提高北京城市管理水平的两点思考

辛向阳

2016年6月，《中共北京市委北京市人民政府关于全面深化改革提升城市规划建设管理水平的意见》正式向社会发布。《意见》的出台标志着北京正在努力走出一条城乡一体、规划建设管理协调、内涵集约的发展新路。结合《意见》的精神，谈两点想法。

一、在认识和把握城市发展规律的基础上推进城市管理现代化

《意见》强调：认识、尊重、顺应城市发展规律。我认为，这抓住了城市管理工作的根本之点。所谓规律就是反映事物本质及其必然性的法则和客观要求。

首先要把握城市发展的自然规律。这个规律包含着两个方面的要求：其一，城市发展就像自然界的所有事物一样，有自己的自然成长阶段性。《意见》指出：“北京作为首都，是我们伟大祖国的象征和形象，已从新中国成立初期一个陈旧的古都发展成现代化国际大都市，发生了沧桑巨变。”这样一个沧桑巨变从1949年以来，可以划分为这样几个阶段：1949年—1978年，北京主要体现为国家的政治中心；1978年—2000年，北京的文化中心在逐步显现；2000年—现在，北京的国际交往中心地位明显增强；从现在开始，北京的科技创新地位在加大，北京承担的首都功能随着国家力量的发展而变化。习近平总书记2014年10月讲过：“我们前所未有地靠近世界舞台中心，前所未有地接近实现中华民族伟大复兴的目标，前所未有地具有实现这个目标的能力和信心。”中国越靠近世界舞台中心，北京承担的国际责任就会越多，城市管理工作的国际化要求就会越高。其二，把握城市发展的自然规律就要研究北京城市健康、可持续发展的自然承载力，不能一再突破自然承载力的极限，要通过科学的规划、建设、管理使城市发展需要的自然供给回落到自然承载力的范围之内。

其次要把握城市发展的经济规律。着力构建“高精尖”经济结构，以这样的经济结构来挤出一部分低端人口。我们要关注2016年5月19日中共中央、国务院印发的《国家创新驱动发展战略纲要》。这个纲要提出：“到2020年进入创新型国家行列，创新型经济格局初步形成。若干重点产业进入全球价值链中高端，成长起一批具有国际竞争力的创新型企业和产业集群。科技进步贡献率提高到60%以上，知识密集型服务业增加值占国内生产总值的20%。”大力发展知识密集型服务业，不断替代劳动力密集型服务业。什么是知识密集型服务业？例如会计师服务业就是知识密集型服务业。美国纽约有世界上三大著名的会计师事务所：德勤、安永、普华永道。德勤会计师事务所2015年9月宣布：截至5月31日的会计年度的总营收为352亿美元。2015年9月15日安永宣布，截至2015年6月30日财年的合并全球收入为287亿美元。2015年10月，普华永道会计师事务所宣布：2015年全球收入增长10%，达到了354亿美元。三大事务所总收入为993亿美元。

再次要把握城市发展的社会规律。其一，多元共治是城市社会治理的基本趋势。我们要在党的统一领导下，把政府的有形之手、市场的无形之手、市民的勤劳之手、社会组织的合作之手紧密结合在一起，有效解决城市治理的难点和深层次问题。其二，共建共享是一个基本趋势。共建才能共享，共建的过程也是共享的过程，要充分发扬民主，广泛汇聚民智，最大激发民力，形成人人参与、人人尽力、人人都有成就感的生动局面。

二、在落实好四个“五”的基础上推进北京城市管理上水平

这四个“五”就是《意见》中提出的：全面贯彻落实五中全会精神，遵循“五位一体”总体布局，树立五大发展理念，坚持城市工作“五个统筹”。这四个“五”，我认为是很重要的。

首先，北京城市管理工作落实五中全会精神就要坚持以人民为中心的管理思想，在城市管理工作中强化人民意识、市民意识。围绕人民关心的问题、身边的问题、感受深切的问题，推出一批叫得响、立得住、群众认可的硬招、实招。比如马路拉链问题、空中蜘蛛网问题、城市牛皮癣问题、杨柳飞絮问题、露天街市问题、马路雀斑问题等等。

其次，北京城市管理工作遵循“五位一体”总体布局就要善于运用布局思维发现城市管理工作中的陷阱问题。城市管理工作中的陷阱包括：不虞效应、塔西佗陷阱。“不虞效应”用来表示意外发现原来根本没有去追求的结果。比如，一个城市在改善公共服务特别是义务教育的水平后，会不断吸引外来人口。“塔西佗陷阱”一词来源于古罗马历史学家塔西佗，是指当公权力遭遇公信力危机时，无论发表什么言论，颁布什么样的政策，社会都会给予其负面评价。城市管理领域要特别要注意公信力建设。

再次，北京城市管理工作树立五大发展理念就要有全球视野。一方面，通过全球视野来解放我们的思想。《意见》中提到的紧凑城市、精明增长、智慧城市、海绵城市等都是从国外发展起来的，我们要善于吸收借鉴国外城市管理的成功做法。另一方面，北京要建成世界级城市群。《意见》两次提到“建设以首都为核心的世界级城市群”，这就更加需要我们有广阔的世界视野。

第四，北京城市管理工作坚持城市工作“五个统筹”就要有全局意识和思维。五个统筹是：统筹空间、规模、产业三大结构，提高城市工作全局性；统筹规划、建设、管理三大环节，提高城市工作系统性；统筹改革、科技、文化三大动力，提高城市发展持续性；统筹生产、生活、生态三大布局，提高城市发展宜居性；统筹政府、社会、市民三大主体，提高推动城市发展积极性。城市管理工作必须有统筹意识：统筹城市管理改革举措的今天、明天和后天的关系，既要有近忧，更要有远虑；统筹城市管理制度、法治和信仰的关系，既要使城市管理制度化和法治化，又要使之信仰化，降低制度和执法成本；统筹中心城区和副中心的关系，既要发挥好中心城区的核心作用，又要发挥好副中心的疏导功能。

北京市城市管理委员会——

新职能定位应因事而设因需而立

□余钟夫（北京市委研究室研究员）

前不久召开的北京市第十一届十次全会内容丰富，其中最引人瞩目的有两项决策：一是“建设城市副中心”，原提 “建设行政副中心”，虽两字之差，对北京今后发展轴向和空间格局的重塑以及关联区域的发展影响甚大。二是整合北京现有城市管理职能，以原市市政市容委为基础，新成立北京市城市管理委员会（以下简称市城市管理委），作为市政府直属部门；同时合并规划和土地部门，成立新的市政府直属部门。上述两项决策均与市政建设管理服务有关，第一项涉及如何建设符合城市副中心要求的、高质量的市政设施；第二项要求架构富有前瞻性、有效适用的城市管理控制服务体系。我就新的城市管理委员会的职能定位问题谈三点看法。

一、理解把握好北京市城市管理委员会职能整合的新背景

这次市城市管理委职能整合有三大背景。一是中央对城市工作的高度重视。去年以来，中央专门召开城市工作会议，并出台城市规划、建设、管理和执法等多个文件，以及北京市委全会即北京城市工作会议的召开；二是习近平总书记对北京城市发展和管理工作明确提出的新要求，以及按照这个要求所确定的《京津冀协同发展规划纲要》，均处于重要的执行期；三是北京市 “十三五”规划对城市工作做出了具体部署，需要落实。这三大背景的核心要点，以习近平总书记对北京城市发展和管理工作的指示最为切要，即要有效解决北京“大城市病”，建设国际一流的和谐宜居之都。

显然，这次职能整合与以往不同。首先是中央主要领导专门对北京提出了系统、具体的城市发展和管理要求，而且立意很高、期望很大。北京一直在研究落实这些指示精神，寻求突破点、着力点。这次城市管理机构的改革可以视为谋定思动，和以往因上位机构改革下延，参照性机构的拆并、职能的重组有所不同；其次，这次整合的目标十分明确，就是要遏制并解决“大城市病”。这说明现有的城市管理机构设立及职能安排不能有效的应对当前城市病以及将来面临的新问题，所以需要整合，需要未雨绸缪。

基于这样的背景，必须要分析清楚现在北京城市管理中的问题，这样，职能整合才能有的放矢。如果不把问题搞清楚，那么职能的增减，机构的撤并，我觉得有可能会成为堆积木，或者说得难听一点也可能沦于“玩花活”。

二、分析梳理当前北京城市管理存在的问题

（一）首先是某些宏观控制没有达到预期目标

一是规模。就是北京作为首都城市，其功能超多超全超强，以及这个功能所派生的诸多服务功能及次生功能，形成长链条，大体系，世界无双，北京的很多城市问题都源于此。与此相应，建成区不断突破城市的边界，并呈孤城突进之势。

二是总量。以人口为例，北京的人口压力很大。2004年做城市人口规划的时候，当时设定的北京城市人口数到2020年的目标是1800万人。现在我们设定到2020年人口指标是2300万，分级控制。那么现在北京实有人口是多少？有2500万和2700万两种说法，且各有所据。但估数都没有低于2300万。从长远看，北京人口是否超过3000万甚至更多，值得关注。再是交通，按照规划2017年底将北京全市机动车保有量要求控制在600万辆以内，这个数字也很快会达到。

三是结构。北京区域之间一直存在比较大的差距，南轻北重的问题尤其明显。以前三门（前三门是北京正阳门、宣武门、崇文门的合称）大街为界，北京城市作为政治、文化、国际交往、科技创新四大中心定位的功能主要位于北城。基础设施北、东远胜南、西。以地铁交通为例，南北地铁线路的密集度，南疏北密。道路密度、等级，还有市政的其他基础设施，水电气热，教育医疗等公共服务的质量，尤其优质公共服务，南城即现在的南部地区，整体性落后于北城。

（二）其次是中观管理偏于简单

一是行政主导或叫政府引领式的发展。即政府往往代替市场或者老百姓，认为需要什么就增加什么、不需要什么就控制什么，许多决策和项目以及管控，未必符合实情、切合民意。政府、市场和民意之间沟通制度不完善，尚未形成良性互动的管理格局。反过来讲，民意对政府的管理行为和管理意图经常会产生误解、甚至对抗。

二是管理方式“运动式”。北京是典型的大活动带动型发展管理模式。利用大活动对北京城市实施一些阶段性、大强度的管理，是北京的突出能力和优势。例如2008年“奥运会08办”的成立，“给北京洗脸”，以及诸如此类的做法。有如过节或迎客，临时性的整家洁院。北京大活动太多，所以经常用大活动背景下的这种“运动式”的管理方式、管理思维去管理这个城市，有时候就容易忽略经常性、常态化、法治化的管理服务。

三是手段上的“外科手术式”。北京城市管理上“外科手术式”的做法比较多，管理部门对城市存在的某些问题，容忍度比较低，处理方式过于简单。比如流动商贩，如果站到市民的生活角度，他们对流动商贩是有需求的，所以关键是如何定点、定时、合理的管理。好的城市管理应该在城市形象与市民生活需要之间合理取舍，找到均衡点。“外科手术式”的管理是大规模的、整齐划一的，发现有一个东西不好就切掉，其实经常切错了，甚至切出大问题来。这样的管理方式过于简单粗糙，是不适宜高水平的城市管理，很难说有利于建设和谐宜居之都。

（三）再次是微观管理不够精细

2008年奥运会以后，北京强调精细化管理，虽有较大的进步，但严格说还不够精细。比如说在国贸桥下边有一个斜土坡，桥底下的铁网里也是碎石散乱，这种现象在CBD附近存在是说不过去的，是管理不够精细、没有很好地研究这个区域内交通关系的缘故。类似的例子很多，比如一些新建地铁站，站先建了，路没有修，停车也没有考虑。各种交通工具的接驳（广东话，意思是无缝连接）一直没有解决好，再如汽车增加很快，但全市的停车场建设始终缺乏规划，这些都反映出了北京城市管理精细化上存在欠缺。

三、切实推进北京市城市管理委员会职能整合

关于市城市管理委的管理职能职责，我只谈一些思路性的建议。

一是理念。理念决定行为，行为产生效果，所以城市管理理念很重要。我觉得北京城市管理理念应秉持：以文明、进步、平等为求，以民为本，以城为家，以此凝聚管理者和被管理者双方的共识。文明、进步、平等，就是智慧地把首都的管理要求自然地融于日常的管理细节中；以民为本，以城为家，就是说要善于站在城市大多数人日常生活、工作的需求角度和立场上施管，蕴育和培养市民平等的权利、责任、义务意识。北京这个城市，提要求挑毛病容易，把城市当成家来爱护，爱城如家、精心经营不易。

二是体制。体制是承载理念的工具，但本身是相对中性的实现平台。过去三十多年来，城市管理体制几经变化，但是万变不离其宗，核心要旨是要架构富有前瞻性、有效适用的城市管理、控制和服务体系。否则，有可能流于仅仅再造一个可以在民意上、责任分辨上担责的部门，或者只在一段时间形成宣传效应。所以，这个体制关键真正解决城市病问题，要管用，并要能适应北京国际交往日益频密，高水平现代化管理需求日甚的趋势。

三是运作。不管职责、职能调整或增减，还是机构撤并、整合，最终是要在日常的管理服务中体现，也就是要通过运行效果来检验。广大市民的直观感受很重要，也就是说理念、体制最终要在运行中落实、结果。能否使以往的行政型、运动式、外科手术式的管理方式有所改善，多些法治化、市场化、人性化、精细化，实现政府、市场、市民之间的理性沟通、良性互动，建立常态化的管理服务响应模式，建立与现代化国际大都市相适应的先进城市管理服务体系。

这一次机构整合，一方面扩大了原市市政市容部门的权限和职责，同时也给主责部门带来了新的压力和挑战。对于主责部门来讲，现在是微信时代、互联网时代、市民意识觉醒的时代，市民的关注点更多不在GDP、不在“三架马车”如何，他们的生活幸福指数很多就融在日常管理服务中。因此，新部门可能要担当更多的管理期待、民意质询甚至质疑，这是一个必然，也是一个进步。

改进首都城市治理亟待创新机制

□ 杨宏山（中国人民大学公共管理学院教授、全国MPA教育指导委员会副秘书长）

城市是人类文明的结晶，是为了追求美好生活环境而创造的复杂系统。北京作为首都，自改革开放以来发生了沧桑巨变，从国家首都发展成为超大型城市、国际大都市。近期，北京市委、市政府出台《中共北京市委北京市人民政府关于全面深化改革提升城市规划建设管理水平的意见》，对完善首都城市治理体制、提升城市治理能力做出系统部署。

一、首都城市治理的使命在于提供优质公共服务

城市是优质公共服务资源高度集聚的地理空间。与农村相比，城市提供了更多更好、更为配套的公共服务。美国社会哲学家芒福德提出，城市是首先具备磁体功能，然后才具备容器功能。城市的“磁性”既有赖于优良的自然条件，也有赖于劳动构造的人工环境。从公共管理的视角看，这种人工环境就是通常所讲的公共服务。

作为国家首都，北京城市治理承担着“四个服务”的职责，既要服务于首都人民，也要服务于中央党、政、军领导机关，服务于国家的国际交往，服务于科技和教育事业。这对首都城市公共服务提出了更高的要求，即是要紧紧围绕首都发展的战略定位和“四个服务”战略目标，扎实做好各方面工作，切实提升公共服务能力。

北京城市治理既要改进公共服务体系，提升相互配套性，满足首都更高水平的公共服务需求；也要具有可持续的财政能力。为此，北京既要疏解中心城区的非首都功能，化解人口过多、交通拥堵、房价高涨、环境污染等问题，也要推进经济转型升级，发展“高精尖”产业和智力密集型产业。

二、“城六区”改进公共服务需要“做减法”

当前，北京市提出城市发展要强化资源环境承载力的刚性约束。如何测量资源环境承载力是一个难题。比较可行的思路是，从制约城市发展的短板入手，来判断资源环境的刚性约束。对于北京来讲，有两块短板非常显著：一是水资源；二是“碳排放”。目前，北京城市管理对水资源的认知很深刻，提出了“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”，但对“碳排放”的认识亟待深化。如果不能把燃煤、燃油的“碳排放”降下来，雾霾等环境污染问题就难以从根本上解决。北京城的雾霾很严重？原因就在于“碳排放”强度很大，远超过发达国家的排放水平。在当前排放水平下，北京的环境污染问题不可能从根本上解决。改善人居环境，需要强化资源环境承载力的刚性约束，框定总量、限定容量、做优增量、提高质量。

过去，北京城市发展的规划、建设与管理脱节问题较为凸显，一些地区发展了不少与国际大都市地位不相匹配的低端产业，一些未经规划的集贸市场呈膨胀式发展，私搭乱建问题突出，公共安全隐患严重。目前，“城六区”都面临着人口众多、交通拥堵、环境污染问题。2015年底，朝阳区的常住人口达385万人，相当于美国第三大城市芝加哥的人口规模；美国超过百万人口的城市只有10个，而西城区的常住人口有130万人。对于首都功能核心区来讲，在人口大规模集聚、旧城保护无法拓展建设空间的情况下，提升公共服务品质显然比较吃力，甚至无从下手。完善主城区的公共服务体系，需要根据首都城市功能定位，适量疏解主城区人口，通过“做减法”来增加公共空间供给，提升城市品质和宜居程度。

现在，随着生活水平的提高，人们的闲暇时间逐渐增多，个人有了进行社会交往和活动的需求。北京市早期建设的商品房小区，其基本定位是解决安居问题，对居民健身、社区交往的需求考虑不够，公益性室内活动空间供给不足。一些居住小区规模巨大，但除了家庭住宅外，就是超市、菜市、饭店、理发店、住房中介等商业化空间，有的小区连居委会办公的地方都没有。“十二五”期间，北京市加大社区建设投入，采取新建、改扩建、购买等方式，使每个社区的办公和服务用房达到了350平方米。下一步，在非首都核心功能疏解中，随着一些市级党政机关外迁，“城六区”有必要推进公共空间发展战略，增加公共空间供给，提升城市社区的宜居性。

三、高标准建设城市副中心的公共服务体系，确保其对产业和人口外迁具有吸引力

为疏解北京非首都功能，北京市正在实施城市副中心发展战略，即在通州建设城市副中心。通州副中心的规划面积155平方公里，未来人口承载将达到几百万人。推进城市副中心建设，有必要高标准规划和建设公共服务体系，确保各类公共服务达到主城区的水平，从而对产业和人口外迁具有吸引力。随着主城区一批名校（中国人民大学附属中学、北京市第四中学、北京市第八中学等）、医院（北京妇产医院、北京大学人民医院、首都医科大学附属北京安贞医院等）进驻通州，随着优质公共服务资源的集聚程度不断提升，通州城市副中心对产业和人口的吸引力也会持续提升。

从长远来看，北京市也不一定只建设一个城市副中心。但一下子铺开几个副中心肯定不可行，这也是过去卫星城建设的教训所在。北京市在上世纪末就提出并实施了卫星城战略，但当时各区分别推进卫星城建设，市级财政提供的支持很小，卫星城的公共服务改进不大，与“城六区”存在显著差距，未能形成足够的吸引力，未能达到预期的政策效果。鉴于此，在一定时期内，需要集中力量建设一个城市副中心。

四、创新城市治理机制，强化整体治理和跨部门协同能力

城市本来是一个整体，是具有多重功能的复杂系统，然而，在部门主导下，谁也不能准确把握城市运行的总体脉搏。改进城市治理，需要建立跨部门运作机制，从而能够及时汇总各方面的信息，强化信息集成，准确掌握城市运行存在的问题，及时采取回应措施，调动相关资源，弥补城市发展的短板，提升公共服务水平。

近年来，推进跨部门协同、整体治理，已经成为国外城市治理制度发展的一种普遍趋势。在不同国家、不同的制度环境下，这一发展趋势的具体表述有所差异，如美国更强调协同治理（collaborative governance），而英国更注重构建整体政府（whole-of-government）。在英国，地方政府通过再造行政流程，发展电子政务，推出“一站式”服务、“一站式”办公，推进大部门制改革等举措，增进了政府与公众的沟通，提升了行政部门的回应性、责任性和公共服务绩效。

北京建设国际化大都市和宜居城市，践行“四个服务”承诺，完善公共服务体系，提升公共服务品质，有必要创新城市治理机制，强化整体治理，提升跨部门运作和多部门协同能力。在“两级政府，三级管理”体系下，构建整体治理的运作机制，涉及市、区和街道三个层次，既要推进机构整合，也要创新运作机制，引入新的技术手段。

为提升城市整体治理能力，最近，北京市委、市政府做出一项重要决策部署，即整合城市管理职责，组建市城市管理委员会，构建城市综合管理体制。在府际关系上，北京市明确提出区政府在城市管理中负主体责任，并推进行政执法和公共服务重心下移，着力于强化街道城市管理、社会管理与公共服务职能，基层城管执法队管理体制也调整为以街道管理为主。

北京市城市管理委员会挂牌成立后，亟待创新治理机制，提升跨部门治理能力。当前，可考虑从以下几个方面入手：

一是整合热线电话，构建政府与公众之间的互动平台。北京市的城市服务热线有多少部？估计谁都没法报出准确的数字。美国很多城市的市民只需记住两部热线号码：“911”（紧急救助热线）和“311”（非紧急救助热线）。为便于公众参与，有必要进一步整合政府热线，首先从非紧急救助热线做起。

二是提升网格化系统的功能，促进网格化系统升级换代。经过10年的发展，北京市的网格化系统已从东城区走向全市各区，从最初的部件管理走向部件和事件兼管，从城市管理工具走向更广泛的社会管理工具。在中央推广网格化管理的背景下，北京市有必要进一步挖掘网格化系统的功能，推进网格化管理从东城区的1.0版本、朝阳区的2.0版本迈向新时期的3.0版本。

三是推进市政绩效评价，提升相关部门的回应性和责任心。随着城市管理委员会负责的事项增多，其开展工作需要协调多个行政部门、基层政府、派出机构、企事业单位。为调动各方积极性，需要建立绩效评价机制，利用政府热线、网格监督、电子探头等多渠道反映的问题信息，定期对相关责任主体进行绩效评估，在评估结果与晋升、奖励、处罚之间建立联系。

四是推进PPP运作机制，构建政府与社会力量的合作治理模式。城市治理既要发挥政府的作用，也要调动市场主体和社会力量的积极性。在市场经济体制下，公共服务提供可引入企业和社会组织，政府的角色在于掌舵，生产则可调动社会力量。政府与企业、社会力量的合作，有助于提升公共服务效率，更好地满足社会的公共服务需求。

从北京发展的特点和难点谈城市管理方向

□ 刘欣葵（首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院教授）

一、北京城市发展和管理方式上的四个特点

（一）新的空间扩张方式出现

从去年开始的中央直接推动京津冀协同发展和北京城市人口疏解，是有成效的，我对此有信心。但这次北京市委十一届十次全会提出北京要走内涵集约发展之路，是指城市的发展不以空间扩张为主要特点，我认为这是北京未来发展的方向。当前北京城市空间集聚的力量仍然没有停止，反而因中心城的控制出现了一种新的空间拓展方式。比如，北京周围涿州、固安、廊坊和燕郊四个方向自发性地形成了较大规模的卫星城，建成区非常密集，人口集聚几十万的规模。这无疑是市场和政府结合两种力量推动的结果，即由原来的北京中心城区的开放式发展，转向城区和新城的控制和边缘地区的释放所致。这是北京城市发展现在面临的新特点，是新的空间扩张方式的出现。

（二）城市双中心结构开始呈现

上一版城市总体规划提出城市多中心的规划理念是符合科学规律的，但是在中国的城市基础设施融资体制下，新中心一定要有公共财政的大量投入才能实现。所以建设城市多中心不是不对，而是缺乏长期的、多元的融资机制支持建设基础设施。北京市通州要成为城市副中心，近期对通州等东部地区的基础设施建设投入资金规模很大。按照“先地下，后地上”的通州新城核心区建设原则，地铁六号线二期、北环环隧、东关大道、北关大道跨北运河桥、地下综合管廊等工程正在加紧施工，不久即将投入使用；新北京中心、京杭广场、富华水乡区、运河国际商务中心建筑已经完成主体或跃出地面，万达广场前期开业，北京塔、侨商总部等正筹划开工，为大型企业总部、跨国公司区域总部和高端商务金融产业聚集做好准备。目前城市副中心的现代空间形态即将形成，即北京城市双中心结构开始呈现。

（三）政府整体性和综合部门之间的制约性增强

刚刚出台的北京市《中共北京市委北京市人民政府关于全面深化改革提升城市规划建设管理水平的意见》（以下简称《意见》）是第一次把北京城市新的总体规划和中央城市工作会议的文件结合在一起，北京市委全会的文件全面体现了正在修改的城市总体规划的内容，这在北京的历史上是不多见的，市委和市政府都能按照中央城市会议的精神，以规划为抓手，尤其是以空间规划为抓手，以整个城市的治理为核心进行工作，说明政府的整体性增强了。

这次的机构改革，重大举措是机构合并和调整，这意味着市政府综合部门之间相互制约性有所增强。综合部门要发挥协调职能，必须权力的高度集中，一个机构主体需要有非常大的权力才能和其他部门制衡。所以应该赋予北京市城市管理委员会（以下简称市城市管理委）更大的职责。

规划和国土两个部门的整合则意味着空间特别是土地使用的管理要集合在一起。规划的核心职能是土地利用，市发改委的主要职能在宏观经济调控、经济发展政策以及公共服务政策的制定。这次改革把原来放在发改委的能源的运行管理职能集中到了新成立的市城市管理委，就是将原来的市政管理职能集中在运行，将市容管理职能扩展到了公共空间的管理。

（四）城市管理和服务方式转向区域环境品质的提升

当今城市管理和服务方式有一个重要特点，就是从改革开放后的项目发展方式转向区域整体品质提升的方式上。改革开放以后，为了增加城市功能，政府管理和服务工作是以吸引资本落地、加快项目审批、推进城市开发为特点，以加快推进以城市建设为重点，所以更加重视开发商、投资商、运营商的需求。这次《意见》强化了规划、建设和运营管理的一体化、精细化，推动城市管理重点转向城市环境的系统性、线性和区域整体的提升，更加重视通过城市详细规划、城市设计、街区规划，在城市新区建设和老旧区域的更新改造中，实现功能优化、基础设施更新、环境营造的一体化。这是这次改革非常突出的一个变化。

二、城市管理工作无法规避的三大难点

（一）首都体制做了重大调整，机制建设上无经验可循需要探索

这是新成立的市城市管理委面临的第一大困难。新成立的市城市管理委和上世纪八十年代的市城管委面临的情况完全不一样，北京的城市核心区以及相关区域主要承担首都职能，这是首都体制的重大变化。但是，市城市管理委以前主要管市政和市容，现在公共空间新增了很多东西，市容管理扩展到公共空间，首都核心区的公共空间既要满足国际交往、中央政务、古都旅游、商业和医疗服务等要求，面临多重矛盾，而机制上没有经验，在缺乏新体制下的机制建设是很难开展工作的。

（二）公共服务长期供给不足与公众需求之间的矛盾

由于长期的公共服务的供给不足所形成的一种居民或公众的自适应状态，这种状态与城市治理工作存在对立和矛盾。自适应就是群众有很多权利需求，包括对城市设施的不满意，但因为没有渠道反映，于是就自己适应，如摊贩打游击、马路逆行、自用箱式电动车上路等，如果政府持续不回应居民的这些需求，这些现象就会变成社会的普遍现象。

（三）元政策和专业性、地方性政策需求之间的矛盾

我们把新出台的城市政策称为“元政策”，比如近期中央城市工作会议、北京城市工作会议形成的意见很多都是元政策。但地方的治理要靠地方性政策和专业性政策，比如“海绵城市”理念如何应用于旧城的基础设施更新和绿地建设，需要参透北京古城特点和过去绿地建设工程的特点，如果没有研究透各个城市、各城区最本质、独特的地方性特点，因地制宜地解决专业性的问题，元政策中那些常规措施可能根本无法解决很多专业性和地方性问题，会导致很多错误决策的发生。

三、城市管理工作需要建立六大机制

（一）建立城市多元主体之间的沟通机制

城市是多元主体活动的舞台。在城市治理的过程中，政府是城市管理的主体，城市中的法人单位、居民、流动人口都是城市实践的主体，城市环境是各类主体活动的结果。我们的城市管理机制是条专块统的机制，而真正要实现“条专块统”，北京市需要通过首都城市环境建设管理委员会（原首都城市环境建设委员会办公室）与中央单位、各类公共服务企事业单位建立协调沟通机制，各区和街道需要与驻区单位和居委会建立沟通机制。

（二）建立系统内部的协调机制

职能整合之后，市城市管理委变“大”了，系统内有提供公共服务的企事业单位，还有相关局，这和上世纪八九十年代初的市政管委与直属机构的关系完全不同，因此城市管理系统之间的协调、议事、沟通、联合机制需要重新建立起来，要适应新的技术条件和新的城市管理任务。建议吸取上个世纪市政管委科层体制层级过多的教训，把城市管理系统内的扁平化机制建设起来，形成以政务公开、程序一体的扁平化的执行机构，把内部所有的行政执行机制，通过顶层领导和政府文件与执行层通过信息平台直接对接，一接到底，这样体系内部的事情解决起来效率就很高。

（三）建立横向部门之间的协调机制

要建立各个专业部门之间的协调机制和地区、街道之间的协调机制。部门协调程度是城市管理整体性程度的重要考量，部门协调事项办理情况，需要纳入政府绩效考核。这种考核要随同协调办理事项进行具体考核，年终进行综合考核，而不能像现在这样年终各部门根据工作总体印象相互打勾。

（四）建立过程的控制机制或完善流程

规、建、管之间是个连续的过程，比如地铁线，车站建好了、线没通、没有做绿化、天桥和它衔接不好、地下通道和它衔接的也不好、商场和它衔接还是不好，这里面既有各管理部门之间衔接不好的问题，也有自己内部的各个专业之间衔接不好的问题。因此，建设和更新、改造项目，需要建立标准化的流程，流程中各专业部门之间的有序衔接，公众适时参与。

同时，以网格化管理和服务为核心的末端治理机制需要进一步完善，建立城市问题向前追溯的逆向过程控制机制。目前，以网格案件抓责任主体是可以的，需要靠技术把这个平台与热线综合起来，把各个渠道上报的案件都纳入网格，判别类型，确定周期一并解决。这需要有一种机制，通过市城市管理委协调相关部门和单位去研究讨论解决。

（五）建立与完善城乡环境建设机制

“条专块统”的重要抓手是编制与实施区域环境建设规划，可以是区的环境建设规划，也可以是街道或社区的环境建设规划。在环境建设规划中，将控规、详规、城市设计和街道的公共服务设施规划结合起来，实现多规合一落地。在规划编制实施过程中，不仅把规划、土地、交通、工商、绿化等部门协调起来，也把驻区单位和居民动员参与起来，把区域的功能调整优化与空间提升美化结合起来。

（六）建立分区分类分级的标准化管理体系

我从2008年提出分区分类的环境建设战略，西城区自2010年开始实施分类分级的管理模式，目前开始推行分类分级综合标准化管理，取得了很好的成效。我认为推行区域分类管理、专业配套支撑、作业分级标准化的模式很有必要。首都功能核心区、其他中心城区、城市副中心和其他新城、农村地区，还有北京城市外围的边缘地区，要实行分区域的公共服务标准化管理体系，明确各区域的类型、运行目标、管理标准和作业标准。

走向城市综合管理是发展趋势

□ 冯刚（北京市社会科学院城市管理研究基地主任、教授）

北京市城市管理委员会的成立，是北京城市管理体制的一次重大改革。这次改革的内容主要有两个方面，一是整合规划和土地管理等职能，建立城市综合管理体制；二是成立北京市城市管理委员会作为北京城市管理的职责部门。这次改革的一个显著特点是，推进城市管理工作从部门管理走向综合管理。

一、北京正在进入城市发展转型时期

近年来，北京城市化快速发展，实现了资源聚集效应和城市公共服务的规模化利用，带来了首都城市经济发展和社会繁荣。资源在城市高度聚集过程中，也加大了城市的风险性和脆弱性，带来城市环境秩序管理的压力。北京近年来日益严重的交通拥堵、垃圾围城、雾霾空气、环境脏乱等问题，已经说明城市发展空间越来越窄，现有的城市发展方式需要调整转变。近年来国家建立绿色GDP考核指标，明确了城市发展的生态绿色目标导向；2014年习近平总书记视察北京时提出的北京建设“四个中心”和“建立生态宜居城市”，以及2015年12月中央城市工作会议强调的生态宜居城市建设目标，都说明城市的发展方式正在从生产型城市向生态宜居城市转型，这已经成为未来中国城市发展最主要的任务。北京作为特大型城市，城市发展方式转型的任务更加突出。

二、当前北京城市发展面临管理体制矛盾

当前，北京城市发展面临严重的“城市病”问题，最主要的原因是城市管理体制的矛盾。主要表现在以下方面：

第一，统筹发展机制不健全，影响城市功能完善。在城市发展中，由于城市规划、建设与运行管理脱节，带来城市功能弱化。具体表现，一是老旧小区服务功能设施不完善，影响了城市管理整体水平提升；二是建设与管理脱节，在一些地区不同程度出现绿地配套建设、停车设施及其他公共服务设施配套不足、代征配建不到位、开发甩项频有发生、生活服务设施规划不足、再生资源回收网点少、城市家具缺失等问题，制约了城市功能的完善提高；三是建设管理与环境管理协调不足，城市建筑工地扬尘、违规运输建筑垃圾渣土、道路遗撒和私搭乱建等问题严重。

第二，综合管理与专业管理职责划分不清，制约管理责任落实。具体表现，一是由于城市综合管理主体缺位，部门分散管理，形成管理交叉、管理空白，管理责任机制弱化；二是统筹协调机制运行不畅；三是市场秩序管理主体与环境秩序管理主体权责不一致，带来废品收购、早餐车、报刊亭、烟花爆竹经营、停车秩序、店外经营、修车修鞋点等市场经营行为的管理难题。

第三，专业管理与作业管理划分不清，导致属地综合管理责任弱化。具体表现，一是街道属地管理由于事权财权不一、权力责任不对等，存在权属单位与行业管理政策的限制，在属地环境治理中面临诸多困难；二是近年来街道的管理创新没有突破体制障碍，在现有条块分割格局下，属地街道的管理职责比较清晰，但在管理过程中缺乏抓手，街道对专业部门的统筹监督没有实质约束力，下放街道的财权难以对行业部门形成刚性约束；三是缺乏属地与专业部门连带责任的载体。

三、北京城市管理体制改革的思路

城市管理体制改革主要有两种模式，一是城市管理机制创新，主要是城市管理职能捆绑，即在不改变现有部门管理权限和资源配置格局的前提下进行职能捆绑，形成综合协调机制，解决城市环境秩序治理中的多部门协作问题；二是城市管理体制改革，即改变现有部门管理权限和资源分配格局，实行综合职能与专业职能分离，专业管理与作业管理分离，建立完全的综合管理体制。过去的城市管理是市、区、街道管理同步化，现在要把重心下沉到基层，上一级更多的是综合的政策协调执法和问题调研，宏观考虑问题。

近年来在北京部分区推行的城市管理体制改革，基本上都属于职能捆绑式的机制创新，不是真正意义的大城管模式，不能根本解决城市管理责任落实的问题。

新成立的市城市管理委体系架构设计，需要站到综合管理的角度全盘考虑。第一，必须实行综合管理与专业管理分离，明确城市综合管理的责任主体；第二，建立决策、执行和监督统一的管理体系，增强市城市管理委在首都城市管理决策中的话语权；第三，完善城市综合管理功能，综合管理职能主要承担城市战略管理、政策管理、标准管理、监督管理、考核管理；第四，城市综合管理的重要抓手是强化网格化城市管理体系，将网格化管理作为城市综合管理的信息平台、决策支持平台和监督考核平台；第五，以专业管理和作业管理分离，落实街道属地管理权限责任，建立街道和专业部门的连坐制。

引领首都城市管理跨入新时代

□ 北京市城市管理委员会研究室（改革办）

2016年5月24日至25日，北京市委十一届十次全会胜利召开，审议通过了《中共北京市委北京市人民政府关于全面深化改革提升城市规划建设管理水平的意见》（以下简称《意见》），确定了“建立精细智能的城市管理体制”总体目标，为更好贯彻落实习近平总书记视察北京重要讲话和中央城市工作会议精神，加快疏解非首都功能，治理“大城市病”，实现“城市管理目标、方法和模式现代化”作出了部署、指明了方向，标志着首都城市管理工作跨入了一个崭新时代，具有里程碑意义。

一、强化城市管理高位统筹协调，发挥市级协调机构重大决策、监督考核作用

北京作为首都，既是一个省级行政单元，又是一个省级实体城市，做好新形势下的城市管理工作十分重要。北京市委、市政府高度重视，针对当前城市管理中存在的一些需要跨部门、跨行业协调解决的难点问题，借鉴2008年北京奥运会环境建设管理经验，《意见》明确：将议事协调机构“首都城市环境建设委员会”调整更名为“首都城市环境建设管理委员会”，充实领导力量，健全工作机制，强化对城市管理工作的高位统筹。

新调整的首都城市环境建设管理委员会，从表面上看，虽然只增加了“管理”二字，但从内涵和外延上都有较大变化，一是扩大了统筹范围，由过去综合协调城市环境建设扩大为包括环境建设在内的城市管理范畴，在原首都城市环境建设委员会成员单位的基础上，将与城市管理密切相关的中央单位和市属部门，特别是供热、供水、排水、燃气、环卫、绿化、道路等市属企业单位纳入成员单位，实行统筹归口协调；二是强化了统筹职能，由过去一般性议事协调机构转变为集重大决策、统筹协调、监督考核于一体的工作平台，强化对城市管理相关市属部门、各区政府、各市属企事业单位的统筹协调和考核评价，有利于最大限度地协调解决城市管理工作中遇到的重大问题和各相关部门的职责衔接问题，确保城市管理工作更加顺畅高效。

二、首次明确城市管理主管部门，承担城市管理的组织协调重任

北京的城市管理工作一直以专业管理为主，形成了多部门共同管理城市的格局，缺少一个综合部门来牵头抓总。市委、市政府注重问题导向，着力改变这种“九龙治水”的管理现状，着眼增强城市管理工作的综合性、整体性和协调性，《意见》首次确定：设立市城市管理委员会，作为城市管理主管部门，承担对城市管理工作的业务指导、组织协调、指挥调度、专项整治和检查评价等职责。

在机构设置上，以原市市政市容委为基础，划入煤电油气等能源日常运行、充电站（桩）建设运营、再生资源回收、城市建成区市管道路两侧绿化带的环境卫生、城市河湖管理范围内（不含水域）的环境卫生，以及地下综合管廊等管理职责，使新组建的城市管理委员会职责更加集中，管理更加顺畅。

在职能配置上，更加突出统筹协调和综合管理的发展要求，赋予其对城市管理领域财政预算运维资金的统筹管理，以及对市政设施建设的统筹协调的职责，赋予其对供热、燃气、环卫、路灯等领域国有企事业单位管理任务的监督指导和考核评价的职责，赋予其对各区城市管理主体责任考核的职责，强化了城市管理主管部门的统筹综合职能，有利于城市管理主管部门统筹作用的发挥。

三、着力构建综合管理与专业管理相结合的城市管理新格局

北京的城市管理工作曾经历过“综合—专业—综合”的发展道路，2000年前是“大综合”体制，当时的市政管委统筹协调10多个市属城市管理部门；之后随着政府体制改革，形成了多部门、专业化的城市管理格局；从2005年开始，以先后成立2008环境建设指挥部和首都城市环境建设委员会为标志，探索建立新的城市综合管理体制，着力解决城市管理“强专业、弱综合”、决策统筹不够有力的问题，使综合管理与专业管理均衡发展、互为补充、相得益彰。

《意见》明确指出：要“科学划分城市管理主管部门与相关行政主管部门的工作职责，完善部门职责体系。”郭金龙书记也在市委十一届十次全会上强调：城市管理的主要职责是市政管理、环境管理、交通管理、应急管理和城市规划实施管理等，要进一步完善综合管理与专业管理相结合、多部门共同履行城市管理职责的格局。这次明确了城市管理综合主管部门，意味着综合管理与专业管理相结合的城市管理新格局已经构建形成，具体工作中应注重发挥综合管理部门的统筹作用，协调解决好综合部门与专业部门、专业部门之间的职责衔接问题，创新工作协调机制，强化城市管理的合力。同时，应注重理顺各专业管理部门的职责权限，缩小相互之间的管理缝隙，强化配合协作，推进城市管理“全覆盖”要求落到实处。

四、发挥城市管理末端反馈作用，实现城市规划建设管理全程有效衔接

城市管理工作在规划、建设、管理三个环节中处在末端环节，对前端规划和建设环节出现的问题最有发言权，对有效解决城市管理中的一些“先天不足”问题起着至关重要的作用。如，在公共服务配套设施建设中，部分新建小区存在缺少垃圾楼、公共厕所等环卫配套设施问题，主要原因就是在规划阶段，开发商规避相关标准规范，拆分项目单个报审；在建设阶段违规甩项，不建或少建配套环卫设施。因目前“建设工程配套环境卫生设施竣工验收”行政许可没有纳入规划、建设审批前置条件，导致对开发商不能形成有效制约，出现了“规划漏项、建设甩项”的现象。

如何发挥好城市管理在末端的问题反馈作用，推动城市规划、建设、管理三大环节的无缝衔接，切实降低城市运行成本，提高管理效率。《意见》明确规定：“建立全面联合验收机制，实现城市规划、建设、管理的全程有效衔接。”这就要求在制定联合验收管理办法过程中，应充分听取城市管理主管部门和各相关专业部门的意见，完善城市管理部门与规划、建设部门之间的信息反馈机制，及时把城市管理过程中发现的规划、建设问题反馈上来；健全城市管理部门参与城市规划、城市建设实施情况的评估反馈机制，以及城市管理部门参与相关部门做好城市基础设施建成后的验收和移交工作，切实防止“规划漏项、建设甩项”问题的发生，不断提升城市管理效益。

五、坚持以人民为中心，提升社会单位和市民对城市管理的参与感

近几年来，北京市委、市政府始终坚持倡导“人民城市人民建、人民城市人民管”的发展理念，注重发挥政府有形之手、市场无形之手、市民勤劳之手、多方合作之手的作用，突出人民群众的获得感，调动社会单位和市民群众参与城市管理的积极性和主动性，使城市管理工作越来越贴近人民群众，越来越受到人民群众的理解、支持和拥护。

在新的形势下，城市管理如何继续坚持以人民为中心，秉承过去的好做法、好传统，更加广泛地提升社会单位和市民对城市管理的参与感。正如郭金龙书记在这次市委全会讲话中强调的那样：“市民是城市建设和管理的主体，要坚持走好群众路线，尊重市民对城市发展决策的知情权、参与权、监督权，搭建多层次、多领域、多形式的公众参与平台，形成多元共治、良性互动的城市治理体制、机制。”要大力开展社会主义核心价值观学习教育实践活动，推动公共文明规范向法制化转变，着力提升广大市民的首都意识、守法意识、家园意识、环保意识、节水意识、节电意识、绿色出行意识、公共秩序意识和安全避险意识。要鼓励市民群众积极自愿参与城市管理，动员社会单位主动履行社会责任，发挥人大代表、政协委员、新闻媒体、特约监督员的监督作用，增强建议、提案和新闻曝光问题的办理力度。要畅通公众参与城市管理的渠道，开展社会公众共商共议活动，发挥各类志愿者的引领作用，带动自发成立“4050劝导队”、“社区联防安全员”等民间自治组织，实现城市管理由人治向法治转变、单治向共治转变、他治向自治转变，真正形成共治共建、共管共享的城市管理全民参与氛围。

（本文执笔人：堵锡忠 武斌）

（摄影：龚林杰）

（责任编辑：郑树平 黄荔）