建设开放度最高的自贸区对浦东创新社会治理的新要求

丁倩

[摘 要]上海自贸试验区是打造中国经济“升级版”，积极探索经济和社会全面改革的“试验田”。在此背景下，要进一步改进社会治理方式，坚持“系统治理”理念，使社会治理模式从单一权威治理向多中心治理发展，形成以转变政府职能为核心、以加强和改善党的领导为基础、以引导和扶持社会组织为关键、以深化基层群众自治为重要组成部分的社会治理格局。

[关键词]浦东自贸区建设；创新社会治理；新要求

[中图分类号] C916 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2016）09-0033

中国（上海）自由贸易试验区建设是先行先试、深化改革、扩大开放的一项重大举措。上海自贸区自2013年9月正式成立以来，在探索中国对外开放的新路径和新模式，加快政府职能转变方面形成了一批可复制、可推广的经验。2015年1月底，上海自贸区正式扩围，这不仅意味着自贸区在物理空间范围上的拓展和自贸试验的复制推动的“换挡加速”，同时也意味着上海自贸区的改革创新渐入深水区，将会面临更大的挑战、肩负更重的历史使命。扩区后的自贸区不仅要在促进投资贸易便利、监管高效便捷、法治环境规范等方面试出管用、高效的成果，同时对政府治理能力的提升以及社会治理的创新也提出了更高的要求。

一、加快政府职能转变是核心：

积极构建法治政府和服务型政府

在国务院公布的《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》中，明确了上海自贸试验区内的六项改革任务，其中加快政府职能转变被排在第一位，可以说如果政府职能不转变，整个自贸区试验所承载的改革意义就会大打折扣。从上海自贸区改革创新实践来看，如果说前两年自贸区制度创新主要聚焦在框架构建和表层改革方面，那么接下来制度改革创新的关键就在于法治政府和服务政府建设。

（一）从政府治理模式角度看，上海自贸区所实行的政府管理模式将从管理型向服务型政府治理模式转变。上海自贸区的成功，不在于硬件设施的成功，而在于服务型政府的成功。服务型政府建设一方面将为上海自贸区制度创新明确努力的目标、明确衡量的根本标准；另一方面，将通过政府职能转变，加强和改善政府公共服务质量，促进广大企业更加深切地感受上海自贸区各项制度创新的成效，提升企业对于上海自贸区制度创新的感知效能。因此，如何以服务型政府建设为准绳，充分借鉴西方新公共管理运动的理念，通过制度创新构建一个效率与公平兼顾、效益与成本兼顾的公共服务体系，从根本上提升自贸区公共服务能级，将是未来很长一段时间内上海自贸区最为重要的创新使命。

（二）从政府治理方式角度来看，上海自贸区的政府职能转变要更加注重依法执政、规范执政和高效执政的能力和体系建设。上海自贸区制度创新的核心在于妥善处理政府、人大、企业及社会组织等主体的关系，通过转变政府职能，适当放松国家对金融、投资、贸易等方面的行政管制，有效激发各类市场主体竞争活力，进而达到由单向度的国家管理向多中心的社会治理转变。法治政府建设不仅对于改革成果能够加以固化和保障，还具有引领、推动和规范改革的作用，只有遵循法治理念和路径进行的改革创新才是可持续的。[1]中国香港和新加坡能够取得今天的优势，关键源于其法治建设。上海自贸区如果能够建立一个制度周密、公平的法治体系，将极大促进中国经济、社会等各方面的发展。[2]因此，如何本着法治政府建设要求，进一步加快和深化上海自贸区法律法规制度建设、知识产权保护建设、诚信体系建设和营商环境建设，是上海自贸区制度创新的又一个着力点。

（三）法治政府和服务型政府的建设不是彼此孤立的，二者应该是相互支撑、互为补充的关系。在上海自贸区制度创新的过程中，一方面，需要通过服务型政府的建设来明确政府制度创新的方向和重点，并且通过改善服务行为举止，增强服务专业度、效率性、公平性，让广大投资者和社会公众切实地感受到制度创新的效能；另一方面，需要通过法治政府建设来推动自贸区法制完善进程，规范制度创新路径、保障制度创新成果。在这个过程中，上海自贸区的服务型政府建设和法治政府建设需要彼此互动、双向促进，共同增强制度创新的实际成效。

二、加强和改善党的领导是基础：

积极建设枢纽型、服务型、创新型党组织

随着上海自贸区的扩区，浦东将面临新一轮发展机遇和挑战，这对加强和改善党的领导、创新基层党建工作也提出了更高的要求。一方面，随着实施负面清单管理、变审批制为备案制等政府职能转变，企业对政府的依赖性大大降低，由此给党建工作带来了一定的挑战：政府管得越来越少，党组织可以依托的行政资源因此也受到很大影响，传统党建工作依赖行政资源力量的做法无法进行下去。[3]另一方面，在自贸区中的企业性质多样、行业种类多样，如何在意识形态差异大的区域内做好党建工作、特别是如何覆盖外资企业党建工作的空白点，发挥党组织引领发展、保障服务的作用，无疑也是自贸区党建工作所面临的另一个挑战。鉴于此，在自贸区扩区背景下，要加强和改善党的领导、创新基层党建工作，应该从以下几个方面着手：

（一）整合体制内外党建资源，建设枢纽型党组织。自贸区是特殊监管区，又实行管委会组织体制，党建工作的统一性和区县相比先天不足，因此要求党建工作应打破自循环，建立区域化大党建格局。可以在自贸区党委层面设立区域党建联席会，融合区域内机关、国企、非公企业等不同隶属关系的党组织，搭建以管委会党组为总领、区域党建联席会议为平台、综合党委为运作源、行业党总支为分支、党建服务站为辐射单元、企业党组织为作用点、周边街镇单位为拓展空间的“枢纽型”的组织架构，共同推进自贸区党建工作的开展。

（二）创新优质服务载体，建设服务型党组织。自贸区非公企业行业特点明显，实体实地经营的企业中外资企业占到80%以上，新注册的上万家企业情况各异，新业态明显。因此应坚持“以服务促覆盖”的党建工作理念，通过完善行业党总支建设，推进阳光驿站建设，培育和壮大公益类社会组织，以及打造创新基层党建工作的“品牌”项目等方式，拓展服务抓手、深化服务内涵，把“由我做主”转变为“以你为主”，以此来推动服务自贸区的发展。

（三）探索党要管党有效方式，建设创新型党组织。自贸区地区总部多，企业管理复杂，党组织活动和党员管理难度大。如何做到党要管党、从严治党？一方面，要创新管理机制，可以充分利用互联网新媒体平台，借助“两新”组织网和移动客户端，建立党员政治生活管理制度，解决党员联系难、组织生活难、作用发挥难、活动参与难等问题。另一方面，针对企业类型多的特点，可以建立分类管理制度，聘请党建专家和区域党建单位优秀人才担任党组织指导员，将现有基层党支部进行科学分类，独立支部注重特色发挥优势，弱小支部挂靠联动扶持壮大，联合支部孵化服务激励发展。

三、引导和扶持社会组织是关键：

培育社会治理创新的平等主体

在自贸区建设过程中，随着政府“简政放权”和行政权力归隐，其原来所承担的部分职能和功能将由市场或社会来承担，若仅有“市场”承担，可能会导致“市场”不堪重负。因此，引导和扶持社会组织发展，实现自贸区建设中社会组织承接政府转移的部分职能，促进政府和社会组织角色的合理定位，对于形成良性政社关系，实现公共服务提供的多元化以及促进自贸区建设的市场化、社会化和国际化具有重要意义。鉴于此，作为多元社会治理体系的重要载体和主要依托，社会组织应突破体制障碍，增强自身制度建设，完善政府与社会组织的合作机制，提升服务水准，以更好的姿态服务自贸区的建设和发展。

（一）加强法制建设，明确自贸区社会组织的法律地位。其一，可以利用自贸区授权立法的权限制定专门法规确立社会组织法人资格，明确政府对于社会组织建设上的培育和扶持义务，保障社会组织独立的财产权利。其二，明确社会组织及其责任人行为的法律责任，形成权利、义务、责任完整的法律框架，以此推动社会组织的自我管理和自我监督，减少行政干预。其三，推进和实现社会管理的“政策法律化”，出台一系列法规对社会组织的行为进行有效监管，对不适应社会发展的社会组织要坚决清退，实现优胜劣汰。

（二）加强制度建设，破除社会组织发展的体制障碍。其一，变革“双重管理”方式，建立“枢纽型”社会组织，登记管理的职能还由民政部门负责，业务主管的职能可以从政府职能部门剥离，归口到“枢纽型”社会组织中去。其二，放宽社会组织的成立条件，变“审批制”为“备案制”，减少行政审批流程，鼓励不同类型的社会组织建立和发展，同时建立社会组织的退出和替代机制，实现社会组织的优胜劣汰。其三，取消社会组织“挂靠制度”，行政单位减少在审批、登记、监管和评估中的行政干预，避免党政群团机关和事业单位作为发起人举办或委托举办民办非企业单位，防止社会组织演变成“二政府”，保障社会组织的独立自主性。

（三）加强社会组织能力建设，提升社会组织发展的内在动力。其一，要强化服务、合作与竞争意识。社会组织应围绕自身公益宗旨、坚持公益方向，杜绝逐利行为，不断提升公务服务质量；要提升竞争意识，改变传统官办社会组织竞争意识差、运营水平低、“等、靠、要”依赖心理强等状况；要积极引入现代非营利组织管理制度，加强项目运作能力和成本管理能力，注意培育和提升社会组织的知名度。其二，要加强筹资能力，积极参与政府职能转移。在自贸区建设中，社会组织要广泛拓宽筹资渠道，适当引进金融机构的信贷支持，积极参与公益创业；要拓展服务范围，深入基层社区，开拓新的活动空间。其三，要增强协调能力，充分发挥桥梁纽带作用。作为政府职能转移的承接主体之一，社会组织要善于发现自贸区建设中政府改革的机会，关注公共服务提供中的热点、难点、焦点问题，协调服务公众，切实解决现实问题。

四、深化基层群众自治是重要组成部分：

发挥公众参与的基础作用

近年来，浦东新区以基层自治体制和机制的完善、自治意识与自治能力的提高、自治载体和渠道的建设为重点，不断深化基层群众自治，在创新社会治理、优化公共服务、激发社会活力、重构社会秩序等方面取得了明显成效。但是，从与上海自贸区建设对社会管理体制创新的新要求相比，还存在着不少差距，一些瓶颈问题急需破解，对此从以下几方面着手：

（一）构建以群众自治组织为基础的自治参与机制。基层群众自治必须进一步发挥群众的主体作用。一方面，要鼓励和引导各类活动团队形成各自特色的自治载体和平台；另一方面，要充分发掘活动团队中的“群众领袖”和骨干，充分发挥他们的凝聚、动员和典型引领作用；此外，要因地制宜、因人而异开发多层次、多种类的自治活动，创新多样化的动员方式，激发新形势下群众参与自治的积极性。

（二）完善以村居委会为主体的基层事务民主运作机制。村居委会是基层群众自治的核心组织，要使村居委会运作的各个环节都能吸纳群众参与，增强其影响力和凝聚力。一方面，要推广村居务公开制度，为群众了解、监督、参与村居委工作提供便利；另一方面，提升村居委会自治能力，探索建立区级层面和街镇层面的村民、居民自治指导中心，建立对村居委成员多层次、长效化的培训机制；同时，要切实为村居委“减负”，使其摆脱行政事物的束缚，真正把工作重心放到服务基层上来。

（三）完善以基层党组织为核心的共建共管机制。一方面，要强化基层党组织在村居各类组织和各项工作中的核心作用，充分发挥其政治优势和组织优势，注重加强对村（居）委会、业委会骨干的培养，牵头做好业委会的组建工作，把好业委会成员的人选关；另一方面，建立相互依存、资源共享原则下的周边单位与村居共建激励机制，将单位资源引入村居；再者，建立村居党组织与房管、城建、社区民警、物业等多方联动的工作协同机制，支持和保障村（居）委会、业委会依法履行职责。

（四）为激发基层自治活力创设体制条件。一方面，要加快街道体制改革，促使条线部门的专业管理服务职责下沉到位，分解社区行政事务，以减轻街道行政负担，同时重点确定街道的“职能清单”和“责任清单”，提升街道对监督、协调授权；另一方面，逐步建立全区统一的街道财力保障机制，结合基本公共服务均等化，建立区级公共财政转移支付机制，使街道财力统一；另外，制定基本公共服务目录，规范街道公共服务供给的内容，使街道向社区成员提供服务有规可循。

参考文献

[1]刘剑文.法治财税视野下的上海自贸区改革之展开[J].法学论坛，2014（03）：86-94.

[2][澳]理查德·卡尔伦著，栗盼盼译.让上海自贸区成为法治试验田[J].中国经济报告，2014（01）：63-64.

[3]范矿生.新形势下上海自贸区党建工作初探[J].浦东开发，2014（07）：37-39.

作者单位：中共上海市浦东新区区委党校

责任编辑：卞吉赋