创新管理模式促进边界和谐

高家顺　耿先权

[摘 要] 地处鄂南湘北的湖北省石首市是我国典型的省域边界城市，全市15个乡、镇、办事处和经济开发区中有12个与其他县市搭界。近年来，石首市为维护边界治安稳定，促进经济发展，响亮提出了“边界稳社会稳，边界安群众安，边界活经济强”的工作目标，注重把握“三个力度”和“三个构建”，从而形成了两省4地6县市“合力联打，携手联治，齐心联防”的工作格局，同时也带来了“合力奔小康，携手致富路，齐心促发展”的可喜变化。

[关键词] 石首市；边界地区；治安

[中图分类号] C93 [文献标识码] A [文章编号] 1002-8129（2016）08-0146-04

中国地域辽阔，省级、市级行政区边界分布了众多县市，地处鄂南湘北的湖北省石首市就是典型的省域边界城市[1]。依据此类城市的实际情况，建立治安管理长效机制，维护边界地区平安和谐，对于该区域的社会稳定和经济发展具有重要而现实的意义。

近年来，湖北省石首市社会治安综合治理委员会（下称“综治委”）针对本市与外省市相邻的地区治安问题突出、刑事案件多发、矛盾纠纷涌现的形势，响亮提出了“边界稳社会稳，边界安群众安，边界活经济强”的工作目标，把维护边界治安稳定、促进经济发展的工作放在重要位置来谋划和落实，采取了联防、联控、联打、联查、联调、联动、联通、联治等一系列有效措施，积极探索平安建设的新思路。2015年来，石首市开展集中排查专项行动7次，排查各类矛盾纠纷2000余件，调处1378件，其中重大疑难纠纷315件，与相邻县市联手侦破各类刑事案件289起，共同促进了边界地区社会稳定和经济发展，建筑了治安联防堡垒，畅通了经济互促新路，谱写了邻里和睦新歌。

一、树立“和谐边界”的大局意识

石首市位于湘鄂边交界处，素有“鄂南湘北门户”之称，万里长江穿境而过[2]。全市15个乡、镇、办事处和经济开发区中有12个与其他县市搭界，其周边分别与湖北省荆州市的公安县、江陵县、监利县和湖南省岳阳市华容县、益阳市南县、常德市安乡县接壤。石首市边界为250余公里，全市281个村中70余个有边界线，占总数的四分之一，是典型的“边界大县市”，边界稳定在全市起着“牵一而发动全身”的作用。由于历史与现实矛盾相交织，多年来石首市边界地区在大局相对稳定的同时，局部不稳定因素较多，治安隐患较大，纠纷矛盾时有发生，边界地区也一直是矛盾的“突现地”、纠纷的“是非地”和案件的“多发地”。主要表现为因水、地、山林等资源争执引发的冲突不断，因习俗、婚姻、生活交往等引发的纠纷凸现，各类刑事案件屡有发生。由于边界纠纷具有争端地域性、诱发敏感性、参与群体性、后果严重性等特征，不但影响到群众正常生活、生产，给群众身心带来不安全感，而且还造成了一定的经济损失，影响社会稳定和发展，同时也花费了党政部门大量的时间精力，易成为社会不稳定的重要因素。边界地区存在矛盾、纠纷、案件突出问题，最严重的后果是可能影响相邻地区政府感情联络和群众正常交往，加深隔阂，进而使一些违法犯罪分子趁机打“擦边球”，越界作案，得手便跑，案发后，所在地派出所要抓捕犯罪分子，有时不仅得不到当地支持，还时常遭到围攻。周而复始的不和谐，严重束缚了相邻县市经济、社会的正常发展，对双方都百害而无一益。由于隔阂深，相邻县市男女青年通婚都受到很大影响。

二、创新“和谐边界”运行体系

石首市委、市政府充分认识到治理和化解边界纠纷，维护社会稳定、加快经济发展迫在眉睫。“创平安县市首先必须边界平安”，而创建“平安边界”就要走出以往固有的“提起边界平安便是联防，说起边界治安便是严打”的片面认识。只有将维护边界治安稳定、促进经济发展的工作放在突出位置来抓，才能真正促进边界和谐稳定和经济发展，使边界地区成为新的经济“增长点”，成为群众关系融洽的“和谐地”。于是，从2009年以来，创新社会管理模式、促进和谐边界的活动在石首市全面展开。在促进和谐边界活动的组织保障中，石首市注重把握好“三个力度”：

一是领导重视，在工作中坚持突出引力。作为“鄂南湘北门户”，长江中游重要“支点城市”，石首市委、市政府充分认识到本市区位的优越性，明确提出了借湖北省长江经济带新一轮开放开发和荆州市“壮腰工程”的实施以及鄂南湘北独特区域构局，巧借“大船”趋动发展，巧借资源内生发展，巧借环境引导发展，打好“发展牌”[3]。经济要发展，必须要有良好的社会治安环境做保障。对此，石首市“综治委”以定期召开的边界联谊会为平台，与周边县市共同研究联防联谊联调对策。石首市公安局牵头组建了“湘鄂边刑侦协调会”，每年定期召开一次协调会，市“综治委”领导必到会。通过协调会，各县市相互通报各辖区内存在的刑事、治安案件及重大矛盾隐患，制订相应的对策，为宏观治理边界问题提供了坚实的组织制度保障。

二是乡镇部门联手，在互动上始终保持活力。乡镇是创建平安边界的基础，乡镇党委、政府对平安边界的重视，取决于目标能否真正实现，对此，石首市“综治委”将平安边界的创建纳入社会治安考核内容，并突出实际效果。如桃花山、调关、东升、高基庙、久合垸、团山寺、高陵等与湖南交界的乡镇，每年都由乡镇“综治委”牵头，以派出所、司法所、法院等为主体，联手召开与湖南相邻乡镇的“边界联防会议”，开展各项矛盾纠纷排查调处工作，互通信息、化解不安定因素，联络感情。双方党委、政府主要负责人必到会，并逐步将合作延伸到双边经济发展方面。团山寺镇“大调解中心”还与湖南毗邻4个县乡镇司法所建立了常规性的“边界联防协调小组”，当地派出所与湖南毗邻4个乡镇派出所建立了“边界警务室”，在思想上求合拍，行动上求合力。实践证明，这些地与地的部门联手，不仅为加强协调处理跨界矛盾纠纷构建起了良好的平台，在及时、稳妥处理好群体性矛盾、冲突方面起到了重要作用，而且更为相邻县市加强信息交流、联络感情、促进经济发展等方面发挥了关键作用。

三是村级干部“走亲戚”，在效果上真正彰显动力。平安边界的落脚点还在基层，村干部是平安边界的主力。石首市委、市政府在有省市县界的70多个行政村，规定村干部要保持与邻县市村的密切联系，并将这种交流称为“走亲戚”。由于村与村之间唇齿相依，生产生活密切相连，发生矛盾难以避免，因而通过村干部“走亲戚”，可建立起“兄弟情”，对于发生的矛盾纠纷常常能“一杯交心茶，两手紧紧握，三句热心话，干戈为玉帛，四季保平安”。

同时，在促进和谐边界的活动制度中，石首市注重把握“三个构建”：

一是构建联防联调信息网络。为及时掌握边界地区的动态，提高有效防范，快速处理边界纠纷反应能力、破案反应能力，石首市在市乡镇和村都建立了三级信息报告制度和联络员制度，在边界各村，由村“两委”班子、治调主任、治调员担任边界联防联调信息员，小纠纷调解、大纠纷上报，从而形成了上下联动的边界纠纷调解信息网络。据此，团山寺镇司法所与南县几个乡镇司法所联手，经过几个月协调，成功化解了湖北多个水产养殖户被湖南鱼贩拖欠水产品款项的纠纷。

二是构建破案联手工作制度。派出所积极主动与邻省邻县兄弟所建立案件协查机制，积极协查线索、侦破案件、缉捕逃犯、追缴赃物，移交案件，对牵涉到双边的疑难或重大案件，共同联手破案。对不同的地区发生的任何案件，要求有协助机制的派出所在接到群众报警求助时，都必须本着就近、快速、及时处置的原则，先出警再移送，从而将一些矛盾纠纷和治安隐患化解在萌芽状态，有力维护了边界的安宁。

三是构建平安联片创建体系。石首市高陵镇是一个既与湖南省安乡县接壤，又与本省公安县一桥之隔，同时还与石首城区近在咫尺的城郊边界镇相连，该镇根据其与本市南口镇和公安县藕池镇3个乡镇镇区分布在3平方公里以内的特殊地理环境，提出了联手创建“两县市三乡镇四村安保文明片”，得到了友好响应。这3镇在联防联治工作上既着眼大局、维护整体利益，又主动互助、勇挑大梁，在强化法制宣传、普及乡规民约、强化案件协查等方面密切衔接，促进了联防联治工作的健康有序开展。而两次荣获“全国文明镇”的小河口镇则针对与监利县大垸农场接壤的地理位置，及以往边界争水争地纠纷多、流窜案件多等特点，争取与监利县大垸农场携手创建“黑瓦屋安全文明片”。两地“综治委”、派出所、司法所经常互通情况，做到信息共享、案件共破、纠纷共调、警民共防，从而使过去发生过多起械斗事件的边界带在近3年内无一起矛盾纠纷发生，成了名符其实的“安全港”“文明片”。

目前，石首市12个乡镇区在深化边界联防联调中，探索建立了具有本地特色的工作模式。如小河口镇的信息共享、案件共破、纠纷共调、警民共防的“四共”模式；高陵镇的“情报联网，信息联通，案件联破，纠纷联调，打击联动”的“五联”方针；团山寺镇的“和谐共处、安宁共保、平安共建、发展共谋”的“十二字”思路，均不断丰富和创新联防联治工作内容，给和谐边界创建工作构筑了坚实的基础。

三、以高标准检验“和谐边界”创建水平

石首市和谐边界安全网的成功编织，不仅形成了两省4地6县市“合力联打，携手联治，齐心联防”的工作格局，同时也带来了“合力奔小康，携手致富路，齐心促发展”的可喜变化。

一是镇与镇携手“共绘发展图”。石首市12个有边界的乡镇都充分抓住辐射广、信息灵等优势，打起了“地域经济牌”。如横沟市镇及邻县周边乡镇都是传统棉花种植区，该镇发挥当地湖南籍移民多，有经商头脑和有外销市场的优势，扶持鼓励建成了20余家棉花加工厂，一跃成为享誉荆州、享誉江汉平原的“江北棉花加工基地”。再如桃花山是省级风景名胜区，但四十五里桃花山区分属湖北、湖南，风景名胜也各占半边。石首市桃花山镇放眼长远，主动向湖南邻县市伸出友谊双手，集两省山水资源于一体，联合开发桃花山山水资源，从而达到了事半功倍的目的。在今年抗大早之时，以往为争水而矛盾丛生的湘鄂边界轻吹起友谊风，团山寺镇发挥“龙江精神”，开闸放水，灌溉湖南数万亩耕地以“解渴”。目前，石首市“边界大镇”新厂、东升、横沟市、高陵和高基庙镇都“巧借”地域优势，成为了石首经济强镇。

二是村与村互助“共走致富路”。石首市70多个边界村都能取长补短，通过学习“邻居”的先进经验，调整产业结构，相互帮助走向共同富裕道路，石首市十强村中，边界村便占有5席。

三是地与地齐心打造“安全港”。群众对“平安边界”的满意与否，首先看治安好坏，“平安边界”创建3年来，石首市没有发生一起边界命案。通过与邻县公安机关联手，先后侦破了跨省地“特大盗窃摩托车案件”，在公安、江陵等公安机关协助下，打掉了贵州省籍特大流窜入室盗窃团伙；在江陵警方协助下，破获了“石首第一金店盗窃案”；在监利警方配合下，端掉了盘踞在石监江三县边界地带的特大赌博窝点……流窜案件发案率下降了31.5%，群众安全感明显上升。

四是人与人相融“结亲成友”。边界平安和谐带来老百姓最直观的感受是以往的“墙”变成了“桥”，最直接的受益是“同饮一河水，同走一条路，同防一道堤，不说两家话”。原来许多边界群众除了争斗便老死不相往来，现在双方群众感情越来越融洽，友谊、婚姻都成了连接的“纽带”。

[参考文献]

[1]方 可，朱志兵.省域边界城市总体规划编制方法探索——以石首市为例[J].城市规划学刊，2009，（7）.

[2]方 可.中小城市特色塑造的方法探索——以湖北省石首市为例[J].城市规划学刊，2009，（7）.

[3]葛丽娜，梁爱雪，张学文.新战略机遇下省际边界城市发展的新思路——以新沂市为例[J].国土与自然资源研究，2011，（2）.

[责任编辑：肖偲偲]