欧洲二线城市发展及其启示

杨松

芬兰的坦佩雷大学是与赫尔辛基大学相媲美的一所名校，位于芬兰首都赫尔辛基以西大约180公里处的坦佩雷市。

坦佩雷市是芬兰的第二大城市，而且是一个以制造业为主的城市，目前正面临着产业转型、城市发展重新定位的关键时期。2012年，坦佩雷大学与英国利物浦约翰·摩尔斯大学城市事务欧洲学院、布达佩斯城市研究院、巴黎东大学、伦敦大学学院等五所大学，共同完成了一份研究报告《欧洲二线城市：在一个紧缩时代为什么要投资首都以外的城市》（以下简称《报告》）（《Second Tier Cities in Europe：In An Age of Austerity Why Invest Beyond the Capitals》），对欧洲国家首都以外的二线城市，进行了系统的比较研究，发现首都以外的二线城市具有投资和发展潜力。

坦佩雷大学的这份研究报告分为六大部分：1.二线城市为什么重要？2.二线城市与首都城市相比表现如何？3.国家和地方政策如何影响二线城市？4.二线城市：表现和前景的根源；5.政策信息：在紧缩时代为什么要投资首都之外的城市？6.政策制定者在未来如何做？

现将该《报告》的核心观点摘要翻译、编辑、评介如下。

一、二线城市为什么重要

（一）欧洲金融危机导致政府投资政策广受质疑

《报告》研究的背景源于2008年的欧美金融危机。《报告》指出：欧美金融危机导致的全球衰退以及欧元区危机对欧洲经济产生了很大影响，政府的投资政策受到广泛的质疑和争论。争议主要集中在两点：1.关于如何看待首都和非首都城市的经济贡献；2.从投资策略来看，投资首都城市更好还是投资分散到更大范围的城市？房地产领域和金融服务领域的衰退加大了争议，激化了一些国家是否需要对经济结构再平衡（调整）的争议，也使得人们对未来采取何种经济政策产生了质疑。

（二）聚集经济给首都城市带来的负外部性凸显，二线城市受到重视

《报告》认为，首都城市具有很大的聚集优势，传统上是国家政治、管理、经济力量的中心。同时，首都城市也有很强的私营经济部门。在融入全球化协作中，首都城市聚集了很多公司总部、更多的经济机构、领先的学术机构，首都城市还是国家运输和电子信息中心。首都城市吸引了公共和私人投资。因为私人投资者一般愿意投资首都城市而不愿冒险选择更远和更边缘化的地区。但是，现在这些观点受到质疑和挑战。很显然，聚集经济产生了好处，然而聚集不是无限的。首都城市聚集成本和负外部性已经充分表现出来。聚集经济发展到一定阶段就会产生聚集不经济，从而导致城市竞争力的丧失。负外部性是由于城市盲目扩张和减少的边际收入导致的。现在，有一些研究者更加关注非首都城市（二线城市）作出的贡献。这些研究者认为，二线城市包含了经济活动的潜力、巨大的财富创造力、人力资本创造性等优势；二线城市还能获得更多的订单服务，以及让公司更好地接触到当地的服务；二线城市同样可以实现、达到首都城市的聚集效应，只要有良好的基础设施、设备、资本和实力，可以提升区域经济表现，减少区域间的不平等，提升地域的社会凝聚力。

（三）寻求区域平衡的经济政策成为欧洲各国共识

《报告》认为，在过去的十年里，欧洲许多城市的经济表现得到改善，对国家经济作出了很大的贡献。但这是国家强盛时期的表现以及公共资源巨大投入的结果。而很多的基础经济和社会问题在经济繁荣期被掩盖了，在危机时就加剧地表现出来。随着经济危机威胁、侵蚀欧洲许多城市的经济发展，加之经济和财政问题，以及稀缺的公共资源和私人领域资源的竞争，将影响和限制城市的发展，将会进一步扩大首都城市和非首都城市之间经济和社会的差距。果真如此，就会难以建立一个平衡的欧洲系统。公共资源的减少意味着政府更加透明，要更加清楚地表达投资方向——到底是要投资领先城市还是落后城市、大城市还是小城市、首都城市还是二线城市？显然，在欧元区内建立一个平衡的经济发展政策，现在已成为各国的基本共识：即不仅要发展首都城市，还要发展二线城市。

二、什么是二线城市，什么时候投资二线城市

《报告》对“二线城市”下了一个定义：二线城市是指首都城市以外的城市，它有足够的经济和社会表现，足够重要到影响整个国家经济的潜在表现；它的重要性并不意味着不如首都城市，并不意味着它们是二等城市，也并不意味着它们是第二大城市。

什么时候应当投资和建设二线城市？《报告》给出了几个条件：第一，首都城市和二线城市差距较大且不断扩大的情况下；第二，国家投资不足导致二线城市基础设施薄弱；第三，有明显证据表明首都城市增长的负外部性明显，而投资二线城市的潜在回报率很高。

三、欧洲二线城市与首都城市相比表现究竟如何

《报告》的核心部分是对欧洲各国的首都城市与二线城市进行了比较研究，主要是从GDP总量、增速、占比等角度，进行了比较分析。研究发现，除了德国和意大利，欧洲大多数国家的首都城市GDP总量是超过二线城市的。但是仔细对比研究就会发现，许多国家最大的二线城市GDP总量与首都城市相比相差并不是太大（表1），而且许多国家二线城市的GDP增速要快于首都城市（表2），说明二线城市经济增长的潜力要远大于首都城市。

《报告》在总结和分析德国首都城市与二线城市发展经验的基础上指出：德国的经济情况说明，分散化以及发展二线城市的政策增强了国家的经济实力；反之，如果二线城市与首都城市经济表现的差距过大，将会限制国家表现。所以，《报告》就如何处理首都城市与二线城市发展的相互关系，得出以下四点结论：

1.首都城市的过度集中将会弱化其他区域，因为这些国家放弃了二线城市发展的机会；

2.在首都城市主导中，二线城市发展难以得到重视，发挥其特色，因为它们不被看重；

3.城市竞争导向政策意味着已经成功的地区将被优先考虑，更加重视，加剧区域之间的不平衡；

4.二线城市缺乏竞争力将限制为首都城市减轻压力的能力。首都城市的土地、房地产、环境资源、交通和基础设施无法通过重新定位来缓解压力。

四、《报告》对北京疏解非首都功能和治理“城市病”的启示

（一）首都城市发展要明确和坚持自身战略定位

《报告》研究了欧洲国家首都城市与二线城市之间的发展关系，强调首都城市要找准自身定位，实现首都城市与二线城市均衡发展。这些观点对当前北京落实首都城市功能战略定位、疏解非首都功能、治理“城市病”等工作，具有重要的参考价值。欧洲国家特别是西欧、北欧、中欧都是发达国家，历经几百年的发展，城市经济现代化及管理水平较高。总体来看，目前，欧洲国家城市中没有出现像北京这样严重的“城市病”问题，但是也同样面临首都城市与二线城市、发达地区与不发达地区经济发展不平衡的问题，归根结底是如何随着经济社会的发展，重新界定首都城市与非首都城市功能的战略定位。欧洲的经验表明，首都城市的发展必须建立在自身准确定位的基础上，政府的公共政策应当充分考虑到首都城市与非首都城市的功能定位差异。

（二）首都城市资源过度聚集必然带来聚集不经济和负外部性

《报告》指出，过去，欧洲各国的首都城市受到了政府更好的待遇，把资源分配到首都城市比去其他地方找投资机会更容易也更简单。但是，把资源集中在首都城市是以牺牲二线城市为代价的，导致了资源在首都城市的过度聚集，进而产生了首都城市的负外部性。这一点对于北京来说尤其重要，值得引以为鉴。正是因为资源的过度聚集，导致北京患上了相当严重的“城市病”。因此，北京必须下大力疏解非首都功能，缓解人口、资源、环境与发展之间的矛盾，治理和解决过度聚集带来的负外部性问题。

（三） 实现首都城市与二线城市的均衡发展是国家经济持续增长的保障

《报告》研究了欧洲国家首都城市后指出，所有城市区域都有潜力，国家应当鼓励而不是集中在少数已经成功的地区，不应当是首都城市一枝独秀；对首都城市过度投资以及对二线城市投资不足将是不可持续的，将导致经济表现不佳；二线城市对经济增长作出了很大贡献。在大多数OECD国家中，这些二线城市在过去的十年内，在国家的经济增长中占一半以上。因此，《报告》强调平衡领先城市和潜力城市的投资关系将十分重要，支持落后地区、二线城市的发展政策不仅仅是解决当前问题的需要，也可以促进国家经济持续增长和繁荣。这些观点对于落实《京津冀协同发展规划纲要》，构建以北京为核心的世界级城市群具有一定的参考意义。

（责任编辑：李静敏）