威廉姆森分析范式下农地经营权抵押贷款问题研究——以山东枣庄市为例

赵金颖，雷轩，王文露（.暨南大学，广东广州50000；.广州市城市规划勘测设计研究院中山大学，广东广州5000；.枣庄市农业局，山东枣庄77000）

威廉姆森分析范式下农地经营权抵押贷款问题研究
——以山东枣庄市为例

赵金颖1，雷轩2，王文露3
（1.暨南大学，广东广州510000；2.广州市城市规划勘测设计研究院中山大学，广东广州51000；3.枣庄市农业局，山东枣庄277000）

山东枣庄是我国较早开展土地产权制度改革的试点城市，其土地经营权抵押贷款的改革尤为突出。在实践过程中，通过剥离农地经营权、创建担保公司等改革手段，为农地规模化经营提供融资保障。但在实践过程中，混合治理结构带来的交易成本过高问题也渐渐显露。本文引入威廉姆森范式理论，对枣庄市农地经营权抵押贷款中的治理结构、交易性质以及交易频率等进行了分析，得出一体化的治理结构可有效降低交易成本，最后从一体化组织构建、行政关系、合作方式与原则以及风险防范等角度提出一体化治理结构的政策建议。关键词：土地资源管理；威廉姆森范式；

治理结构交易性质；农地经营权抵押贷款

1　引言

“交易费用”起始于科斯的《企业的性质》，包括发现相对价格的一系列工作所产生的成本，交易发生时的谈判与签约费用以及交易中不确定性与风险所引致的成本。威廉姆森对交易费用进行了更为系统化的研究，把交易费用产生过程划分为事前、事后，把导致交易费用产生的因素划分为主观与客观，把交易的性质划分为三个分析维度，对不同维度所适用的契约类型与治理结构对应起来。

早在威廉姆森之前法学家麦克尼尔已将契约划分为古典的、新古典的、关系的三大类，并特别地将“关系”概念引入到契约法，认为契约是对将来交换过程的当事人之间关系的规划，这种能够体现社会学意义的交易包括了命令、身份、社会功能、血缘关系、官僚体系、宗教义务、习惯等多种因素。但这种契约理论没有创造出一个一般性的关系契约法，无法在契约实务中得以运用［1］。威廉姆森创造性的将其现实意义应用在经济学领域，即不同的交易特性需要不同的讨价议价制度（规制结构），以相比较地实现较低成本的缔约过程。正如麦克尼尔所说，任何一种契约法体系都具有有利于交换的目的，所以关键是在相应的契约法下运用合适的治理结构实现缔约。

农地承包经营权抵押贷款作为一项金融交易，必然涉及到交易费用问题，在这种资金借贷交易中，交易方建立起债权债务关系。一般而言，不动产抵押的主体需对抵押物有完整的所有权和处分权，抵押权利人对抵押物的交换价值应该享有权利，从而能够以交换价值的实现作为债权优先受偿权的担保［2］。但在我国农地承包经营权抵押是依附于不动产之上的权利抵押。抵押的主体对抵押物并不具有所有权，其处分权能也是残缺的导致作为借款方的金融机构对土地承包经营权的交换价值无法享有完整的权利［3］。

在这种不符合一般形式抵押贷款的权利关系中，土地承包经营权抵押贷款的特殊性不仅与我国的土地制度关系甚密，而且涉及到土地流转实际与抵押贷款制度下规制结构的冲突［4］。虽然该项制度的根源在于普遍存在的制度需求，但如果没有一种治理结构使得抵押制度运行的收益大于成本，那么抵押制度就无法继续在解决三农资金发展需要的问题中发挥作用了。正如戴维·菲尼的观点，“按照现有的制度安排，无法获得某些潜在的利益。行为者认识到，改变现有的制度安排，他们能够获得在原有制度安排下得不到的利益，这时就会产生改变现有制度安排的需求”。中国农村地区的信贷需求长期处于滞后于城市的状态，金融供需之间的巨大缺口，不仅不利于改善农业传统的生产方式和经营方式，也限制了农村经济的发展与农民生活水平的提高。鉴于农村地区长期缺乏合适的抵押物，很多地方尝试在农民现有财产中选择土地进行抵押，增加工商资本注入农业的途径，实现工业反哺农业。

枣庄市作为产权改革试点地区之一，早在2008年掀起了以土地承包经营权抵押贷款为主题的土地产权制度改革。2014年中央一号文件指出：“在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”。从中央层面对农地抵押贷款进行了认可。

2　枣庄农地经营权抵押贷款的实践探索

2.1枣庄农地经营权抵押贷款实践背景

枣庄人均耕地仅为0.9亩，人地的矛盾突出，农民单靠提高土地产出难以实现快速增收。越来越多的农民希望能腾出更多的精力务工增收，将承包地流转出去的意愿日益强烈。随着农业机械化水平的提高，一些种田能手也希望耕种更多的土地。于是，一些农村能人自发组建了一批以土地为纽带的农民专业合作社。然而在农业规模经营过程中，合作社都不约而同地遇到了贷款难等资金问题。创新农村金融信贷抵押担保方式，盘活现有资源，解决农地财产化、物权化以用来融资，成为一种普遍的需求。

枣庄市在08年开始开展以“颁发土地使用产权证、创建农村土地使用产权交易平台、发展农村土地合作社”为核心的农村土地使用产权制度改革，拟盘活农村土地资源，扩大农村有效抵押担保物范围，拓宽农村融资渠道，有效缓解农民贷款“抵押难、担保难”问题，推进农村土地资源转变为现代农业发展资本。

2.2枣庄市农地经营权抵押贷款的实践内容

2.2.1产权制度改革

土地经营权的抵押贷款作为一种创新型的流转方式，首先是对原有产权安排的一种挑战，农民的土地产权需要在落到实处之后进行产权安排的重新调整来适应改革的需要。

使农民掌握土地产权。由区（市）政府向经营者颁发《农村土地使用产权证》。持证人在产权期限内，可以依法使用、经营、流转土地，也可作价、折股作为资本从事产权经营、合作经营、抵押担保等。枣庄市最初仅将农村土地使用产权证颁发给自愿申请加入土地合作社的农户，后来将发证范围扩大至个体农户和家庭农场。

经营权的剥离与盘活。放活农民土地经营权，一方面让专业农民来经营农业，提高农业经营效益；另一方面让兼业农民安心外出，在获得稳定土地租金收入的同时，增加工资性收入。枣庄市通过土地使用权相对独立化，拓展权能空间，为推动改革的相关措施出台提供了理论支撑。具体做法主要体现在为开展经营权流转的规模经营主体出具《枣庄市农村产权交易鉴证书》，将经营主体所获得的分散在每个农户上的经营权从承包权中剥离出，统一在《交易鉴证书》中体现。最终实现农村土地集体所有权、农户承包权和土地用途性质不变的前提下，将土地使用产权从承包经营权中分离出来，实现“所有权—承包权—经营权（使用权）”的“三权分置”。

2.2.2机构建设

创建担保公司。2011年，枣庄市财政注册资本金1亿元，成立了枣庄市金土地融资担保有限公司，专门为土地抵押贷款提供担保服务。

搭建流转平台。2013年，枣庄市成立了首家农村产权交易中心，规范市场交易行为，形成了市、县、乡三级的使用产权交易市场，使农村土地承包经营权、房屋所有权等11类产权交易产品可以入市。

组建合作社。枣庄市发展农村土地合作社，通过合作社把农民的产权证集中使用，增加贷款额度，使合作社的资金更加充裕，从而能够种植效益更高的作物，实现标准化生产，成立社办企业，并与大超市对接，既多挣了钱，又解决了销售难问题。

成立评估公司。成立全国首家农村土地资产专业评估事务所—枣庄市普惠农村资产评估事务所，对全市农村土地的使用产权价值、土地收益价值及农村资产等进行评估。

2.2.3贷款流程

贷款流程大致上可分为经营权流转、经营权证明、资产评估、委托担保、担保审核、贷款发放等六个步骤，具体内容如下，见图1。

经营权流转：外出务工农户将承包土地流转给农业规模经营主体，将土地的承包经营权的经营权流转给农业规模经营主体。

经营权证明：办理由产权交易中心出具的《枣庄市农村产权交易鉴证书》，证明规模经营主体对经营权的所有，为抵押贷款操作作准备。

资产评估：普惠农村资产评估事务所对借款人资金需求进行评估，作为银行授信的参考。

委托担保：借款者向农商行提出贷款申请，农商行委托金土地融资担保有限公司提供担保。

担保审核：金土地融资担保有限公司需要组织工作小组就资信与经营项目风险等要素对借款者进行审查。为避免贷款违约风险，金土地增加提供担保的契约条件，即要求借款者提供反担保，反担保者一般可以是公务员或企业法人等。审查通过后，金土地提供担保。

贷款发放：担保后确认农商行为借款者发放贷款。

2.2.4政策保障

八项制度：产权确认制度、产权登记制度、产权评估制度、产权交易制度、产权抵押担保制度、产权交易所管理制度、监督考核制度和档案管理制度。

四项机制：风险规避机制、收益分配机制、矛盾调处机制和司法保障机制等，切实规避改革试验的制度风险。

加大各级财政投入：每年劣质专项资金，枣庄市市级财政总土地出让收益中每年列支不少于5000万元，区（市）级财政从土地出让收益中每年列支不少于3000万元，专项用于扶持农村改革试验工作。

图1　枣庄市贷款流程图

2.3枣庄市农地抵押贷款实践效果评价

2.3.1实践效果的成绩

放活土地经营权，优化人地资源配置，形成适规模化经营。自推进“三权分立”的农地制度改革以来，枣庄市的土地合作社已经达到1623家，家庭农场达到577家。全市土地流转面积达80.5万亩，土地流转比例29.18％，流转入社比例75.1％。土地合作社平均经营面积386亩，资产216.2万元，入社农户数87.8户（表1）。

激活土地资本功能，解决涉农融资难题，壮大新型农业经营主体。至2014年年底，农村产权抵押贷款已经达到6.294亿元，新增抵押贷款1.2682亿元，其中大部分是土地使用产权抵押贷款。如万恒土地流转合作社贷款余额80万元，龙潭家庭农场的贷款余额达到100万元，美果来石榴种植专业合作社的贷款余额高达1000万元。土地使用产权抵押，使土地合作社、家庭农场获得了融资的有效渠道，助推了农村土地流转更为顺畅。

带动农村劳动力转移和农民较快增收。放活农民土地经营权，一方面让专业农民来经营农业，提高了农业经营效益；另一方面让兼业农民安心外出，在获得稳定土地租金收入的同时，增加工资性收入。2013年，枣庄市农民人均纯收入10878元，同比增长13.2％，分别高于全国、全省水平1982元和258元，连续4年高于城镇居民收入增幅。全市土地合作社亩均纯收益3850元，入社农民比未入社农民人均增收60％以上。参与改革的农民近50万人，人均纯收入高于全市平均30％以上。

2.3.2抵押贷款实践中的存在问题

资金规模仍难以满足合作社发展的需要。据笔者访谈情况来看，金融部门并没有按照评估价值的三分之一放款。2010年枣庄市试点合作社评估价值7.3亿元，银行实际放贷4200余万元，仅占评估价值的6％。如能按照评估价值的三分之一足额放款，就可基本满足大部分合作社的建设需要。

表1　枣庄市土地规模化经营状况

而在国有商业银行方面，由于土地使用产权证法理性的不确定，存在诸多顾虑：土地价值差异大、，缺少统一的标准和依据、资产评估方式不科学等。除此外，农地抵押贷款的标的物是土地，一旦贷款逾期无法偿还，银行对押在手中的土地既不能处置，也难以变现，在现实中政策规定的处置方式执行的可能性较低。

贷款渠道仍然狭窄。改革以来，真正通过农村土地使用产权证抵押担保放贷的只有农村信用社一家金融机构，合作社期盼有更多金融机构参与改革，以方便贷款。在对滕州市太和香菇养殖专业合作社调研中发现，该合作社一直与农业银行有很多金融业务往来，农业银行对其资信情况掌握情况更加切实，所以期望农业银行能够办理土地产权抵押担保贷款。

抵押担保放贷的效率低下。正如上文所展现的贷款流程，农村土地使用产权抵押贷款程序复杂，时间较长，合作社从申请贷款到银行放贷，时间短的情况也要1-2个月，多的时候3-4个月，很容易出现贻误农时的情况。

申请担保成本高。现在合作社、家庭农场用农地使用权抵押贷款必须由金土地担保公司担保，银行才放款。而通过金土地担保公司担保，除必须扣缴贷款额的10％的保证金和2％的手续费，还需要提供无贷款的第三方再担保，导致审批时间长、手续烦琐、贷款成本拉高。造成即使在土地的经营权可以办理抵押，仍然很多农户选择通过民间高息借贷，以便快速获得所需资金。

经营风险未得到有效控制。从调研情况来看，有些合作社、家庭农场单纯追求土地规模，对人力、资金等成本投入认识不足，导致资金周转不灵，经营困难，造成部分合作社名存实亡。市农业局调查显示，全市约有600余家合作社名存实亡，占到总数的1/6。经营中的合作社则存在组织管理松散、管理不规范、理事长一人手中财务混乱、谋私套现等现象。究其原因主要为农村合作金融监管缺失，没有明确监管主体，单纯依靠社员之间的亲情和信任关系，难以形成有效的风险预警和管控能力。

农业保险保障作用差。枣庄市的农业保险只有小麦、玉米、大棚马铃薯3种，而苏州、无锡等地农业保险达20多种，基本上实现了品种全覆盖。而且保额很低，一亩小麦绝收，最高赔付320元，而一亩小麦产值较高情况下大约2000元。并且农地的规模经营也意味着风险集中了。一方面，农业经营者面临的风险不断加大，农产品价格波动剧烈，而且生产成本刚性上升。特别是土地流转金快速上升。枣庄市一些规模经营的流转费用已经达到800斤小麦与800斤玉米的水平，有的还要二次分红，对经营者造成了很大压力。而政策性农业保险品种少、保额低，难以满足经营者应对自然和市场风险的要求。另一方面，抵押贷款规模扩大后的风险也在增加。而个别经营规模较大的经营者的贷款达1000万元，如果规模主体的生产经营出现问题，给转出土地的农户、金融机构、政府部门所造成的负面影响极大。

3　威廉姆森分析范式下的枣庄市治理结构分析

3.1引入一个分析框架：威廉姆森分析范式

威廉姆森认为要达成交易费用最小化需要为不同的交易类型匹配不同的治理结构。“每种可行的模式（市场、混合制以及等级制）都是由一系列互相支持的特性来界定的”，并进一步将资产的专用程度、不确定性与交易频率作为交易特性的三个维度。资产的专用性为资产可以在其他用途得到重新配置并且其他使用者在这种配置中可以不牺牲其生产性价值的程度，资产专用性程度的增加会造成双边依赖以及更多的缔约风险；频率分为偶尔和经常，对一定专用性的资产来说，频率的增强意味需要更强适应性的规制结构；不确定性会在具有一定资产专用性交易中要求契约适应性的增强，以克服扩大了的契约余地［5］。威廉姆森借用巴纳德与哈耶克的调适理论，对交易类型与治理结构的关系进行了分析，认为对通用性资产无论交易频率的大小相应的治理机制都是市场治理机制；对于混合性资产或专用性资产，如果交易频率较低，只发生数次，相应的治理机制应是当事人双方再加上第三方参与的三方治理机制。对于混合性资产，如果交易频率较高，交易经常重复，相应的治理机制应是由当事人双方参与的治理，即双边治理；对于专用性资产，如果交易频率较高，交易经常重复，相应的治理机制应是由一方当事人统一治理的机制，即一体化治理［6］，见表2。

3.2枣庄市农地经营权抵押贷款的现行治理结构

如前文所述贷款流程可以发现，在枣庄市农地承包经营权抵押贷款的整个过程的背后都需要政府的强力支持。首先，整个贷款程序的启动部门是由枣庄市三农服务中心组建的土地产权交易中心，其颁发土地使用权鉴证书使得零散土地的集中规模经营有了法律保障和现实操作的可能性。其次，各区政府以及市政府参股成立的金土地担保公司则用以满足金融机构提出的附加担保要求。则不同于一般的市场运作型担保公司，金土地担保公司的企业法人由枣庄市农业局的行政官员担任。此外金土地担保公司受理担保审查所需的土地价值评估报告，要，则由普惠农村土地资产评估事务所提供。该评估所实际上是由三农服务中心的政府工作人员邀约农业专家评估。最后，当借款方违约时，金土地担保公司有责任代其偿还，偿还资金主要来自于各级政府出资。政府在降低金融机构风险、协调借贷双方关系方面的角色充分体现了政府作为第三方协调者的作用。

威廉姆森的三方规制结构描述了受邀仲裁人参与交易方的协调以达成交易的过程。在这种结构中，由于交易的一定资产专用性使得交易方之间存在一定的依赖关系，双方都有继续合作的意愿与激励，但是由于契约的不完全性，特别当“订立一条款以解决一特定的事宜的成本超出了其收益”（谢弗尔shavell）时，就不可能将未来可能出现的所有干扰都写进契约［7］。此时就需要一种灵活的调适机制，使得在扰动出现时，能够及时解决［6］。三方规制中，这种调适机制由交易方所共同认可的第三方仲裁人达成［8］。在枣庄市农地经营权抵押贷款实践中，三农服务中心所代表的政府机构承担了第三方仲裁人的角色，符合威廉姆森混合治理结构中的三方规制。

3.3现行治理结构运行下的的交易费用

3.3.1信息搜集阶段

表2　交易、契约与治理结构

农商行的信贷经理在接收到贷款申请时，需要三个条件才能决定是否放贷和放款额度。第一个条件是是否具有普惠农村资产评估事务所的评估结果，第二个条件是信贷经理在考察贷款申请者经营的农业项目后作出的评估，第三个条件是申请者的信用状况。

枣庄市有6家县级联社，62处信用社，123处信用社分社，平均每13个村、每2万村民可以得到一家农信社的服务，而每家农信社的信贷经理大约为2到4名。除评估申请者经营的农业项目外，信贷经理的职责范围还包括农民专业合作社贷款、社团贷款、农业基础设施贷款、第三方监管动产质押贷款、钢结构资产抵押贷款、应收账款质押贷款、企业流动资金贷款、大联保体贷款、林权抵押贷款、农民住房贷款、住房贷款、公务员贷款、个体工商户贷款、农户贷款。相较于信用类的贷款，农地经营权抵押贷款需要信贷员亲自调查土地上的经营状况，加上很多信贷经理并不懂农业，农户有可能以虚假的往年销售记录来争取更多贷款，此外由于信息的主观性，信贷经理很难准确知道贷款人与调查对象的关系，这些因素极大的加大了调查的时间成本和人力成本。

3.3.2谈判签约阶段

贷款人向农商行提出农地承包经营权抵押贷款申请到农商行批贷的周期一般为两个星期，但却有很多申请因为难以跨越的门槛而不得不放弃。类似于信用贷款，《枣庄市金土地融资担保有限公司业务操作规程》要求借款申请人信用等级需在A级以上，并且要求提供反担保人，“申请人为法人的，除了申请人提供的反担保人外，该法人的股东应作为连带共同保证人；申请人为其他组织的，除了申请人提供的反担保人外，设立该组织的设立人应作为连带共同保证人；反担保方为个人的，其配偶应作为连带共同保证人”。这对于很多贷款申请人来说具有极大的困难，在随机调查中发现，近三分之一的合作社反应，由于找不到金土地担保公司认可的反担保方为农商行提供担保，只能对抵押贷款望洋兴叹。此外高额的手续费也使得部分合作社望而却步，除需支付6-8个点的贷款利息外，金土地担保公司的提供担保也需要三个点的手续费，虽然明显低于其他担保公司，但是对于很多小型经营者来说有一定压力。加上农业的产值效益低，面临市场和自然双重风险，贷款者必须非常谨慎的作出选择。

3.3.3监督执行阶段

在随机调查的合作社中，获得贷款的合作社理事长大多反应，即使获得贷款，也需主动与信贷经理搞好关系，为了今后更容易获得贷款，由此产生了贷款的隐性成本。每一笔贷款的背后都有可能或多或少地存在一些人情因素，一方面增加贷款不规范行为，另一方面增加维持交易的费用。农商行对贷款资金的监管，仅限于跟踪借款者的借款资金银行转账情况，借款者有可能与合法的转账接收人密谋将借款资金挪作他用。如果资金并非用于农业生产方面，一方面背离了农地经营权抵押贷款的初衷，另一方面不规范的资金使用行为增加了偿款的不确定性。在缺少监管方法情况下，当更多的违约使用资金导致偿还不力时，农商行会逐渐失去放贷积极性。

3.3.4违约处置阶段

在违约发生后，农信社需承担20％比例的违约损失，另外80％的违约损失则由反担保方代本应由金土地担保公司支付，最终仍由贷款方偿还反担保者。一般情况，三农服务中心会争取与农信社进行沟通，争取获得一年的展期，但这种处置方式，即使给予贷款者一年展期时间，也不能保证贷款者能够偿还，导致最终损失仍由附加担保来承担。

3.4现行治理结构与交易性质的适应性分析

3.4.1资产专用性对治理结构的影响

市场制的治理结构由于独立的行动者之间不具备依赖关系，交易可在瞬时完成，行动者只需要根据市场上的信号，自主调适各种外生扰动，此时层级制增加官僚成本并且起不到任何作用。当资产专用程度的增加，交易各方的依赖程度加深，交易不再是瞬时完成，产生了长期合作的可能性，这需要在扰动面前交易各方作出协调一致反应，不然，各方会仅从自身角度想尽可能地攫取利益，在讨价还价过程中增加了交易费用。此时层级制成为很好的协调手段，将各方利益融于一个整体［6］。

考虑到不同资产专用性对应不同的调适程度和失调程度，由于土地所具有的地理位置专用性、人力资本专用性和土地用途特定性，农地承包经营权抵押贷款的交易双方，即金融机构与贷款者之间具有很强的依赖关系。一方面，抵押贷款的借款者为农村信用社，农村信用社作为农村合作金融机构有责任为农业、农民和农村经济发展提供金融服务。其每一笔贷款的达成，都要面临这种可能性：违约情况下土地无法处置，使得农村信用社对贷款者有很强还款要求，如果这种还款要求得不到有效保证来满足，农村信用社在无法处置抵押物的情况下会选择不接受任何一笔土地抵押贷款。另一方面，农地抵押贷款主体对农村信社有很强的依赖关系。枣庄市的贷款方仅有农村信用社一家单位，经营主体只要以土地进行抵押时，就必须通过信用社的批准，没有更多的选择。诸多学者的研究表明，农地抵押贷款过程中极高的专用程度是造成高昂交易费用的主要因素。如郭中兴等研究得出地理位置固定、产权专属、用途专用使得农地交易市场竞争不足成为一个薄市场，地权价值低而处置成本较高。在高的资产专用程度要求下，交易需要交易方之间高程度的调适能力［9］。

3.4.2不确定性对治理结构的影响

不确定性即威廉姆森的扰动因素，虽然威廉姆森并没有分析不确定性下应选择的治理结构，但是不确定性增强了对契约适应连续性的要求，比如“由于经常性交易不确定性增加，双边规制结构常常为同一规制结构所取代”。可见，威廉姆森认为不确定性的程度越强，对调适能力的要求也越强，此时适用于“投资的特质程度并非微不足道”［8］。因为交易方之间存在一定的依赖关系，较高程度的不确定性影响的是持续性交易的进行，不同于市场规制的情况，交易可瞬时完成，持续性的交易方需要对市场信号做出判断后才能完成交易。此时，所需要的规制结构被要求能够满足双方持续的可能性，这种调适更多的是需要巴纳德式的调适，即“人们之间那种有意识的、深思熟虑的和有目的的合作”，这里强调的是组织内部的协调，在交易当中则是参与方放下出于私利的讨价还价，为维持合约的进行而共同努力。

农地承包经营权抵押贷款交易中，对于农户的扰动因素有贷款利率的高低、还款期限与经营周期的矛盾、金融机构不予受理的贷款申请、过长的贷款申请审批流程及对违约情况下的处置方式等。对于金融机构的扰动因素包括前期对农户还款能力的判断、农户实际经营所面临的市场与自然风险、违约的处置办法等。这些看似与一般的抵押贷款并无不同，但是交易达成后，农户和金融机构都要面对债务清偿的不确定性这一问题。债务清偿受到借款者经营能力、市场供需与价格、自然因素等影响，即便是以土地经营权作担保，这些因素的影响都是难以预料到的。但是土地经营权作抵押物的担保方式在枣庄市几乎起不到任何作用，其仅仅是作为贷款额度的一种参考。不然不会需要担保公司与反担保人，以债务转嫁解决违约。混合制使得每一笔贷款的发生都需要面临一个担保人与反担保人来承担这种不确定性所造成的风险，但是数笔交易可以这样进行，如果更进一步扩大抵押贷款范围，这种不确定性也会随之增加。

3.4.3交易频率对治理结构的影响

对于非专用性资产来说，交易频率无论大小，市场都是最佳的交易方式，交易双方自由选择，互相没有依赖，以至于一次交易发生，双方即结束经济上的关系，即使有后续的交易发生也是偶然情况下的巧合。对于具备一定程度专用性的资产来说，交易双方具有一定依赖性，并且交易需要持续多次，交易方在交易前期对彼此的合作方式有很多模糊之处，此时签订的契约只能是大概的框架性协议，而具体内容需要在之后多次的交易中不断发现得以完善。对于混合型资产，为了保证交易方的风险与收益分配的均衡，可以采取类似于互相购买股权的方式，使得双方的关系损益共担，在面临扰动时可以采取一致行动；而专用性极强的资产，其中一方在某些方面具有被另一方敲竹杠的风险，此时只有一体化的情况交易才有可能进行下去，不然被动方宁愿放弃交易也不愿承担受损风险。含一定专用性质的资产在偶然的交易中无需建立长期合作的机制，只需要一种当扰动发生时可以保证得以公正裁决的方式即可。可见，同样性质资产在不同交易频率下所适用的治理结构并不相同。

农地承包经营权抵押带款的交易中，金融机构与农户属于偶然性的交易还是经常性的交易需要参考农村对信贷资金的需求程度。另一方面，农业贷款者对于资金需求常常是季节性的，周期性的，在经营某种作物时，可能每一年的某个时节就需要一笔资金保证及时使用，甚至农业经营效益逐渐增加，对提高经营水平，扩充经营规模有更大的需求，此时对资金的需求也同步扩大，可见单个贷款申请主体有与金融机构的多次持续交易的可能性。

4　一体化治理结构的政策建议

一体化的治理方式要求将所有的交易主体置于统一的组织架构下，其原本交易的外部费用或者市场中的交易费用以内部组织成本来代替，扰动因素从不同交易方的讨价还价变做一个组织中不同部门的协调。农地抵押贷款交易中，若贷款方与借款方处于一个组织体系中，那么借贷双方信息不对称情况降低，机会主义与道德风险问题也会减少，借款方所面临的不确定性减少，从而不再借贷，乐于将资金用于农业，增加的交易会逐渐缓解农村发展资金匮乏的问题。

4.1构建一体化合作组织架构

我国广大农村地区具备建立一体化合作组织的基础和条件，比如村级集体经济组织、社区合作社、供销合作社、信用合作社、各种专业的合作社及农民协会等多种形式［10］，只是这些合作经济组织力量分散、职能单一，组织之间的沟通与协调能力差。这既不利于农业作为弱质性产业在市场上的生存与发展，也不利于农民形成自我保护力量以争取从政府而来有利于农业发展的制度环境。同时，以农村信用社为主体的合作金融一直是国家银行在农村的基层机构，不具备独立性，也从未体现出“组织上的群众性、管理上的民主性和业务上的灵活性”，最终致使农业资金流入城市工商业资本。没有完全服务于“三农”的独立组织体系，就难以形成真正服务于“三农”的资金“蓄水池”。

我国应自上而下建立全国农村合作经济组织体系，将农民生产生活的方方面面纳入其中，可以包括农产品的生产与销售、生产资料的采购、金融借贷、保险与福利等［11］。一体化合作组织采取四级组织体系：在村一级，将原各类形式的合作经济组织统一为全国农村合作经济组织体系的一个基层单位，一个单位内可根据业务不同或者专业不同划分为诸多小组，农户可以自愿加入成为会员，按照一人一票的原则对村级单位享有管理权与投票权；市一级单位由村级单位为会员组成；省一级由市级单位为会员组成；最终在全国范围内形成省级单位为会员的全国农业合作总会。其中，村级单位与市级单位为整个系统的运行基础，各级之间保持联合协作关系，杜绝行政命令行为，严格保证基础运行的独立自主。该体系将整合辖区内的农户，在诸多方面实现合作，比如在农产品销售方面，村级单位和市级单位代表辖区内农户与大超市等销售对象进行谈判，为各类农产品挖掘市场；在生产资料采购方面，村级单位与市级单位统计辖区内农户的需求，比较市场上各类生产资料的价格与质量，帮助农户以低价统一购买。

4.2明确政府与农村一体化合作组织的行政关系

一体化合作组织体系的构建离不开政府在前期的引导，从体系创立到职能培育都需要政府作制度运行的“总舵手”，但是到体系得以健康运行时，政府应逐渐退出，保证其独立性与自主性。政府与一体化合作组织之间应避免行政命令关系的产生，各级组织不得依附于行政区域的政府组织［12］。政府可积极与一体化合作组织进行合作，如给与需要的政策优惠，鼓励龙头企业发展，了解真实的农民需求、考察农业政策落实情况［13］。

4.3确定一体化组织信用合作的方式与原则

一体化组织拥有自己的信用业务，并且将信用业务作为支持整个一体化组织运作的重要力量。在村级与市级单位取消原农村信用社，鼓励一体化组织在农村建立覆盖广泛的金融服务网点。每个网点的工作人员有责任了解服务范围内所有农户的信用情况、家庭经济状况、农业生产情况，并以高于商业银行的存款利率鼓励农户积极存款，还需要掌握当地的村镇企业情况并鼓励其在该体系内存款。应将一体化合作组织的其他功能与信用服务紧密结合，比如农民销售农产品的收入存入固定账户，购买生产资料则需在该账户直接划款，以此全面掌握农户资金周转情况。每一笔贷款都要进行严格审查，确定借款对象的实际资金使用量与还款风险。各个村级单位与市级单位应认真研究本区域农业经营特点，确定相应的金融信贷产品。如对于有资金需求量大的龙头企业，村级单位或者市级单位的信贷力量不足可以设计省级与市级、村级比例放款并承担风险；对于小农经营为主的地区则注重农民生活方面的贷款。

一体化组织应坚持所有的资金内部运作，与商业银行和政策性银行完全划分。上一级单位的资金由下一级单位按一定比例转存，并给予高于商业存款利率。若下一级单位的资金不足，上一级单位给与资助与低息贷款或者协助其与同级单位申请低息贷款。在资金富裕时，严格禁止资金用于股票、基金等方面的投资。

4.4构建一体化合作组织的信用风险防范体系

哪里有信用哪里就有风险。而我国农业方面的风险防范措施一直比较落后，如保险补贴内容就比较单一，仅农业保险保费补贴在全国有所开展。一体化组织内的信用合作应弥补这一缺失，建立多种形式的保险保障制度。首先，一体化组织应成立完全服务于三农的保险公司。由于基层一体化组织的信用业务可以使其掌握农户资金情况，所以所有存款农户都得以享受存款产生时则自动享受相应的保险的福利，无需支付保费。其次，资金困难的低一级单位可以向高一级单位求助，并经由高一级单位保持与同级单位之间的资金借贷关系。第三，政府的政策性金融应直接对接一体化合作组织的全国农业合作总会，包括政府对农业领域中周期长、回报率低、一体化合作组织难以承担的项目投放资金，或者进行直接的利息补贴。

［1］科斯，哈特，斯蒂格利茨.契约经济学［M］.经济科学出版社，2003：69-100.

［2］吴文平.物权法原理［M］.北京：知识产权出版社，2012：308.

［3］杨继瑞，韩立达.发展我国农民专业合作经济组织的再思考［J］.福建论坛（经济社会版），2003（7）

［4］李伟伟，张云华.农民家庭土地承包经营权及其政策界定［J］.改革，2012（8）：91-97.

［5］WilliamsonO.E.'1979，'Transaction-CostEconomics:The Governance of Contractual Relations，Journal of Law and Economics，XXII，2:233-261.

［6］Williamson 0.E.，1996，“The Mechanism of Governance”，New York:Oxford University.Press

［7］杨瑞龙，聂辉华.不完全契约理论：一个综述［J］.经济研究，2006（2）：104-115.

［8］易宪容.交易行为与合约选择［M］.北京：经济科学出版社，1999.

［9］郭中兴，汪险生，曲福田.产权管制下的农地抵押贷款机制设计研究—基于制度环境与治理结构的二层次分析［J］.管理世界，2014（9）：48-57.

［10］韩俊主编.中国农民专业合作社调查［M］.上海：上海远东出版社，2007.

［11］杨继瑞，韩立达.发展我国农民专业合作经济组织的再思考［J］.福建论坛（经济社会版），2003（7）.

［12］徐智环.我国农村合作经济组织的变迁及其路径选择［J］.广播电视大学学报，2004（11）.

［13］苑鹏.中国农村市场化进程中的农民合作组织研究［J］.中国社会科学，2001（6）.

（2015-12-28收稿刘晓佳编辑）

Williamson's Analytical Paradigm of the Mortgage of Land Management Right——Take Shandong Zaozhuang for example

ZHAO Jin-ying et al
（Jinan University，Guangzhou Guangdong 510000，China）

Zaozhuang of Shandong province is one of the pilot areas of property rights system reform in China.As early as in 2008，the land property rights system reform took the mortgage of the contractual right of land as the subject.Based on the tool of Williamson analytical，the way of Zaozhuang mortgage loan is indicated as hybrid governance structure.The governance structure exposed the defeat that high transaction costs pushed up trading threshold and financing needs of rural was difficult to meet. Further more，on the basis of the governance structure and the transaction features，a conclusion is drawn that the integrated management structure can effectively reduce the transaction cost. At last，advice of the integration of organizational structure，administrative relations，cooperation and the principle of risk prevention and other aspects of integrated governance structure of policy recommendations is given.

Land resources management；Williamson's analytical paradigm；Governance structure transaction nature；Mortgage loans of rural land contractual management right

F832.43

A

1003-7853（2016）01-0007-07

赵金颖，女，暨南大学公共管理学院研究生，研究方向包括农地承包经营权抵押贷款、土地资源管理等。