土地整治项目绩效评价研究——以江西省为例

左腾云，郭大千（江西省土地开发整理中心，南昌330025）

土地整治项目绩效评价研究
——以江西省为例

左腾云，郭大千
（江西省土地开发整理中心，南昌330025）

本文在分析土地整治项目绩效评价内涵及评价内容的基础上，用模糊层次分析法和多因素分值加和法，构建了江西省土地整治项目绩效评价指标体系，并对评价指标体系设定评分标准，更具有操作性。作者以江西省2010和2011年度土地整治示范建设147个子项目绩效评价为例，从项目绩效目标、项目资金情况、项目管理情况、项目产出情况和项目效益情况5个维度进行评价，并另附一票否决项作为附加指标，为土地整治项目绩效评价提供新的思路与方法，以期为完善土地整治项目效益评价体系，提高项目决策和管理工作水平提供科学依据。结果表明，江西省2010和2011年度土地整治示范建设项目绩效等级良好26个，占18％，其余为合格，无优差等级。

土地整治；绩效评价；江西省

1　引言

土地整治是解决好“三农”问题，保障国家粮食安全，促进农民增收，推进农业现代化，坚守耕地红线，提高耕地质量，增强农业综合生产能力的重要手段，是促进城乡土地资源、资产、资本有序合理流动的重要渠道，是当前扩内需保增长惠民生的重要举措［1］。土地综合整治效益评价是土地综合整治的一个重要组成部分，客观、准确的评价土地综合整治取得的效益可以判断项目的可行或成功与否，从而促进土地综合整治的良性发展。进行土地综合整治效益评价研究，对丰富土地综合整治理论，规范与指导土地综合整治的实践活动具有重要意义［2］。

当前，不论是土地整理行政管理部门还是学界对土地整理项目评价研究都主要集中于效益评价和项目后评价。效益评价又主要侧重于土地整理的生态环境效益评价和综合效益评价方面，而对土地整理的社会效益（社会影响）评价方面则相对不足［3］。而土地整治项目绩效则是评价土地整理项目的有效性，不仅包括土地整治项目所取得的收益，还包括土地整治项目在立项、施工、后期维护等所取得的成绩，其是对土地整治项目全过程的评价。因此通过对已实施的土地整治项目进行绩效评价研究，对完善我国土地整治项目绩效评价理论体系，提高项目投资决策和管理水平具有重要的理论和实践意义。

江西省整体推进农村土地整治示范建设分三年（2010年到2012年）进行，总规模为229.59万亩，涉及20个县（市、区），总投资约为48.40亿元，资金由中央投资，及省市县配套组成，本文以示范建设中2010 和2011年146个子项目为评价对象，建设规模163.01万亩，预计新增耕地5.19万亩，建设基本农田面积131.41万亩，项目总投资31.83亿元（其中中央资金15.92亿元，地方资金15.91亿元），提高粮食产能3.9亿斤。

2　土地整治项目绩效评价的内涵

绩效评价是指根据设定的绩效目标，运用特定的指标体系、统一评价标准和评价方法，从项目的实施管理、资金管理和实施效果等，客观、公正评价项目的经济性、效率性和效益性［4-6］。本研究从项目资金情况、项目管理情况、项目产出情况和项目效益情况5个维度进行评价，并另附一票否决项作为附加指标，对项目实施评价。评价指标相辅相成，相互影响制约构成土地整治项目绩效评价内容。

3　土地整治项目绩效评价指标选取及评价

3.1评价指标体系的建立

土地整治项目绩效评价的实质就是对项目全面情况优劣进行划分，划分优劣等级则要求寻找其影响因素，即评价指标。本文遵循系统性、代表性、可操作性、稳定性原则的基础上，建立了土地整治绩效评价指标体系，该体系由三级指标构成。运用模糊层次分析法确定各项指标权重。权重即为各指标的分值，为百分制，二级、三级依据对应层的权重，分别根据权重计算分值。一级指标5个，二级指标28个，二级指标中资金使用与管理和财务决算各分了4个三级指标。另附一票否决项，只要不符合此项指标，定义为差。详见表1。

3.2指标内容及评分标准

本次评价采用自上而下，自下而上相结合的方式进行，即县级绩效自评价、省级绩效评价，然后进行成果反馈与督促。为便于县级主管部门的自我评价，本次绩效评价方法采用多因素分值加和法。评分人员在查看资料等基础上，对项目完成情况和效益进行客观评价打分，最后加和求得整个项目的绩效评价总分。

由于江西省2010-2011年农村土地综合整治147个项目至评价时间所处状态不一样（有省级验收、市级初验、完工项目和未完工项目）。经充分论证，先将不同状态项目的总分值调整（尚未牵涉的不进行评价），再折算到100分，增强可比性。具体评分标准如下表2。

表1　土地整治项目评价指标体系

3.3评价结果分析

全省2010-2011年农村土地整治147个项目绩效评价平均分为75.76分，其中2010年52个项目绩效评价平均分为74.69分，2011年95个项目绩效评价平均分为76.82分。2011年项目的绩效评价结果普遍要好于2010年项目。

按照评价标准，147个项目中评定为合格的项目有121个，评定为良好的项目有26个，未评定出“优”和“差”项目。

根据绩效评价结果，对照绩效评价的相关要求，2010-2011年农村土地整治项目存在四个方面的主要问题。

3.3.1项目实施整体进度偏慢，个别项目外业工程仍未完工。个别项目由于受灾、变更和阻工等情况，未按时完成项目建设任务，影响了全省整体完工进度。个别项目的尾工工程受季节和耕作条件等因素限制，要等到晚稻收割结束后才能全面完工。

3.3.2项目竣工验收进度偏慢，内业资料普遍不规范，影响验收进度。一是大部分示范建设项目竣工后，施工、监理资料不健全，财务资料不规范，项目财务决算和审计的时间过长，出具的材料不规范，影响了项目验收内业资料整理的进度。二是项目竣工后整改完善的时间较长，部分地区的县级自验和市级初验把关不严、质量不高，造成省级验收后整改的工作量很大。三是项目在省级验收后，内外业需整改和补充完善的内容较多，有些确认工程量要进行多次复核，特别是对项目县级财政配套资金的到位和使用情况的认定需补充的证明材料较复杂，影响了最终确认验收的进度。

3.3.3部分项目的质量不达标，后期管护不到位，示范效应难发挥。2010和2011年度大部分项目工程由于建设时间过长，交付后没有落实管护资金和具体的保障措施，造成项目工程破损、淤塞情况存在。部分项目单项工程未按设计标准施工，质量监督不严，致使项目的部分沟渠、道路有不同程度的损毁。项目竣工后，土地权属调整工作落实不到位，加之规划设计存在的缺陷没有及时变更，致使项目区灌排等功能无法正常运转，都制约了整体示范效应的发挥。

3.3.4项目普遍存在不同程度的结余资金，用途不明确。大部分项目的工程中标价与批复的工程施工费有一定比例的差额，加上实际实施的工程量与招标工程量又有一定的差距或变更情况，造成工程量确认后有大量资金结余。有些县（市、区）没有合理使用不可预见费，也存在结余资金。少数项目未按省财政厅批复的预算进行招投标，存在虚假配套，配套项目与配套资金相互交叉，工程量与资金量的认定材料混乱等现象。部分项目存在会计核算不规范，资金拨付程序和手续不完备，不能清晰反映整个项目资金到位与使用情况。还有项目财务决算和审计报告对配套资金和结余资金情况说明不清晰，无法全面准确反映项目资金总体执行情况的现象。

表2　土地整治项目评价指标评分标准

续表2

4　结论讨论

4.1结论

本研究针对当前绩效评价的情况，从土地管理的角度着手，进行土地整治项目绩效评价研究。从实用性和操作性的原则，建立了“目标+管理过程+结果评价”的指标体系，并结合工作，进行了实例评价，对以后土地整治项目绩效评价具有一定的理论意义和实践意义。

4.2讨论

4.2.1在指标体系的建立上，很多都是参考其他的评价指标体系，针对绩效指标体系仍处于探索阶段，可能存在欠缺和遗漏，同时，在指标的分级体系中，仍有一部分主观意识的成分，需要进一步完善。

4.2.2在指标权重的确定上，有较多的主观成分，因此，关于方法论的研究还待进一步加强。

4.2.3结果绩效中的项目效益、耕地质量等级评价的评价时点为项目完成后的2-3年，数据也应该采用项目完成2-3年以后的实际调查数据，由于所选取的项目完成时间不长，可能会造成评价结果的偏差。

［1］王静.农村土地整治项目对国民经济的拉动效应分析—以湖南省长沙县福临镇土地整治项目为例［D］.南京：南京大学，2012.

［2］樊荣.土地综合整治效益评价研究—以阜宁县万顷良田建设工程为例［D］.南京：南京农业大学，2011.

［3］冯应斌，等.西南丘陵区土地整理项目绩效评价指标体系研究［J］.土地经济，2008（10）：38-41.

［4］薛思学，等.土地整治项目绩效评价研究—以黑龙江省为例［J］.国土与自然资源研究，2012（1）：28-30.

［5］金晓斌，黄玮，等.土地整理项目绩效评价初探［J］.中国土地科学，2008，22（6）：57-62.

［6］王瑷铃，赵庚星，等.土地整理效益模糊综合评价研究—以宁阳县伏山土地整理项目为例［J］.山东农业大学学报（自然科学版），2008，39（1）：143-147.

［7］赵蕾.土地整治项目绩效评价研究—以蒙自市草坝大洛就土地整治项目为例［D］.昆明理工大学，2013.

［8］陈春.基于典型项目的土地整治规划绩效研究—以福建省为例［D］.福建农林大学，2012.

（2016-01-12收稿刘晓佳编辑）

Study on Performance Appraisal of Land Consolidation Project——A Case Study in Jiangxi Province

ZUO Teng-yun et al
（JiangXi land consolidation and rehabilitation center，Nanchang 330025，China）

On the analysis of the connotation and evaluation content for performance evaluation of land consolidation projects，by using fuzzy analytic hierarchy process（AHP）and the method of multiple factor scores，this dissertation has built evaluation index system of land consolidation project in Jiangxi province，and set criteria of evaluation index system，which makes the evaluation method more operational.The author takes 2010 and 2011 annual performance evaluation of 147 land consolidation construction demonstration projects as an example.From five dimensions of objective of project performance，the situation of project fund，project management，project output and an project benefit，we carry out the evaluation and attach one ticket veto as additional indicators，which provides new thinking line and method for the performance evaluation for land consolidation project；we hope to provide scientific basis for perfecting the land consolidation project benefit evaluation system and improving the level of project decision-making and management.According to performance evaluation of land consolidation construction demonstration projects，the results show that there are 26 excellent projects which accounts for 18 percent.Furthermore，the rest of projects are qualified and there is no good and poor grades.

Land consolidation；The performance evaluation；Jiangxi province

F301.23

A

1003-7853（2016）01-0049-05

左腾云（1980-），男，汉族，江西永新人，工程师，硕士，主要从事土地整治研究。