养老助餐中央厨房能走多远？

许 峥

养老助餐中央厨房能走多远？

许 峥

关心今天的老年人，等于关心明天的自己。

现今庞大的老年人口基数及快速的增长，养老需求急剧膨胀，收入水平提高带动养老服务需求的明显增长，导致政府福利供给与服务需求的矛盾日趋严重。

如何在政府的倡导、组织、支持下，鼓励引导社会力量参与开展助餐等多样化的社会养老服务，满足养老服务需求，是银发浪潮席卷背景下的一个重要课题。

一个样本常州首个老人助餐“中央厨房”

粗细加工操作间、化验室、冰库、专用仓库、专业洗碗机……走进落地玻璃间隔的德长行“中央厨房”，会让人产生置身高档餐厅厨房的错觉。

江苏省常州市钟楼区德长行居家养老服务中心，是注册成立于2015年12月的民办非企业，投入450万元建起常州首个老人助餐“中央厨房”。

德长行的两位合伙人，之前和餐饮、养老企业没有任何交集，积极投身这个对他们来说全新的行业，完全凭的是直觉和热情。“从大的方面来讲，现在养老绝对是热词。小的方面嘛，看看我父母和身边的老人，吃饭、陪伴……各种需要啊。”

目前德长行已在钟楼区五星街道、永红街道、荷花池街道等9个社区设立了午间助餐点，每天订数约为285份。每份盒饭9元，菜品包括一大荤、一小荤、两素菜、一份汤。因为各街道的补贴标准不同，老人实际支付价格也有所差异。如送餐上门服务，按每份1元向老人收取。

285份的订数，占厨房8000份的供应能力的3.56%。扣除波动较大的购菜成本，水、电、气费用加上员工工资，“中央厨房”每月的成本在10万元左右，收支平衡点在每天订数2000份左右。为维持运作，德长行发展了500份的企业订餐，还开设了对社会开放的夜食堂。

虽然目前每天还要倒贴2000元左右维持运行，德长行的负责人还是很有信心，因为感觉从市级和区级层面，都在想方设法出谋划策把企业作为养老典型扶持。“钟楼区正在调研，准备把区里不符合要求的老年助餐点的老年餐都转给我们，预计年底可以达到800份左右。”

另一方面，负责人周总表示，德长行成立的初衷也和一般企业有所区别。“我们就是准备做专业养老市场的，对福利性和公益性是有所考量的。当然我们也希望，越来越多养老政策的及时雨，能尽快落到我们身上。”

作为居家养老服务中心，德长行还启动了日间照料中心的筹建，在2016年8月建成拥有日间照料室、助餐室、助浴室、老年活动室、图书阅览室、精神关爱室、康复健身室等功能区域的综合性的社区养老中心。

对于今后的专业养老，德长行也有自己的构想——通过建立居家养老O2O服务平台，连接政府组织、社区服务人员、老年人亲属、社会公共组织等，为居家老年人提供定位跟踪、紧急呼叫、日常生活照料服务等点对点服务。

一种尴尬没有补贴的助餐服务“难叫座”

发展助餐服务是常州市老龄办近两年的重点工作之一，也是居家养老服务中受众面较广的项目之一。

常州的助餐项目运营模式很多：一是和德长行一样的街道（镇）中心统一配餐模式。街道（镇）设立老年助餐中心，建立专用厨房和餐厅，自办或引入专业餐饮公司按照统一用餐标准提供服务。在周边社区（村）设立助餐点，老年人在助餐中心（点）集中用餐或由助餐点工作人员上门送餐。二是连锁企业配送模式。天宁区民政局今年开始和扬子餐饮管理有限公司签订合作协议，成立区老年助餐配送服务中心，在社区设立老年助餐配送服务点。三是村委自办模式。发挥村级财力优势，结合企业捐助资金，为本村老年人提供福利性助餐服务，老年人需要自付的标准较低，通常每餐两三元，90岁以上等特殊老年人免费。四是整合周边餐饮资源模式。部分居家养老服务站缺乏自设助餐中心的条件，依托附近的养老机构、机关食堂或饭店开展助餐服务。五是老龄协会运行模式。助餐服务开展前，协会对当地老年人助餐需求进行入户调查，在此基础上明确助餐中心选址、服务对象及餐费标准等。中心建成后，老年协会还承接助餐中心的日常运行工作。

几种运营模式中，餐费越便宜的吸引老人数量越多，满意度也越高。然而一旦没有补贴，进行市场化微利运作，老年助餐项目就容易陷入尴尬。

这其中，不得不提的是天宁区与连锁企业的合作历程。2009年5月，天宁区民政局携手常州民族渔舫餐饮有限公司，在茶山街道清二社区开展了常州市首个老年助餐配送服务试点，为老年人提供配餐服务，当时一份餐6元，一荤两素一汤。试行一年多效果不错，2010年 10月，天宁区全面推行成立了13个社区老年助餐服务点。

可是到了双方5年协议的最后两年，就餐老人已经从200多人减少到了50多人，13个老年助餐点只剩下6个。对于民族鱼舫来说，做老年餐纯属福利性质。6元餐一直维持了3年，第四年才涨到8元，基本上没有赢利，所以没有续约。

现在与天宁区合作的扬子餐饮，推出的8元和10元两档的老人餐，目前每周只有300份的订数。尽管有些“吃力不讨好”，天宁区民政局还是和扬子餐饮商定选址规划建设一个中央厨房。政府准备通过“以奖代补”激发扬子餐饮的积极性——在双方的合作协议中明确：经过第三方测评，满意度达标的话，企业可以获得不高于5万元的奖励资金。

天宁区民政局副局长潘馨表示：“老年事业具有社会公益性，但是要长期坚持光靠爱心是不行的。现阶段是摸着石头过河，经验也要在实践中积累，现在看来，还有一段路要走，但我们不放弃。”

几点思考社会力量如何参与才能让养老服务走得更远

截至目前，常州市建有老年助餐中心（点）237个，每月服务老年人11万余人次，在一定程度上解决了吃饭这一居家养老的“重要需求”。但好事若要做好，光靠重视还不够，鼓励引导社会力量参与养老服务是一条解决问题的思路。

不仅仅是助餐服务，在养老服务的众多服务供给中，政府扮演的角色十分重要。在许多养老服务开展初期，政府因其特有的优势固然需要发挥主角的功能，但随着时间的推移，要促使各类养老服务尤其是社会力量参与到养老服务中，才能得到可持续发展，政府要通过对各类行动主体加以培养，对其成长提供有利的条件，畅通其参与的途径，实现良性互动。

从台前到幕后政府角色的充分发挥

有效、高质量的福利供应模式应该是多元主体融合的，引入市场机制和竞争机制，政府、企业、社会组织等多元主体应互相补充、互相促进。政府找到合适的角色定位，对于有效高质的福利供应模式建立至关重要。

政策法规的主导者。助餐服务到底是对困难老人的“托底”社会救助，还是解决老年群体生活需要，政府在项目规划过程中，应当寻找到公平和效率的最佳结合点。而在企业参与的助餐服务中，如果没有明确的政策扶持、减免税费、人员等方面的优惠，使得养老服务的盈利与福利的矛盾更加尖锐。

首先，政府作为社会养老服务体系的主导者要做好政策法规顶层设计。在对服务与资金相匹配、基本服务与选择性服务相结合等内容充分调查研究的基础上，要对有实力、有资质、有经验的规范企业给与充分的政策和资金鼓励，为其创造更加可靠的制度环境。养老是一项全社会的事业，对社会力量兴办的老年服务机构，政府应给予充分的扶持帮助，特别是对于各类服务企业进社区开展养老服务的，可以从省级层面考虑减免养老服务企业营业税、企业所得税、土地使用税等，以推动养老问题的解决。此外，政府虽然已经出台了各种扶持措施，但也存在扶持养老企业的政策难以落实的问题。比如《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》规定：“养老机构用电、用水、用热按居民生活类价格执行”。然而，常州德长行还无法享受到这一政策。只有制定落实相关扶持政策的细则，才能更有效地推动养老问题的解决。

其次，政府作为保障者，要明确对“兜底线、保基本”到底怎么做。社会福利的核心是服务问题，主要是针对失能、失智、精神障碍老年人的服务，通过评估把这部分老人以阶梯制补贴方式管起来，同时要加以宣传引导，明确公众预期。

社会资源的调配者。养老服务是重要的公共产品提供，政府有配置资源、介入交换、满足需求的要求。第一，政府可以借助市场调配企业和社会组织资源，以政府购买社会组织服务项目、发放养老服务券、以奖代补、政府优先选购等多种形式，鼓励社会组织、企业实体为社区老年人提供服务。第二，政府可以激活社区内的各类场地、志愿者资源以及各类慈善力量，通过发挥社区养老服务的纽带作用，切实掌握老年人的生活需求和服务供给状况，通过与企业、社会组织的资源共享，最大限度发挥各类养老服务的综合效益。第三，政府还可以建立养老服务网络系统和信息平台，为有需求的老年人和社会单位提供养老服务信息、养老政策指导、老年人精神关怀服务以及老年用品配送等。

监督模式的建立者。养老服务是关系到居民生活生存需要的相对特殊领域，加强监督评估也十分必要。政府培育养老社会组织和养老企业的同时，监管始终不能放松。政府作为监管者，需要明确监管内容。目前的标准和规范普遍存在琐碎化、形式化的倾向。同时，监管还涉及部门间的协调。建立更加合理的监督模式，加强各类养老社会组织和企业在基础设施、日常管理、服务质量和人员队伍方面的监管，既能保障老年人的合法权利不受侵犯，也是在维护各类养老社会组织和企业的可持续健康发展。

从配角到主角社会组织和企业潜力的挖掘

养老服务属于福利服务行业和新兴发展产业，具有产业化特征，但没有完全市场化，针对的服务对象是各种层次和多样服务需求的老年群体，社会组织和养老企业提供的服务，是政府公共服务之外的良好补充。政府部门让渡可由市场调节的空间，并为他们提供帮助以获得合理的回报，使得社会组织和养老企业充分发挥自身潜力，维持养老服务产业的稳定发展。

服务专业化的注入。与政府相比，社会企业在供给产品时是本着以需求为中心，能够提供更加有效专业的服务。譬如德长行所接的老年订餐中，有总量不过四五份的糖尿病老人和素食老人的订餐。相对一些小的助餐点的爱心式服务，德长行聘请的都是专业持证厨师。为了保证企业可持续发展，企业也会树立更加专业的形象，并期望形成品牌效应，从而逐步实现养老服务的专业化。目前，德长行准备将其“中央厨房”的规范操作形成一套标准化流程，供常州市老龄办在全市推广使用。

满足老年人的多元化需求。社会组织和企业所提供的服务内容多样性以及资源提供的多样性，能够针对老年服务对象的多方面需求提供不同服务。老年人由于身体机能的退化，存在多方面特殊的需求，比如生活照料、养老保健、饮食搭配等等，社会力量的参与尤其是专业服务企业或养老服务企业的参与可以满足老年人不同层次的服务需求，如德长行在“中央厨房”外设置的日间照料室、助浴室、老年活动室、图书阅览室、精神关爱室、康复健身室等功能区域的综合性的社区养老中心，兼容多种养老服务。

扩大服务对象覆盖面。政府许多养老服务政策针对的是有特殊困难和生活急需帮助的老人，其他老人享受服务的比率相对较小。要使得较大群体、具有普遍需求的老年群体享受到更多服务，离不开社会组织和企业的参与。

政府、社会力量及市场在养老服务的供给中各自起着不同的作用，相互协作、共同负担、取长补短，进而缓解老龄化背景下养老服务供需紧张的关系。

功德大业能否长行？常州德长行“中央厨房”走能多远，很大程度取决于政府和企业的智慧。

（作者系江苏省常州市民政局局长）