农村基层干部怠政现象的原因分析

易新涛

〔摘要〕 当前，农村基层干部队伍中产生怠政现象的原因是多方面的。岗位职责模糊，缺少必要边界，工作千头万绪，使农村基层干部产生了工作上疲于应付的倦怠感；乡镇党委和政府“一刀切”式的决策，“一竿子插到底”式的执行，养成了农村基层干部工作上严重的依赖感；降低行政成本的绝对化推行，客观上使农村基层干部在应对日常工作中产生了一种无奈感；不同指向的各种监督相互叠加，具体标准不明确，使农村基层干部产生一种难以全身心投入工作的焦虑感；收入较低，上升渠道狭窄，使农村基层干部形成对工作前景的严重失落感。

〔关键词〕 农村基层干部，怠政，为官不为

〔中图分类号〕D262.3 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2016）05-0051-06

党的十八大以来，党中央通过采取一系列有效措施全面从严治党、正风肃纪，党风政风明显好转，党群干群关系得到了很大的改善。然而，当前农村基层干部队伍在一定程度上存在着怠政现象，即在依法履行职责、行使权力过程中呈现出为官不为、“庸懒散”“混日子”“磨洋工”等消极的工作状态。它不仅引起广大群众的不满，也引起党中央的高度重视。2016年1月18日，在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上，习近平指出，当前干部队伍中“一个突出问题是部分干部思想困惑增多、积极性不高，存在一定程度的‘为官不为。对这个问题，我们要高度重视，认真研究，把情况搞清楚，把症结分析透，把对策想明白，有针对性地加以解决”。很显然，治理农村基层干部怠政现象，是时代发展的应然之义。而治理要真正落到实处，就必须首先弄清其产生的缘由。正如马克思所说：“研究必须充分地占有材料，分析它的各种发展形式，探寻这些形式的内在联系。只有这项工作完成以后，现实的运动才能适当地叙述出来。” 〔1 〕111

一、岗位职责模糊，缺少必要边界，工作千头万绪，使农村基层干部产生了工作上疲于应付的倦怠感

乡镇党委和政府事实上是一个全能型组织。按照《中国共产党章程》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等相关法律规定，乡镇党委属于党的基层级织，乡镇政府是最基层的政权组织。在现实中，它们承担着贯彻落实党的路线、方针、政策和上级的指示、命令、决定，全面领导本辖区内的经济、政治、文化、社会、生态文明建设，以及教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等，还要执行“上级国家行政机关的决定和命令”，“办理上级人民政府交办的其他事项”。20世纪90年代以来，“七站八所”被垂直管理后，乡镇党委和政府相应的权力大幅减少，但所承担的相应责任却依然如故，在事权不对等的现实面前，“一无权，二无钱，全靠嘴皮搞宣传”。而且，基于全心全意为人民服务的唯一宗旨，乡镇党委和政府还具有职能扩张的一般惯性。加之党和政府提供的这些公共物品和公共服务，一般需要较高的成本，在消费上的非排他性、非竞争性和不可分割性，客观上造成了提供这些公共物品和公共服务的人力成本无限增加。因此，作为全能型组织的乡镇党委和政府的工作职责相对模糊，缺少工作的基本边界。上级部门的行政命令、工作任务、考核指标最终都要层层下压落到乡镇党委和政府肩上。除政治、经济、文化、教育、卫生、司法、招商、交通、税收等多项任务要保质保量按时完成之外，还有诸如计生、维稳、安全、信访等名目繁多的“一票否决制”和“第一责任书”。甚至一些银行、保险部门的费用收缴、发放等也往往由乡镇党委和政府代为完成。

农村“两委会”有日益行政化倾向。在2015年6月召开的全国农村基层党建工作座谈会上，习近平再次强调，“农村工作千头万绪，抓好农村基层组织建设是关键，无论农村经济社会结构如何变化，无论经济社会组织如何发育成长，农村基层党组织的领导地位不能动摇、战斗堡垒作用不能削弱”。在现实中，村党支部不仅要承担各级党委下达的工作任务，还要组织本地党务活动，开展支部创建工作。按照《村民委员会组织法》规定，村民委员会一方面要负责村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治事务；另一方面，由于乡镇人民政府“对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助”，“人民政府有关部门委托村民委员会开展工作”，村民委员会事实上被视为乡镇人民政府的下级机关，被披上浓厚的行政外衣，甚至被纳入政府管理体系，承担着基层政府下达的大量行政事务。“上面千条线，下面一根针，大事小情总要穿过这根针”。千头万绪、纷繁复杂、无边无际的各种工作转嫁到农村“两委会”。一些地方农村“两委会”不得不修建办公大楼，进行职能分工，设立专门的办公室，建立上下班、值班等制度，甚至设有专门的食堂。

农村基层干部的具体岗位职责也缺少明确的界域，工作难度大。乡镇党委和政府、农村“两委会”所肩负的繁重任务得由基层干部来完成。除了比较明确的职责外，基层干部，甚至包括农村“两委会”的委员，在工作职责上无一例外地都要“完成领导交办的其他各项工作”。由于直接服务基层广大群众，点多、线长、面广，涉及千家万户，因此，农村基层干部不得不承担繁杂的日常工作，还要面对各类错综复杂的矛盾和问题。在当前，由于我国改革步入攻坚期和深水区，社会转型势不可挡，利益关系多样化，价值理念多元化，农民的政治、经济等利益诉求各异，各类矛盾更加凸显且交织互联，发展任务更加繁重，工作局面显得更加复杂，工作难度越来越大。因此，农村基层干部常年忙于各种事务，难有歇息，年复一年，如履薄冰，身心日益疲惫。

要解决这个问题，就必须结合农村和农村工作的具体实际，明确农村基层组织及其干部的工作边界，制订清晰且具体的职责清单。为了认真贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，加快政府职能转变，推进政府治理体系和治理能力现代化，根据全面深化改革的要求，中共中央办公厅、国务院办公厅于2015年3月24日印发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，要求通过建立权力清单和相应责任清单制度，进一步明确地方各级政府工作部门职责权限，为制订农村基层干部的职责清单提供了基本前提和行动指南。按照上述指导意见的精神，根据农村工作实际、农村基层组织的定位和职能分工，明确农村基层干部的工作边界，给农村基层干部制订明确且具体的职责清单，主要包括责任事项、职责边界等内容，明确而具体地规范基层干部哪些可为哪些不可为，应该干什么不该干什么，以及必须承担的责任。在制订农村基层干部职责清单的过程中，要注意几个问题：一是坚持党组织在农村工作中的领导地位；二是将作为基层国家行政机关的乡镇人民政府和作为村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织的村民委员会相区别；三是在党的领导下，坚持有限政府原则，理清政府与市场、政府与社会的关系，即必须运用国家强制力来维护经济社会有序运行的领域和问题由政府实施有效治理，将市场机制能够解决的问题交由市场来解决，将社会自治的问题交给社会组织和社会力量；四是充分考虑农村工作的实际和农村社会发展的需要；五是在理顺职能的前提下制订出农村基层干部的职责清单，而不是在现有职能体系下具体工作分工的简单转化。制订职责清单，明确规范农村基层干部做什么不做什么，有利于消除他们心中可为不可为的困惑，也让他们从千头万绪、长年累月的疲于奔命中解脱出来，真正做到给他们降压减负，从而有利于他们在更长时间内，以饱满的精神状态高效率地服务于农业经济发展和农村社会进步。

二、乡镇党委和政府“一刀切”式的决策，“一竿子插到底”式的执行，养成了农村基层干部工作上严重的依赖感

按照既定的体制和制度设计，在坚决执行党和国家的大政方针、确保全国政令统一和畅通的前提下，县（市）及以上党委和政府要全面领导区域内的政治、经济、文化、社会等各项事业，有领导、有计划、有步骤稳妥地推行各项改革措施，通过决策、执行、监督和控制等途径，集中人力、物力、财力，有序推动农村社会政治经济发展。然而，在现实的决策、执行、监督、控制中，一些地方仍然存在着权力过分集中的问题。

在宏观决策方面，一是为了整体发展和工作的“一盘棋”，加之对重大事项的界定过于笼统模糊，县（市）及以上党委和政府的决策范围越来越广，决策的事务越来越多，近乎于事无巨细，漫无天际，无所不包，无所不容。二是由于有些领导不注重事前充分的调查研究，不重视将中央和上级要求与本地实际有机结合，不注重征求广大群众和专家智囊的意见建议，不重视应用现代科学决策的具体方法和技术，有些决策质量不高。主要表现为有些决策只是对中央和上级文件的简单照抄照搬；有的决策根本不顾本地实际，没有城乡之分、区域之别，千篇一律、“一刀切”；决策之间不协调、不统一，甚至矛盾；朝令夕改，前后脱节；决策方案理想化，实际操作性差。面对这种决策，农村基层政权组织及其干部难有发挥主观能动性的空间和可能，只能被动地服从；而面对纷繁复杂的社会实际和情况各异的服务对象时，他们又显得无所适从，不知所措，左右为难，一脸茫然。

在实际工作中，一些制定政策的上级党委和政府常常任意改变既定政策。如何兼顾发展与和谐这两者之间的关系，成为考验农村基层组织和广大基层干部的一个重大课题。他们既要在发展经济的过程中带领农民致富，又要确保农村社会的和谐稳定，乃至化解矛盾纠纷、处置突发事件；还要结合本地实际，公平公正地落实农村合作医疗、社会养老保险等各项民生举措，切实解决群众生产生活中的实际困难。现实中，农村基层政权组织及其干部被夹在“两扇磨”即上级政府和广大农民群众的中间。如果不认真完成上级下达的指令，上级组织不满意；如果不从农民群众的切身利益出发考虑，解决他们的实际问题，“硬来”和“蛮干”，既不符合党的全心全意为人民服务宗旨，也得不到群众的认同，甚至会引发矛盾和群体性事件，影响社会稳定和谐。因此，在土地征用、公共拆迁、补偿分配等事关农民群众切身利益的工作中遇到阻力时，为了消除意见、化解矛盾、确保任务完成，一些上级机关常常随意改变既定政策，使农村基层组织及其干部更是落得两头不讨好。

在具体工作中，县（市）及以上党委和政府及其领导应直接深入到农村社会政治经济建设第一线，耳闻目睹工作实际，直接给基层党委和政府布置工作，提出要求，实行面对面的领导，这样有利于增强工作的指导性，同时还能掌握工作过程中的实际情况，纠正偏差，使工作少走弯路。但是，在现实中，一些县（市）及以上党委和政府以指导、把关、督促、协调、服务的名义，强调集中统一的原则，牵着乡镇、农村社区等基层组织的鼻子转，凡事都要“一竿子插到底”，依靠自上而下的管制模式，采用赤裸裸的行政干预、无休止的评估检查、严格的追责机制等手段，依靠政权强制力来完成各种管理目标。在此情况下，乡镇基层党委、政府乃至于农村“两委会”就难免变成主要面对上级、被动完成上级任务、严格服从上级指令的附属性机构。长此以往，“等、靠、要”就有可能逐步成为农村基层组织及其干部工作的“路径依赖”：等政策、等文件、等指令、等“天上掉馅饼”，靠国家、靠上级、靠支持、靠时来运转，要资金、要项目、要条件、要包治百病的灵丹妙药；把自己置身事外，消极应对眼前或日常工作，盼着“上头”出文件、出办法、出措施，然后依葫芦画瓢；一旦遇到困难，就左顾右盼，“等一等、看一看、望一望”。

针对上述情况，地方党委和政府确实应该提高决策科学化水平，实施分级治事、分层负责的原则，加强对农村基层政府及其干部履职的必要指导。具体来说，一是县（市）及以上地方政府决策要科学化。“郡县治，天下安”。县（市）及以上地方党委政府决策科学化是我国政治体制改革的重要目标，是社会主义民主政治建设的核心内容，也是社会主义市场经济发展的客观要求。要达到决策科学化，就必须清晰界定重大事项决策的界域；全面正确地领会中央和上级文件的精神实质，在充分调查研究的基础上，掌握丰富而系统的决策信息，并将中央和上级要求与本地实际有机结合；按照科学的决策程序，依靠专家，征求人民群众意见，运用科学的决策技术和科学的思维方法，将原则的刚性和策略的柔性相结合，注重决策之间的系统性，维护政策的稳定性等。二是分级治事，分层负责。在决策的执行中，要坚持分工明确、分级治事、民主管理和分层负责的原则，各司其职、各负其责，一级抓一级，层层抓落实。这样既能因地制宜，灵活权变，提高决策的执行效率，又能充分发挥县（市）、乡镇、村的积极性、主动性和创造性。三是对农村基层政府及其干部履行职能予以必要的指导、把关、督促、协调、服务。基层干部是建设社会主义新农村的带头人，是贯彻执行党在农村的路线、方针、政策的基本力量。但是，部分农村基层干部思想观念不活、履职意识不强，他们的素质和能力与工作职责的要求之间、现实表现与党和政府的嘱托以及人民群众的期盼之间还存在着很大的距离，他们的工作也常常受到各种主客观因素的影响。因此，县（市）党委政府要通过思想引领、教育引导、政策把关、工作督促、人事协调、服务保障等路径，不断增强和提升农村基层干部的履职执行力。

三、降低行政成本的绝对化推行，客观上使农村基层干部在应对日常工作中产生了一种无奈感

由于行政职能错位且改革进程缓慢、机构设置不合理、预算制度不健全、监管乏力等原因，我国的行政成本居高不下，突出地表现为“三公”消费逐年攀升。因此，严控“三公”经费，降低行政成本，是服务于民、取信于民和树立政府威信、提升政府亲和力、有效遏制腐败、弘扬社会主义核心价值观的迫切要求。

诚然，县（市）及以上党政机关可以借助计算机网络、通讯技术，将工作指令层层下达，直至农村基层政权组织及其干部，又通过工作总结汇报材料的层层上达以实现督促检查之功能，确实能够达到严控“三公”经费、降低行政成本的要求。然而，在接到上面“千根线”的各种工作指令后，农村基层组织及其干部显然不能依靠发布命令、召开会议、下发文件、下达指示等方式来推动工作，而要面对千家万户，一一去落实。由于历史条件、传统习俗、民族习惯、气候特点、地形地貌及居民生活习惯等方面的原因，农村居民住户比较分散，山区、林区、牧区更是山高路远，人烟稀少；在城乡二元结构下，由于我国长期实行“以牺牲农业来换取工业的发展”战略，抽多补少，农村基础差、底子薄、条件简陋；农民群众大多文化低，见识窄，思想保守，接受新思想、新事物、新观念相对较慢；改革开放以后，农民的社会流动性大增，大批的农民候鸟式生活在城市和他乡异地。显然，农村基层组织及其干部开展工作就需要合理的行政成本开支，包括购置和提供必要的交通、通讯等工具，以及汽油费、电话费等。否则，很难做到挨家挨户、保质保量、按时高效地完成上级各级各类各项的工作任务。然而，在全面从严治党的新形势下，降低行政成本尤其是严控“三公”经费有时也存在绝对化和“一刀切”现象。所有交通工具的购置费和维护费、汽油费等开支被严格控制甚至被禁止，本不属于“三公”经费范围的电话费、通讯费等也被纳入严控之列，上层与下层不加区别、千篇一律地“一刀切”。而且，相关费用的报销条件繁多，审批环节众多，手续繁杂，近乎于苛刻。这种状况客观上制约着原本条件艰苦、设备简陋的农村基层政权组织及其干部的工作效率，也极大地磨蚀着他们的工作积极性和主动性。

面对这一问题，上级党委和政府应充分考虑农村工作实际，本着合理开支的原则，适当增加农村基层政权组织的行政成本投入，努力改善和优化农村基层的工作条件。众所周知，行政成本是政府维持自身运转，行使其职能而进行各种行政活动所付出的代价和消耗的资源。在行政成本开支过大、行政效率低下的当今，降低行政成本、提高行政效率成为中国行政体制改革所要解决的紧迫问题。但是，行政成本是一个中性指标，并不是越低越好，应该与社会经济的发展相协调。农村地区山高路远，居住分散；农村工作直接服务基层广大群众，点多、线长、面广，涉及千家万户，工作千头万绪；工作对象的特殊性决定了工作主要采取挨家挨户、面对面沟通的方式。当前，农村基层工作的形势越来越严峻，所面对的矛盾和问题更为错综复杂，“难沟通、难落实、难发展”日益突出，基础不牢，地动山摇。因此，农村基层工作的行政成本不但不能减少，反而需要适当增加。具体来说，地方政府要清楚看到上下有别的现实，加大统筹安排的力度，在降低行政成本总量的前提下，优先保障并适当增加农村基层组织从事管理工作所必需的行政成本投入；坚持继续压缩“三公”经费的总体原则，合理调整地方各层级之间“三公”经费支出结构，严控县（市）及以上的“三公”经费开支，适当增加农村基层组织下乡工作的交通费、小型交通工具购置费、燃油费等经费的开支；坚持严格监督的原则，对于确实属于下乡工作所产生的相关费用，应简化审批环节和手续，按一定的比例，便捷地予以报销。此外，改善和优化农村基层的工作条件，比如提供必要的交通工具、通讯设备等。

四、不同指向的各种监督相互叠加，具体标准不明确，使农村基层干部产生一种难以全身心投入工作的焦虑感

众所周知，当前我国正处于全面深化改革的攻坚阶段，时逢经济增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”时期，面临着“四大危险”“四大考验”“利益固化藩篱”等“命运性问题”。作为执政党的中国共产党，只有全面从严治党，才能真正地担负团结带领人民全面建成小康社会、推进社会主义现代化、实现中华民族伟大复兴的历史重任。在此背景下，对农村基层组织及其干部，加强监督力度，扩大监督范围，增强从严效果，自然在情理之中。

但是，现实中，对农村基层组织和干部的监督存在着一些问题。一是监督的范围无限扩大，缺乏必要的边界。在市场经济的新形势下，基层干部的社会联系和活动空间日益增大，基层干部监督工作的领域也随之拓宽，即工作开展到哪里，权力行使到哪里，活动延伸到哪里，组织的监督就跟进到哪里。由此可见，干部监督包括党员干部“八小时以外”活动的监督，主要是对其拥有的权力及其运行的监督。但是，这并不等于监督无边无际。无论是党员干部还是群众，在国家法律保护范围内，所享有公民的基本权利如人身自由的权利、通信自由和通信秘密受保护权利，任何外人都无权干预。事实上，一些地方却没有很好地处理好干部监督包括“八小时以外”监督权的边界，导致对农村基层干部监督的边界无限扩大。这种漫无边际的监督，有可能导致监督主体力不从心，监督工作重点不突出，监督效果也将大打折扣，甚至存在公权侵犯私权的可能。二是各种监督如群众监督、舆论监督、审计监督、纪律监督、司法监督等指向不一致，既难以形成合力，又让监督对象应接不暇。应该承认，这些监督的指向确实不一致，但都指向了党员干部，从不同的方位监督党员干部正确用权、廉洁用权，因而在一定程度上起到了干部监督的“叠加效应”。同时也要看到，监督主体比较分散，监督内容不一，监督标准各异，一些监督制度操作性和实效性不强，诸种监督难以形成合力。况且，由于这些监督“叠加”，作用于共同的对象，农村基层干部因此不得不疲于应付各种监督检查，有时候反而影响了正常工作。三是监督缺乏明确的具体标准。如前所述，农村基层干部的岗位职责模糊，边界模糊。因此，除了党纪国法规定的准则、各级组织明确的规定、领导的具体要求外，从总体上说，当前的监督标准不具体、不明确，且经常变化，监督的针对性不强，监督的效果不佳，监督的权威性大打折扣。在全面从严治党的新形势下，随着监督力度的不断加强，一些农村基层干部更加无所适从、不知所措，内心深处不自然地产生了恐慌感、焦虑感和迷茫感。

因此，必须制定明确而具体的工作标准，建立健全联述联评联考机制，确保对农村基层干部监督的针对性和有效性。如前所述，当前，用最坚决的态度、最严格的措施，加强农村基层组织、干部及其基层工作的监督力度是十分必要的。事实上，近些年来，除了常规的党纪、立法、司法、行政、社会监督以外，通过完善和落实党务、政务、财务公开制度以及“双述双评”、民主测评等制度，将乡村干部完全置于群众的监督之下，取得了一些可喜的成效。2011年5月23日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《农村基层干部廉洁履行职责若干规定（试行）》，从加强农村党风廉政建设的角度，明确规范了农村基层干部廉洁履行职责行为，无疑为及时查找、纠正并严肃处理农村基层干部廉洁履行职责方面存在的突出问题提供了专门的规范性标准。但是，《规定》在解决农村基层干部的怠政问题方面，显然难以奏效，因为消极怠政并不在《规定》所列的禁止行为之中。从总体上看，当前加强对农村基层组织、干部及其工作的监督关键在于如何增强监督的针对性和有效性。要确保监督的针对性和有效性，就必须立足农村基层工作实际，依据《村民委员会组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《中国共产党章程》及《廉洁自律准则》《纪律处分条例》《党政领导干部选拔任用工作条例》《农村基层干部廉洁履行职责若干规定（试行）》等法律和规范性文件，以农村基层工作的职责清单为蓝本，制定明确而具体的工作标准和规范，包括工作事项及其具体要求、基本流程、行为的方式方法和手段等，以解决“做什么”“怎样做”“做得怎么样”等问题。同时，结合年度考核每年开展一次述职评议考核。此外，落实“容错纠错机制”，要用宽容的心态来对待基层干部工作中存在的探索性失误，并及时加以纠正。

五、收入较低，上升渠道狭窄，使农村基层干部形成对工作前景的严重失落感

众所周知，农村基层工作繁杂，环境差，条件简陋，强度、压力和责任都很大。但是，由于编制预算、历史遗留等多方面的原因，如今不少地方基层公务员尤其是山区、贫困乡镇的基层公务员、社队群干，工作工资待遇相对偏低，晋升空间普遍偏窄，付出与获得之间存在巨大悬殊。一些干部由此逐渐产生了一种严重的失落感，心灰意冷，饱食终日，不思进取。

马克思认为，“在现实世界中，个人有许多需要” 〔2 〕326，其中“为了生活，首先就需要吃喝住穿以及其他一些东西。因此第一个历史活动就是生产满足这些需要的资料，即生产物质生活本身” 〔3 〕531。当前农村基层公务员整体收入水平不高，在从严治党的新形势下，由于降低行政成本的扩大化、绝对化和“一刀切”的影响，原本依规给予行政机关人员到基层进行下乡蹲点的津贴和误餐费、加班费等补助，要么被大幅降低，要么以违规超范围而被停止发放。村组干部本来就不是国家编制内的干部，没有国家财政性工资，加之很多村没有优势产业和集体经济，政府下拨的办公经费也较少，因此，农村“两委会”中的正职即村委会主任、党支部书记每月获得的工资性收入为1500元左右，其他干部只有800元，村民小组组长没有工资性收入。而且，由于农村“两委”干部、村民小组组长是村务和家务一肩挑，大量的村务挤占了日常生产生活时间，致使他们在家庭生产方面收入甚微。随着办公、通讯和交通等日常开支日益增长，许多村干部的经济情况入不敷出。

职务升迁是农村基层干部实现政治抱负和利益诉求的重要途径。由于乡镇党政机关处于“金字塔”底端，干部的层级低，领导职数少，就地晋升机会近乎于零，越向上走，职位越少，竞争越激烈，因此，绝大多数基层公务员都是在科员、办事员这两个级别间走完个人仕途，干了一辈子连个副乡级干部都当不上；由于国家、省、市、县等各级党政机关从基层公务员中遴选的指标少且分散、标准高、基层需求量大，最终能被选中上调的只是凤毛麟角。村组干部本身就是农民，在村组范围内根本没有任何上升的可能，同时由于农民身份的制约也很难在公务员系列中寻求上升的空间和渠道。近些年来，一些省市在公务员招录考试中将一些优秀村干部录用到乡镇机关，给村组干部带来了一些上升的希望。但是，由于招录考试的指标少，又有工作年限和学历要求，对于村组干部这一庞大群体而言，这也是杯水车薪。

可见，提高待遇，搭建通道，有助于最大限度地调动农村基层干部的积极性、主动性和创造性。既然农村基层干部身处农村基层第一线，直接面对广大农民群众，是贯彻执行党在农村各项方针、政策的中坚力量，是带领广大群众建设社会主义新农村的“排头兵”，那么必须对他们给予足够的重视。2014年11月，中共中央办公厅印发了《关于深化“四风”整治、巩固和拓展党的群众路线教育实践活动成果的指导意见》，要求各地认真落实基层干部报酬待遇和基本养老医疗保险，适当提高基层干部待遇，逐步改善工作生活条件。一是切实提高农村基层干部的待遇。在物质待遇方面，各地应出台一系列政策，投入一定财政资金，使农村干部的待遇得到提高和保障；适当提高基础工资的额度，其中农村“两委”委员应略高于当地上年度农民人均纯收入水平，“两委”的正职应接近当地乡镇公务员的工资标准，乡镇公务员应略高于县（市）同级公务员平均工资；不断健全完善科学有效的农村基层干部实绩考核评价机制，提高绩效工资、奖励工资的额度；探索建立农村基层干部报酬待遇正常增长机制；按照当地生活水平，继续发放下乡的误餐、交通等补贴，并适当提高补贴额度；建立健全村干部的养老保险制度、医疗保险制度、离职补偿制度、生活困难的保障制度。同时，落实和完善农村基层干部担任乡镇党委委员的措施，积极推荐政治素质好、政绩突出、有较强议政能力的村党支部书记作为各级党代表、人大代表和政协委员人选，让农村基层干部参政议政。二是搭建多渠道、多元化的晋升通道。通过“公推公选”的方式，将工作实绩突出、群众基础好的乡镇干部优先选拔到乡镇党政领导岗位、县直各部门；在乡镇工作满20年、任副科级领导干部8年以上或在乡镇工作满30年、仍在镇工作且表现突出的公务员，按照核定领导职数20%的比例，经公推公选，组织考察，符合晋升条件的可享受主任科员或副主任科员待遇；符合一定条件的“两委”主要负责人聘任为合同制干部，或者纳入乡镇后备干部人才进行培养管理；改革公务员考试制度，扩大农村“两委”干部、优秀大学生村官招录到公务员队伍的比例，将更多的优秀乡镇基层公务员遴选到省、市公务员岗位；对特别优秀的村干部，可以选拔到乡镇事业单位，或通过公开选拔方式进入乡镇党政领导班子；探索村党支部书记、村委会主任实行职业化管理的办法。

参考文献：

〔1〕马克思恩格斯选集：第2卷〔M〕.北京：人民出版社，1995.

〔2〕马克思恩格斯全集：第3卷〔M〕.北京：人民出版社，1960.

〔3〕马克思恩格斯文集：第1卷〔M〕.北京：人民出版社，2009.

责任编辑 陈 鹃