城中村改造中多元监管机制的建立与完善

潘秦保

[摘 要]城中村改造中最突出的问题是多群体之间复杂的利益关系以及由此导致的矛盾冲突。因此，完善相关的利益表达机制和监管机制，促使城中村改造过程中信息对称，政策可控，决策透明，监督到位，才能使各利益相关方达到共赢。上海市虹口区虹镇老街在旧区改造过程中引入的多元监管机制，效果良好，值得借鉴。

[关键词]城中村；动拆迁；多元监管；监督机制

[中图分类号] C916 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2016）09-0036

城市建成区内的城中村，区别于传统的“城市中的乡村”，这些地区大多没有农民户口和农业用地，没有集体财产和宅基地产权，实际上等同于城市的危旧房改造区。上海市虹口区的虹镇老街，从产生之初就是大型棚户区。经过多年发展，此地人口迅速增加，大量违章建筑比比皆是，一度成为上海市中心城区有名的外来务工人员集中居住区。老街居民都希望通过动拆迁来改善生活条件，改变环境面貌。早在上世纪90年代中期，虹镇老街旧区改造工作就已经启动，但由于旧改效率不高再加上同期房价快速上涨等叠加效应，导致旧改矛盾突出、旧改难度加大。

一、问题的缘起

城中村改造是我国城市转型发展的必经途径，其本质是对社会公共资源的一种优化与再分配。改造过程中涉及到的土地征收、拆迁补偿以及安置等内容均牵涉到居民的切身利益。但是由于过去动迁政策中存在的种种不合理因素，导致旧改迟迟难以推进。动迁新政实施之前，旧改政策可以形象化的称为“数人头又数砖头”，即房屋征收款的数额不仅根据房屋面积计算，还与户籍人口多寡有关，动迁居民往往是迁户口、搭违章、练“屏功”，再加之动拆迁中暗箱操作、安置信息不公开，致使早迁得益少、晚迁得益多，遵纪守法的老实人吃亏。最终，动拆迁陷入了恶性循环，不仅阻碍了旧区改造，还激化了社会矛盾，损害了政府公信力。

2009年，随着动迁新政的实施，相关的监管工作也开始从幕后走向了前台，多元化的动拆迁监管机制逐步建立。由虹镇老街3号地块为试点开启的动迁新政，其核心就是“数砖头”加两轮征询，改变了过去“数人头”为主的政策，以“数砖头”加上套型保底，建立一种较为科学合理的动迁制度，也为动拆迁监管工作创造了条件。

二、城中村改造中多元监管机制的主要内容

（一）以制度建设加强监管的规范性。城中村改造过程中涉及到的土地征收、拆迁补偿以及安置等内容关系到相关居民的切身利益，如果没有完善的制度规范体系加以保障，利益诉求无法通过制度化的渠道进行表达，动拆迁就很难得到相关居民的信任和支持。因此，以监管制度建设规范城中村改造应当成为多元监管机制建立和完善的首选路径。虹镇老街在改造过程中通过建立健全动拆迁监督管理的规范，使动拆迁监管工作真正能“有规定可依、有制度可循、有记录可查”。一是制定《虹镇老街旧区改造地块动拆迁监管工作办法》，进一步明确动拆迁监管工作的职与责，规范相应的工作内容和业务流程；二是实行《虹镇老街旧区改造地块动拆迁评议监督工作实施细则》，要求相关机构主动配合接受相关评议监督，进一步推进“阳光动迁”；三是制定《虹镇老街旧区改造地块动拆迁查询投诉指南》，从保障被动迁居民的合法权益出发，明确举报内容、时间、地点、电话以及受理程序，方便动拆迁居民的查询和投诉。

（二）以电子监督强化监管的科学性。第一，建立“虹口区动拆迁信息公开电子查询系统”。在区内实施新政的各动迁地块公示大厅内安置电子触摸显示屏，公开地块的动迁政策、安置补偿方案、签约动态、选房情况、特殊困难认定、合同签署等情况，进一步增强了权力行使的透明度和公开度，更加便于动迁居民的监督与制约。第二，建立“虹口区动拆迁业务管理系统”，实现动拆迁工作业务操作和项目管理的电子化。该系统包括动迁信息录入处理、数据管理、安置合同生成等动迁业务，使动拆迁安置的每一项操作都在网络上留下痕迹，更加有利于监管部门的监督，从而进一步规范了动迁行为。第三，建立“虹口区动拆迁后台监管系统”。该系统及时、真实地记录了各地块动迁安置中的每项操作和进展，由监管部门使用，对动拆迁工作开展监控和预警，全面提高动拆迁监管工作的完整性、时效性和准确性。在建立动拆迁电子监察系统的同时，还开展电子协议签约，协议中的房屋面积、评估单价、各类补贴、奖励标准、安置总价等全部条款均由系统自动生成，而且一经签约，计算机即时锁定，真正做到动迁安置前后一致不走样，转变了动迁居民对动拆迁中“早走吃亏、不闹吃亏”的观念。在电子监督系统的设计中，实行“红、黄、绿三色预警”机制，即一旦系统中有相关的核心信息如被动迁房屋的面积、被动迁应安置对象的人口数、被动迁应安置对象的个人信息或者电子协议发生了变更，系统将会根据不同的情况呈现三级预警状态。

（三）以社会监督增强监管的有效性。一是邀请区人大代表、区政协委员、区特邀纪检监察员、区政风行风监督员以及熟悉动迁业务的律师、被动迁地块所在居委会干部等人员组成区动拆迁评议监督组，既具有一定的社会代表性，又兼顾了动迁的专业性；二是在动迁现场接待居民，提高受理查询、投诉调查工作的效力；三是区纪委、监察局组织评议监督人员通过参加动迁公司的各类工作例会，向动迁经办人员、动迁居民了解情况等途径，全面掌握动拆迁工作的动态、现状，及时向有关职能部门反映监督中发现的新问题、新情况，提出动拆迁工作的意见建议，切实发挥了评议监督作用。四是将“人民调解员工作机制”纳入评议监督制度，在调查处理动迁居民和动迁公司矛盾的同时，及时化解动迁中的家庭内部矛盾。

三、 完善城中村改造中多元监管机制的思考

（一）城中村改造中的矛盾主要是利益冲突。城市建成区内的城中村最大的特点是构成权力合法性基础的，不再是传统的文化网络和组织网络，而是更加明晰的利益网络。城中村改造中最突出的问题是多群体之间复杂的利益关系以及由此导致的矛盾冲突。因此，应当完善相关的利益表达机制和监管机制，促使城中村改造过程中信息对称，政策可控，决策透明，监督到位，使政府、开发商、居民等各利益相关方达到共赢。

（二）政府应当成为协调各方加强监管的主体。城中村改造过程中，政府是动拆迁工作的主体，也是利益博弈的参与者和公共政策的制订者，容易成为多种矛盾的焦点。从现实情况看，居民在得到赔偿后，为获取更多利益，往往寻求途径参与城中村改造项目。当诉求无法实现时，便会采取政府上访、阻拦施工等方式宣泄不满情绪。因此，政府需要引入公众参与机制，搭建公平博弈平台，避免改造中信息不对称、政策不可控、决策不透明、监督不到位等风险由居民承担。政府部门还应当增加权力行使的透明度，注重信息公开和流程公开，尤其是要通过网络技术，大力推进网上信息公开，最大限度地减少人为因素干扰，维护相关制度的严肃性和公正性。

（三）完善城中村改造中的民主监督机制。一是有序引导居民参与城中村改造和建设，变居民的被动拆迁为居民的主动建设，丰富居民参加城中村建设的形式，让广大居民在主动建设中真正感受到城中村建设的意义；二是畅通居民诉求表达渠道，有疏有堵，正确对待居民的合理诉求，推动旧改工作顺利进行，实现互惠共赢；三是坚持群众路线，进一步创新工作方式，对“是否实施改造”“补偿方案制订”等重大问题，拓宽征询渠道，广泛听取群众意见；四是完善人大代表、政协委员、专业律师、社区工作者等第三方公信评议制度，加强全过程监督，确保公开、公平、公正；五是坚持阳光动迁，加强队伍建设，强化依法操作、规范操作的工作制度。

本文系2014年度上海市党校系统课题项目的系列成果。

作者系中共上海市虹口区委党校讲师，同济大学马克思主义学院博士研究生

责任编辑：刘 捷