大会。学校教职工代表大会(以下简称教职工代表大会)是“教职工依法参与学校民主管理和监督的基本形式”[3]。教职工代表大会是高校内部治理结构不可缺少的重要组成部分。调查表明，对教职工代表大会体现教职工依法参与学校民主管理和监督的程度，3.78%的被调查者认为“很高”，23.02%的被调查者认为“较高”，43.47%的被调查者认为“一般”，有15.46%的被调查者认为“很低”。根据调查结果，并经过量化、计算，得出本题的平均值是2.978，和3很接近，说明教职工代表大会体现教职工依法参与学校民主管理与监督的程度在一般水平。

5. 工会。学校工会为教职工代表大会的工作机构。调查问卷显示，对于“贵校工会在维护职工合法权益、组织参与学校民主管理与监督的作用”，2.41%的人选择了“很大”，17.90%的人选择了“较大”，47.50%的人选择了“一般”，13.77%的人选择了“较小”，10.84%的人选择了“很小”，还有7.58%的人选择了“不清楚”。根据调查结果，并经过量化、计算，得出本题的平均值是2.86<3，说明工会发挥作用在一般水平。

(二) 内部治理权力分析

1. 内部治理权力的构成。调查表明，高校内部存在三种主要权力形式： 一种为政治权力，一种为学术权力，还有一种为行政权力。这体现出我国高校内部治理结构权力构成的复杂性。从调查结果来看，高校行政权力处于绝对主导的地位，有61.33%的被调查者认为行政权力是主导权力。

2. 行政权力干预学术事务的程度。调查表明，有10.86%的被调查者认为干预程度“很高”，42.24%的被调查者认为干预程度“较高”，32.07%的被调查者认为干预程度“一般”，5.06%的被调查者认为干预程度“较低”，1.38%的被调查者认为干预程度“很低”。根据调查结果，并经过量化、计算，得出本题的平均值是3.617>3，说明被调查者认为行政权力对学术事务的干预程度比较严重。

3. 教师权力和学生权力。根据调查，管理者普遍认为，高校内部治理结构中，教师和学生是最应该得到利益倾斜的对象，他们也是现行内部治理结构中获利相对最少的群体，这反映出现实高校内部治理中，普通教师和学生的权力相对缺失。76.91%被调查者认为，在高校人事调整、经费分配决策中，教职工应享有的必要权力是知情权，72.57%的被调查者认为是监督权，54.17%的被调查者认为是建议权，25.69%的被调查者认为是决策权，17.01%的被调查者认为是审核权。

(三) 大学校长选拔

1. 校长产生方式。我们国家实行党委领导下的校长负责制，校长是学校的法定代表人。调查结果显示，51.10%的被调查者认为高校的校长应该民主选举产生，34.13%的被调查者认为应该由学校遴选，10.19%的被调查者认为应该由上级任命，4.58%的被调查者选择“其他”。

2. 校长职业化。对于是否接受以高薪聘任形式来保证校长职业化，7.64%的被调查者选择“难以接受校长等职务的高薪聘任”，42.88%的被调查者选择“有条件接受”，36.28%的被调查者选择“可以接受”，同时也有13.20%的被调查者选择了“不确定”这一选项。

3. 校长职业化推动去行政化。对于校长职业化是否可以推动高校去行政化，34.42%被调查者认为校长职业化可以推动去行政化，22.55%的被调查者认为不可以，也有43.03%的被调查者不清楚这一问题。

四、 结　　论

综上所述，我国公立高校从组织形态来看，缺乏独立性，政府依然把高校当作一个政府的附属部门在管理，高校内部的行政氛围过于浓厚。这在相当程度上反映出当前高校行政化程度仍然较重，在未来相当长的一段时间内，去行政化将是高校治理结构的关键问题。

(一) 党政职责界限不清，三级管理效率低下

我国高校实行党委领导下的校长负责制。“党委领导”中党委的定位是什么，是重在决策还是“以党代政”？“校长负责”下校长负责哪些事务？“校长负责”重在执行还是重在决策？这些问题不清晰，造成二者定位不明，职责界限不清。大学组织结构按照等级分为三个层次，即大学—学院—系。在某种意义上讲，当今中国的高校只是“一级”办学，学校的办学权力、办学资源全部集中于学校及其职能部门。校院系三级管理权限不清，导致基层办学活力不高，整体效率低下。

(二) 外部利益相关者参与内部治理的机制缺乏

阿尔特巴赫(Philip G. Altbatch)说：“大学不是一个整齐划一的机构，而是一个拥有一定自治权的各种团体组成的社会。”[4]也就是说，大学是一种典型的利益相关者组织。政府、社会、董事、校友、捐赠者等都是高校的外部利益相关者。然而，高校“内部人控制”现象严重，外部利益相关者参与学校决策的制度和机制缺乏，像董事会(理事会)等基本参与不了学校决策，很难发挥外部监督与决策的作用。

(三) 内部治理机构设置行政化，监督虚无化

从形式上来看，各个高校基本建立起了内部治理机构，设立了各种行政机构和学术机构。然而，各种学术机构设置具有很大随意性，学术机构的运行，往往被置于行政机构之下，学术事务是否参与和参与的程度，往往与行政权力拥有者的喜好和意图有很大关系，学术组织成员的产生采取“任命”而不是“选举”的方式，所以各类机构设置行政化。很多高校在决策机构、执行机构确定以后，才开始设计各种制衡机构或监督机构。在行政主导框架内，制衡和监督机制先天不足，作用发挥往往弱化或者虚无化。

(四) 内部治理行政权力主导，学术权力式微

在我国，行政权力在大学内部管理中占据主导地位。高等学校内部建立起了强有力的行政管理体制，校、院、系运行完全按照行政规则进行，校一级行政部门的行政权力超过了院一级，各级行政权力的运用都缺乏民主制约机制。行政权力的泛化，使得高校里教师学术权力的发挥无从下手，无论在院一级还是在校一级，学术权力都没有制度化发挥作用的渠道，教师的各种权力丧失，学术权力式微。

五、 建　　议

基于以上结论，为了有效改进公立高校内部治理结构，本研究提出以下建议。

(一)让学院成为改革的突破口

调查结果显示，在公立高校内部治理改革的动力中，政府、学校管理层、学校基层(学院)都可以成为高校内部治理改革的动力，但是，在改革过程中，政府和学校管理层同样也可能成为改革的最大阻力。现有调查还表明，教师和学生在高校内部治理过程中，他们的利益是最被忽视的群体，与教师的利益得不到保障相一致的是教师在高校治理结构中的权力和权利都没有得到有效保障。所以，我们尤其要重视以教师和学生为代表的学校基层改革动力。而目前政府改革动力尚未形成，与政府同质同构的学校改革动力匮乏。在这种情况下，由学校基层发起的自下而上的改革也许是推动高校内部治理改革较为可行的路径。

(二) 构建外部利益相关者参与治理的监事会制度

从我国现实来看，我国高校内部治理，既不能采取传统的政府垄断管理形式，也不能采取彻底的“高校自治”模式。公立高校内部治理结构应采取利益相关者共同治理的形式。因此，高校要打破传统的行政管理体制和学校内部自我决策的传统方式，形成政府、社会、大学行政人员、教师和学生共同治理的模式。在现有校内监督机构虚化、监督机制缺失的情况下，仿照国家管理国有大中型企业办法，建立监事会制度，是一个很好的制度安排。监事会作为外部监督部门，在保障高校办学自主权的前提下，主要对高校财务和办学方向进行监督，同时对高校的党委、校长办学进行年度评价，保护校内教师和学生这些弱势利益相关者的权益。

(三) 彰显学术权力，重构学术权力和行政权力制衡的内部权力体系

在高校内部权力体系中，并存着政治权力、行政权力、学术权力，每种权力的存在都有其合理性。在现实运行中，高校内部权力配置形成“双向二元权力结构”[5]，在这种结构中，党委、行政和学术三种权力配置失衡。在很多情况下，政治权力和行政权力往往又捆绑在一起，政治权力也以行政权力的形式表现出来。因此，高校必须重构内部权力系统。重构过程中，处于第一位的任务是大力彰显学术权力，只有学术权力不断得到彰显，真正发展到可以发挥对高校学术性事务起决策作用、对高校内部管理起监督作用时，才能够回归到大学的本质。在重构过程中，高校要明确学术权力和行政权力的作用范围，不是让学术权力和行政权力分离，使学术权力取得绝对主导地位，而是采取两者相互制衡的方式，让高校内部的权力能够相互配合，保证内部管理高效有序。

(四) 构建高效有序的权力运行机制

国外成功大学的经验表明，要想避免“议行合一”，高校内部决策、执行和监督三者需要分离，这样决策才能更加民主、科学，从而推进行政执行的高效化和专业化。要想构建高校有序的权力运行机制，关键在于平衡好决策权、执行权和监督权的关系。因此，在组织设计上，党委是决策中心，可以通过党委常委会或党委会来实现决策过程，党委重在把握方向、谋划发展，对学校发展重大事项做出战略性决策。党委集体决策后，授权给校长，校长作为学校法定代表人，以执行者的身份履行行政职责，是党委领导下的执行中心的核心。以校长为首的行政或职能部门构成执行中心，通过具体的教学、科研等管理手段具体落实或实现党委的决策部署。在运行监督中，监事会代表外部力量对学校办学方向和财政进行监督，由纪检、监察、工会、教代会和教授会对高校具体事务及决策、执行者进行内部监督。

[ 1 ]国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)[EB/OL].(2010-07-29)[2015-09-27].http://www.gov.cn/jrzg/.

[ 2 ]国务院办公厅关于开展国家教育体制改革试点的通知[EB/OL].(2011-01-10)[2015-09-27].http://www.gov.cn/zwgk/.

[ 3 ]学校教职工代表大会规定[EB/OL]. (2012-01-09)[2015-09-27].http://www.gov.cn/flfg.

[ 4 ]菲利普·阿尔特巴赫.比较高等教育:知识、大学与发展[M].人民教育出版社教育室，译.北京:人民教育出版社，2001：35.

[ 5 ]孙天华.大学的科层组织特征及效率——对我国公立大学内部治理结构的分析[J].河南社会科学，2004，12(5)：17-20.

(责任编辑马双双)

The Analysis of Internal Governance Structure in Public Universities：Based on Investigation on Administrator in 10 Universities

WANGBaoxi，TAOKouhong

(School of Teacher Education, Jiangsu University, Zhenjiang 212013,China)

Through an empirical survey on forms and function of internal governance organization, power allocation and operation of internal governance, the selection course of University President and the situation of “De administration” in 10 public colleges and universities in China, it is found out that, in public university, the responsibilities line between Party committee and President is unclear, the three—level administration is low in efficiency, the mechanism of external stakeholders engaged in the governance is lack, the internal governance organization follows administrative mode and no inner supervision existed, the inner power allocation was lead by the administrative power instead of academic power. In order to improve the internal governance structure in public universities, reforms should be started from school. Measures should be adopted to establish the board of supervisors to make the external stakeholders engaged, balance the internal power allocation between administration power and academic power, build orderly and efficient power moving mechanism.

public colleges and universities; internal governance structure; administration

10.13316/j.cnki.jhem.20160417.005

2015-10-28

国家社会科学基金项目(BIA130064)；江苏大学高级人才基金(09JDG046)

王宝玺,副教授，教育学博士，从事高等教育管理研究。

陶扣红，硕士研究生，从事教育学研究。

G640

A

1673-8381(2016)03-0042-05

网络出版时间: 2016-04-17

网络出版地址: http://www.cnki.net/kcms/detail/32.1774.G4.20160417.0924.010.html