关于改进上海征地工作的几点思考

文/季禾禾

关于改进上海征地工作的几点思考

文/季禾禾

一、上海征地工作现状

本文所分析探讨的征地工作是针对由上海市各区县建设用地事务中心所负责的拟征地告知和征地批后实施程序，不涉及征地审批和房屋征收方面。所谓拟征地告知是指土地部门在征地报批前应将拟征地的位置、用途、补偿标准、安置途径等事项，以书面形式告知被征地集体和农户，属于批前环节。征地批后实施是指从征地批文下发开始依次完成各公告环节，到签订征地包干协议、安置协议，收费、付费，再到征地结案这一过程。

尽管近十多年来《土地管理法》关于征地的内容基本未变，但上海市征地工作一直在改革探索中前行，取得了显著的成果，主要有：一是取消纯粹的“产值倍数法”，以征地区片综合地价确定土地补偿费；二是在主要程序设置上增加了拟征地告知、地上财物补偿登记公示、征地补偿安置方案实施告知等环节，由“两公告一登记”变为“五公告一登记”，并将财物登记提前至拟征地告知后进行；三是将房屋征收补偿作为相对独立的板块剥离出去，征地财物补偿登记仅针对农作物和集体地上地下附属设施，对个人种植经济作物、养殖鱼塘等引入市场评估机制；四是探索多途径安置方式，以“土地换社保”为主。此外，还出台了一系列配套法规，如对抢栽抢种作出了认定和处罚规定，对征地信息进一步公开作出了有关规定，等等。总的来讲，目前的征地制度在一定程度上满足了经济发展的需要，缓解了社会矛盾。但随着社会经济的发展，现有的改革成果也面临新的问题和挑战，征地制度改革向纵深发展。2015年11月2日，国务院发文《深化农村改革综合性实施方案》，明确提出了农村征地制度改革的思路：缩小土地征收范围，规范土地征收程序，完善对被征地农民的保障机制，以及集体经营性建设用地制度改革等，从而为当前的征地制度改革指明了方向。

二、存在问题及分析

除了国家层面所关注的缩小征地范围和完善补偿机制外，笔者结合工作实践，对当前上海市在征地中存在的问题进行分析。

（一）征地实施程序较长

这是笔者从事征地工作以来感触最深的一点，其主要原因在于公告环节较多。“五公告”依次为拟征地告知、地上财物登记公示、征收土地方案公告、征地补偿安置方案公告、征地补偿安置方案实施告知。“五公告”自实施以来，存在的问题有：一是各公告间隔时间较久，关联度不高，老百姓基本上不知道这是同一块地的公告；二是某些公告内容大同小异，如征收土地方案公告和征地补偿安置公告与拟征地告知书在主要公示内容（用途、位置、被征地单位、面积、补偿标准）上有重复。此外，有的公告内容空泛，比如征地补偿安置方案实施告知书基本上形同虚设，有的公告中对征地“位置”表示模糊，表达为“某某园区范围内”、“某某镇”，并不能向公众传递有效信息。公告实施的初衷是为了给予老百姓充分的知情权、监督权以及参与权，但从实施情况来看，由于连贯性不强、内容空洞，老百姓得不到实质性的有效信息，导致老百姓对各公告也是一看了之，公告既耗费了时间，又没达到预期的效果。公示时间最长的是征地补偿安置方案公告，需公示30天，主要目的是给予被征地者充分的法律救济时间。另外，各个环节涉及签字盖章的部门较多，耗时也多。如果遇到重点工程项目，批后实施程序基本跟不上项目用地要求，甚至有的重大项目已经建设好了，征地手续还在办理。可见现有的流程已经不太适应社会经济发展的需求了。如何既简化流程，又不削弱法律效力，值得我们思考。

（二）补偿适用性低

一是标准更新慢。上海市目前实施的征地补偿标准是2013年发布的，之前的标准是2007年发布的，更新速度远落后于CPI变化。二是公平性。由于征地补偿标准偏低，对于私人的林地、果园、鱼塘等都是由建设单位委托专业部门进行市场评估，不计入包干费用，但是青苗费、补偿费则必须按照规定的标准计入包干费用。青苗专指农用地上种植的粮棉、蔬菜，目前实施的补偿标准为粮棉地3.6元 /平方米，蔬菜地5.4元/平方米。蔬菜由于品种不同，经济价值有高低之分，划定统一的补偿标准有局限性，比如像藕、四季豆类蔬菜市场价格比较高，现有的补偿标准明显较低。若经济作物可以评估，而同样是私人种植的经济价值比较高的蔬菜仍按这么低的标准来补，对农民来讲是不公平的。此外，征地包干费中测算的地上财物补偿只针对征地红线内设施，对某些红线外受影响的财物设施未作补偿，典型的是地下渠道，征地包干费中只补偿红线内的渠道，若碰到一条主干渠，整个灌溉系统都可能受影响，并进一步影响农业生产，而包干费中测算的补偿价款远不足以修复整个灌溉系统，村里面还需费好大周折才可能解决渠道改道问题，这对农民和集体来讲，也是不公平的。除了直接影响，有的征地项目还可能会给相邻地块带来噪音、水土污染等，这些在征地补偿时都未作考虑。

（三）提前清场现象仍时有发生

尽管地上财物补偿登记提前至拟征地告知后就介入，但工作中还是发现很多提前清场的现象，主要存在于园区用地以及重大工程项目提前施工两种情况。某些园区为了项目顺利实施，提前对规划范围内的农业人口进行社保等补偿安置，农民移交土地。重大工程项目一般是由于工期紧，由各地政府出面先给老百姓补偿腾地，建设单位提前施工，后面再补征地实施手续。还有一种属于历史遗留情况——提前撤队，实质上是指社保上的撤队，即所有村民都已纳入社保，而集体土地尚未征完，比如原南汇区出台过有关政策，对征地较多的村队，尽管未达到“人均耕地不到0.2亩”的撤队条件，但如果满足一定的条件，政府仍会给农民补偿安置，农民移交土地，土地等集体资产整体托盘给镇相关部门管理。提前清场主要由各类审批手续繁冗所致，不能算是合法的，但又有一定的现实需要，所以我们更应反思，如何让法律制度更好地为社会经济发展服务，同时又能有效地制约一些投机、违规行为的发生。

（四）征地补偿中止时有发生

除了公益性征地，还有一些储备类征地，以园区项目用地居多，这类用地直接表现为以项目引导征地需求，如果项目因某些原因不能实施，则该征地实施程序也只能中止，目前的“减量化”政策也使一些项目征地实施程序中断。可见传统的征地模式未必适应这类经营性用地需求。

三、建议

（一）优化流程

建议将征收土地方案公告中的被征地单位、面积在拟征地告知环节就予以公示，征收土地方案公告和征地补偿安置方案公告可合并为一个公告，缩短30天公告环节，法律救济渠道和时限仍然有效，取消征地补偿安置方案实施告知书。针对同一个项目各公告之间关联度不高的情况，建议在各公告环节都附上用地范围示意图以及被征地单位和面积，核实好被征地的四至范围，避免模糊表达，尽量保证老百姓可获知的信息不打折扣，确保其知情权。建议简化征地结案环节，因为所有需要确认的事项在前面的环节中都已确认完毕，这个阶段的某些审核、盖章流程显得重复和冗长。同时要加强各部门之间的沟通协调，提高各个环节签字、盖章的效率。优化流程并不是公告程序的简单缩减，既要提高实施环节的效率，更要保障公众的知情权、监督权和参与权。

（二）提高补偿的合理性和公正性

目前，国家正在考虑建立征地补偿标准动态调整机制，补偿标准的更新速度应该会提高，也会进一步加强对补偿款的合理分配。相关的探讨和研究已有不少，如设立政府指导价、以农民协商为主、修订增减系数等办法。对于专业性较强或是补偿标准明显偏低的财物设施，建议由专业机构评估。总的来讲，补偿标准应与物价水平相适应，不损害农民和集体利益。此外，应重视征地红线外受影响部分的补偿，不同情况如何合理补偿，是否可以纳入包干费用或是其他途径，还有待进一步分析研究。英美国家在这方面的研究较多，制度制定比较完善，应充分借鉴。建议针对红线外受影响部分制定补偿细则。

（三）做好前期介入，严格把关财物登记

提前清场有一定的现实需要。目前上海市对重大工程项目提前开展征地房屋补偿作出了有关规定，浦东新区也提出重大工程项目要优化流程。我们应立足实际，从制度建设上着手，通过法律、经济等手段来引导和规范用地。各园区、各区重大办等相关单位应联合征地事务部门提前介入现场踏勘，做好地上财物设施的登记备案。对于已经提前清场的征地项目，首先要尽量了解清场原因、已补偿情况，具体问题具体分析，做到不重复、不遗漏。

（四）探索集体土地开发的多元途径

目前，国家正在进行缩小征地范围的试点，集体建设用地有望入市。这是我国征地制度面临的一场根本性变革，打破经营性用地必须先征地再入市的传统，具有极为深远的意义。改革能否成功，关键在于要合理解决缩小征地范围后的集体土地开发路径。集体土地开发不是一个简单的说法，需要因地制宜，要有多方面的政策、法规、监督机制相配套，在实践中总结推广，这方面的研究有待进一步深入。

（五）加强征地事务工作人员的业务学习

加强对相关法规的学习，对复杂案例的总结分析，对一些专业设施的了解，以及对农田水利、农作物种植等方面知识的补充。补偿登记工作随着社会经济的发展不断会有新的情况出现，征地事务工作人员只有与时俱进，建立长期学习机制，才能在工作中做到公平、公正。

（作者单位：上海市浦东新区建设用地事务中心）