我国当前“农业问题”的辩证思考

刘英杰，刘家益，张　凯

（1.中国农学会，北京　100125；2.中国农业科学院信农业息研究所，北京　100081）

我国当前“农业问题”的辩证思考

刘英杰1，刘家益2，张凯1

（1.中国农学会，北京100125；2.中国农业科学院信农业息研究所，北京100081）

“十二五”时期，我国农业农村经济有了长足发展，粮食连年高位增产，农民收入持续较快增长，农村基础设施和公共服务明显改善，农村社会和谐稳定，实现了农业综合生产能力质的飞跃，提高了农民群众收入和民生保障水平，夯实了党在农村的执政基础。与此同时，粮食安全、耕地安全、食品安全等问题日益突出，社会中出现粮食产能过剩、耕地质量下降、农产品质量保障缺失等一些不利于农业发展的舆论观点。通过调研和数据分析，对上述问题予以正面回应，以期为农业发展营造良好环境。

“十二五”；三农问题；农业问题；辩证

“十二五”时期，我国农业农村经济有了长足发展，粮食连年高位增产，农民收入持续较快增长，农村基础设施和公共服务明显改善，农村社会和谐稳定，实现农业综合生产能力质的飞跃，提高农民群众的收入和民生保障水平，夯实党在农村的执政基础。与此同时，粮食安全、耕地安全、食品安全等问题日益突出，社会中出现粮食生产过剩、耕地质量下降、农产品质量保障缺失等一些不利于农业发展的舆论观点。事物是普遍联系的，矛盾和问题也无处不在，要辩证地看待矛盾和问题的存在，关键是要找准矛盾的主要方面，才能更好聚焦发力，更好更快地解决问题。本文拟通过调研和数据分析，对上述问题予以正面回应，以期为农业发展营造良好环境。

一、粮食不是生产多了，而是进口多了

近年来，在我国粮食产量连续高位增长情况下，粮食进口数量不断攀升，粮食库存量达到近年高点，出现“三量齐增”现象，引起公众困惑（王宇，2015）。实际上，我国粮食生产并未过剩，仍处于紧平衡状态，根本原因是进口过多，进口增长速度过快，进口品种结构不合理。

（一）粮食生产并不“多”，粮食供求处于紧平衡状态

据数据显示，从2003年起，我国粮食产量连续12年增产，至2015年达62 144万吨（国家统计局，2016），粮食产量已达到历史性高位。从时间角度看，我国粮食产量确实是越来越“多”了（见图1）。然而据测算，2015年我国的粮食总需求约为64 000万吨（陈锡文，2016），较2015年粮食产量高出约1 854万吨，从数量上看，这1 854万吨的粮食缺口量约占总需求2.9%，因此我国粮食生产仍处于紧平衡，并不“多”。

（二）粮食进口过“多”，部分品种表现尤其突出

据有关部门测算，2015年我国共进口粮食约1.2亿吨，接近粮食产量的五分之一，进口数量远远高于供求缺口。我国进口的粮食和数量主要包括：大豆进口8 169万吨，大麦进口1 070万吨，高粱进口量达创纪录的1 069万吨，木薯进口937万吨，玉米进口473万吨，小麦进口总量为297万吨，稻米进口335万吨（中华粮网，2016）。我国2015年粮食进口数量分布如图2所示。

图1　2003～2015年中国粮食产量及增长率

图2　2015年我国粮食进口主要构成

（三）国内结构性需求和国际较低粮价是粮食进口主要原因

大豆进口量不断增加，主要是国内消费结构改变、蛋白粕和油脂需求总量持续增长的结果（尚强民，2015）。我国大豆的结构性需求非常大。陈锡文（2016）提出，我国粮食生产中，小麦、玉米和稻谷等品种能达到供求平衡甚至略有结余，而大豆产量不足1 200万吨，缺口非常大。进口大豆数量接近国产大豆的7倍，为8 169万吨，约占粮食进口总量66%。谷物进口量增加是内外价差扩大的结果（尚强民，2016）。国务院发展研究中心农村经济研究部主任叶兴庆认为，“进口增多，并不是我们的粮食不够吃，主要是国内外粮食的巨大价差所致”。2015年我国玉米产量是22 000万吨，是主粮中产量最大的品种，供略大于求，但由于玉米主要出口国实施种植及出口补贴政策，导致其国际价格远低于国内。一些厂家选择性购买国外玉米，因此我国去年玉米及可替代玉米的品种进口量仍高达4 400万吨（陈锡文，2016）。

（四）“三量齐增”反映出我国农业国际竞争力仍较弱，要转变农业发展方式，推动农业供给侧结构性改革

“三量齐增”现象是新常态下出现的新情况，有些国内短缺品种确需进口，但根本原因还是国际竞争越来越激烈，我国农业竞争力不强。目前，国内大宗农产品价格已全面高于国际市场，到2015年上半年，大米、小麦、玉米等主粮价格均超过国际市场的50%，粮棉油糖等大宗农产品的进口完税价每吨大体比国内低1 000元，导致粮棉油糖等进口不断增加，出现“边进口、边积压”，“洋货入市、国货入库”现象。破解这一难题，必须加快转变农业发展方式，推进农业供给侧结构性改革，加强农业支持保护体系建设，加大农业科技创新和技术推广力度，加快农业农村人才培养，提高农业综合生产能力和国际竞争力。

二、不是农业发展有问题，而是农产品贸易政策有问题

加入WTO符合我国改革开放战略目标。我国加入WTO，分享全球化红利的同时也作出牺牲，尤其在农业方面。由于贸易规则的限制和入世承诺，我国入世后对大宗农产品采取关税配额管理方式、降低粮食进口关税、改变粮食国营贸易的垄断体制、取消粮食出口补贴等政策措施，给我国粮食安全提出严峻挑战，增加管控难度。

（一）加入WTO使我国市场准入的政策保护空间缩小

我国过去主要采用非关税措施，如配额管理、许可证管理、“累进配额关税”等措施阻止“洋粮食”的大举入侵。入世后，我国解除大部分农产品贸易壁垒，关税成为国内唯一合法的贸易保护手段，不利于我国对市场准入的宏观调控。中国不具有将原有的非关税措施合法地转化为关税的手段。按WTO规则，关税成为唯一的贸易保护手段后，各国原有的非关税措施将转化为相应的关税值，并纳入关税体系实行减让约束。关税量化值取决于国内市场平均价与国际市场平均价相比较的差额。由于减让基期即1986～1988年我国大部分农产品价格低于国际市场，关税化后的关税等值为负值，因此我国将无法使用贸易规则规定的关税化手段。非关税措施关税化手段的丧失，同样不利于对粮食的贸易保护。上限约束关税于我国不利。我国承诺，到2004年农产品的进口关税水平降至15%，关税税率在0%～65%，而目前世界农产品关税的平均水平是60%左右。中国农业承诺的关税水平相对较低，对中国粮食的贸易保护有十分不利的影响（黄颂闻，2004）。

（二）入世加大政府对粮食进出口贸易宏观调控的难度

加入WTO，一方面，我国粮食的进口关税将逐步降低；另一方面，我国粮食进口配额的一部分必须分配给私营企业。因此，只要商业条件合适，有利可图，私营企业出于商业利益动机，就有可能将配额很快变为实际进口。这时的政府已不能再利用国有粮食外贸部门的垄断地位把进口数量控制到希望的水平，从而增加国家对粮食市场有效调控的难度（孙东升等，2001）。

三、耕地质量没有大问题，而是耕地管理有大问题

耕地是最宝贵的农业资源、最重要的生产要素。耕地质量如果出现问题，将影响粮食生产能力提升和农业可持续发展。人是耕地使用和管理的主体，耕地是客体。耕地质量取决于作为主体的人如何使用和管理。使用管理得当，坏地可以变好；使用管理不当，好地也会变坏。因此，当前的耕地质量问题，归根结底是耕地使用和管理问题。

（一）违规占用耕地现象依然存在，耕地“占优补劣”问题突出

违反法定程序修改和调整基本农田保护规划，改变基本农田性质，将基本农田变更为一般耕地再转为建设用地。采取“以租代征”的办法，变相改变耕地用途，用于非农建设。在办理耕地征用手续时通过少批多占、“化整为零”等手段，违规审批和征用耕地。许多城市、村镇及交通沿线大量优质耕地被占用，补充耕地质量远低于被占用耕地，造成耕地总体质量下降。专家分析，补充耕地与被占耕地的粮食生产能力每亩至少相差200公斤以上。还有一些城市，一方面盲目扩大城市外延，一方面大量闲置存量土地，导致城市用地浪费严重。特别是中小城市、小城镇及新区和开发区，土地粗放利用的问题十分突出。据测算，我国建制镇单位土地面积的建筑容纳量不到0.2，全国小城镇可以盘活的用地在30%以上。

（二）耕地质量整体堪忧，仍有较大提升空间

农业部耕地质量建设与管理专家指导组组长、中国农业科学院资源与区划研究所副所长徐明岗研究员指出：“这些年来，我国农业生产一直坚持高投入、高产出模式，耕地长期高强度、超负荷利用，耕地质量呈现出‘三大’‘三低’态势（江娜等，2014）。”其中，“三大”指中低产田比例大、耕地质量退化面积大、污染耕地面积大；“三低”指的是有机质含量低、补充耕地等级低、基础地力低。农业部发布的《关于全国耕地质量等级情况的公报》把全国耕地按质量等级由高到低依次划分为1～10等，其中，评价为1～3等的耕地面积为4.98亿亩，占耕地总面积的27.3%；4～6等的耕地面积为8.18亿亩，占耕地总面积的44.8%；评价为7～10等的耕地面积为5.10亿亩，占耕地总面积的27.9%（见图2）（农业部种植业管理司，2014）。上述数据表明，整体而言，我国优质耕地仅占四分之一强，而另有接近一半耕地属中等，表明我国耕地质量仍有较大提升空间。

图2　全国土地等级分布情况

（三）加强耕地建设与管理，落实藏粮于地

农业部全国农业技术推广服务中心首席专家彭世琪认为，“在耕地数量有限、后备资源不足的情况下，要提高农业综合生产能力，保障农产品质量安全水平，必须改变‘重用地、轻养地’的利用方式，从单纯注重数量保护向数量、质量保护并重转变，切实加强耕地质量建设与管理”（江宜航，2014）。目前，我国耕地数量管理制度比较健全，但耕地质量管理只有原则性要求，不仅管理主体不明，管理手段也严重不足。要想真正保护好耕地，一是应尽快将《耕地质量管理条例》列入立法计划，二是建立耕地质量建设长效投入机制，三是建立健全耕地质量监管机制，四是完善全国耕地质量标准。根据《耕地质量保护与提升行动方案》的规划，我国今后将重点推进以下五类项目：退化耕地综合治理、污染耕地阻控修复、土壤肥力保护提升、耕地质量调查监测与评价、占用耕地耕作层土壤剥离利用，通过耕地质量建设和管理，提高耕地产能，实现藏粮于地（李竟涵，2015）。

四、农产品质量安全没有问题，而是食品生产加工有问题

中国是一个农产品生产和消费大国，中国政府历来十分重视农产品质量安全，并将其作为一项事关人民安康、社会稳定和经济发展的大事来抓。近年来，我国农产品质量安全水平有了很大提高，但由于食品安全问题较为严重，公众对农产品质量安全仍心有疑虑。

（一）农产品质量安全水平稳中趋好

根据我国《农产品质量安全法》，农产品是指来源于农业的初级产品，即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品。食品安全源头在农产品，基础在农业。近年来，农业部根据国务院食品安全委员会的统一部署，会同有关部门紧紧扭住“努力确保不发生重大农产品质量安全事件”目标，大力推进农兽药使用及残留、违禁物质“瘦肉精”等非法添加、畜禽屠宰等7项专项整治行动，持续治理各种突出问题，强化基层监管体系建设，推进国家农产品质量安全县创建，严格控药、控肥、控添加剂，取得积极成效，农产品质量安全水平继续稳中趋好。2015年上半年，农业部组织91家检测机构，开展两个季度国家农产品质量安全例行监测（风险监测），共抽检31个省（区、市）、152个大中城市、4大类食用农产品、96个品种、20 948个样品，检测指标94项，总体合格率为96.2%。其中，蔬菜、茶叶、畜禽产品和水产品监测合格率分别为95.2%、96.4%、99.4% 和94.8%，畜产品“瘦肉精”监测合格率99.9%（见图3）（程金根，2015）。

图3　2015上半年国家农产品质量安全例行监测结果

（二）食品安全问题主要出在食品生产加工环节，而非农产品质量

近年来“阜阳劣质奶粉”“广州假白酒中毒”“三鹿奶粉”、双汇瘦肉精、染色馒头等一系列重大食品安全事件频繁曝光，有人用“井喷”一词形容我国目前食品安全事件频发之现状，甚至发出“谁在拿食品安全赌民族未来”的拷问，足见其社会关注度之高，波及范围之广，危害程度之大。但相关研究表明，食品安全问题的关键并非在于农产品质量，而在于食品生产加工。复旦大学厉曙光教授团队对2004～2012年媒体曝光的食品安全事件梳理后发现，三分之二的食品安全问题产生于生产加工环节，涉及初级农产品的生产环节的仅占13.4%（厉曙光等，2014），详见表1。可见，要保证食品安全，确保农产品质量是一方面，但更主要的，需要严格管控食品生产加工、流通、消费环节。

表1　2004～2012年媒体曝光的各环节食品安全事故数量

农业发展、粮食丰收、农民增收，为经济社会发展全局提供了有力支撑。国以农为本，农业现代化是全面建成小康社会和实现现代化的基础。作为一个农业和人口大国，中国任何时候都不能忽视农业，任何时候都要将农业作为全部工作的基础和重点。农业工作必须加强，绝不能减弱。适应农业供给结构性改革的需要，从外部来看，要努力做到“四个不可”：重视程度不可降低，“重中之重”思想要牢固树立；政策支持力度不可减弱，特别是农业支持保护政策和农业科技创新政策要加强；资金项目投入不可减弱，借鉴国际通行做法，保持农业投入持续增长；农民教育培训不可忽视，农业发展依靠农民，农业发展为了农民，要加大新型职业农民和农村实用人才培养力度，培养有文化、懂技术、会经营、讲法治的新型农业经营者队伍。从内部看，要积极加强农业“四品”工作：加快品种调整，适应市场需要，发展适销对路、产值好、效益高的品种；拓展农业品类，积极发展农产品加工业和休闲观光农业，实现一二三产业融合发展，延长农业产业链，促进农民在农产品增值中增收；提升产品品质，大力推动标准化、信息化和适度规模化经营，提供安全、营养、健康的农产品；培育优质品牌，加强品牌培育，扩大正面宣传，提高中国农产品的美誉度、影响力，增强消费者信心和品牌忠诚度。

［1］王宇.我国粮食出现产量、进口和库存“三量齐增”怪象［EB/OL］.［2015-07-30］.http://news.xinhuanet.com/2015-07/30/c_ 1116095511.htm.

［2］中华人民共和国国家统计局.2015年国民经济和社会发展统计公报［R］.2016.

［3］陈锡文.2015年中国粮食总需求缺口约2000万吨［EB/OL］.［2016-03-19］.http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201603/06/t20160306_ 9307930.shtml.

［4］中华粮油网.中国2015年粮食进口数据揭底多个品种刷新纪录［EB/OL］.［2016-03-22］.http://www.hnagri.gov.cn/web/hnagrizw/ snzx/scdtfx/content_201585.html.

［5］尚强民.如何看待中国粮食进口量超亿吨［J］.中国粮食经济，2015（3）:32-35.

［6］黄颂闻.加入WTO对我国粮食进出口贸易的影响及对策［J］.闽西职业大学学报，2004（4）:8-13.

［7］孙东升，吕春生.加入WTO对我国粮食安全的影响与对策［J］.农业经济问题，2001（4）:13-16.

［8］江娜，王瑜.一张耕地质量全景图［EB/OL］.［2014-12-18］.http://www.farmer.com.cn/jjpd/zzy/zzdt/201412/t20141218_1001887.htm.

［9］农业部种植业管理司.关于全国耕地质量等级情况的公报［R］.农业部，2014.

［10］江宜航.耕地质量管理亟须升级［N］.中国经济时报，2014-09-26.

［11］李竟涵.打好耕地质量保护攻坚战［N］.农民日报，2015-11-16.

［12］程金根.农产品质量安全水平稳中趋好［R］.农业部，2015.

［13］厉曙光，陈莉莉，陈波.我国2004—2012年媒体曝光食品安全事件分析［J］.中国食品学报，2014（3）:1-8.

Dialectical Thinking on Current "Agricultural Problems"of China

LIU Yingjie1，LIU Jiayi2，ZHANG Kai1
（1.Chinese Association of Agricultural Science Societies，Beijing 100125，China；2.Chinese Academy of Agricultural Sciences Institute of Agricultural Information，Beijing 100081，China）

Dring the"12th Five-Year"period，China's agricultural economy has made great progress，which has high grain yield，and farmers'income continued rapid growth.Rural infrastructure and public service have been improved，which lead the social harmony and stability in rural areas，realize the leap of agricultural comprehensive production capacity，and improve the income of farmers and the level of protection of people's livelihood.Meanwhile，the party's ruling foundation in rural areas has been strengthened.At the same time，food security，land security，food safety and other issues have become increasingly prominent，and some other problems which are conducive to the development of agriculture such as grain production overcapacity，the decrease of cultivated land quality，unguarded quality of agricultural products.In this paper，through the investigation and data analysis，a positive response would be got to solve the above problems，in order to create more favorable environment for the development of agriculture.

"12th Five-Year"；"agriculture，countryside and farmers"issues；agricultural problem；dialectica

F323

A

1674-9189（2016）03-0005-07

刘英杰（1968-），男，博士，研究员，研究方向：农业产业经济与区域发展。