有关G20机制完善的思考

丁工

[摘 要] 2016年9月，G20峰会将首次在中国举办，这是中国第一次站在引领和塑造全球治理方向的最前端。因此，中国一方面应借助主办此次会议的良机唱响中国声音、贡献中国智慧，另一方面应利用峰会主场优势促使G20机制改革迈出重要步伐，即从推动G20议会主要负责人会晤机制，促进G20内七国集团、金砖国家、中等强国等群体的政策通气和信息交换，充实协调人执行职能，以及构建机制化同各区域组织和多边国际机构互动关系等角度入手，借以增强G20机制的决策力、执行力和影响力。

[关键词] G20峰会；常设秘书处；机制改革

[中图分类号] D813 [文献标识码] A [文章编号] 1002-8129（2016）08-0114-06

二十国集团（G20）第十一次领导人峰会于2016年9月4-5日在中国杭州召开，这是中国首次“接棒”G20峰会。G20峰会是全球经济治理建章立制的核心平台，中国首次举办G20峰会意味着中国第一次有机会参与引领世界发展方向、引导国际新秩序的构建，标志着中国在联合国安理会享有正当的国际政治权力之外，还在世界经济金融领域初步拥有了缔造制度规范的权力，为中国将日益增长的综合国力转化成国际秩序的规制力和塑造力奠定了合法性基础和渠道[1]。

作为危机应对机制，G20峰会最初的宗旨为推动发达国家和新兴市场国家之间的合作，筹集更多的全球公共产品，共同抵御国际金融风险和促进经济的持续增长。回顾过去十几年来的历程，该组织已成为重要的全球经济治理平台[2]。如今，G20机制代表着全球国内生产总值的90%、世界人口总数的近70%和国际贸易总量的85%，并且在G20中不仅包括美、欧、日等传统西方大国和中、俄、印、巴等新兴大国，还吸纳了澳大利亚、墨西哥、土耳其、印度尼西亚、阿根廷、韩国等数个中等强国。同时，从文明归属类型看，G20涵盖基督教、伊斯兰教、儒家文化以及非洲、拉美等多种文明体系；从地域及其区间分布看，G20包括欧、亚非、美、澳五大洲的成员。G20正是这样一个将南北对话、南南合作等多股力量群组、多种文化背景、多元利益诉求，纳入共同框架、鼓励“跨界合作”的治理平台[2] 。G20尽管作为全球经济治理的首选机制还远不够完善，但“合并同类项”后却可以发现，G20是现成国际多边机制中在合法性和正当性方面遭受舆论指责、诟病强度相对最小，实现对各方利益契合性与兼容度交集最大化的载体媒介。

2016年9月，中国将首次举办G20首脑峰会，在全球治理议题设计和规则制定方面，承担起引领方向、塑造理念、创新模式的职责。“中国必须抓住难得的历史机遇，以主动进取的全球视野和战略思维，投身全球治理体系的改革洪流之中”[3]。由于9月杭州峰会之前，G7、BRICS、MIKTA都召开过一系列各层级、多领域会议，达成协调彼此之间立场，努力形成共识以求在G20峰会上“用一个声音说话”。因此，中国首次作为东道国主办G20系列会议，要想在维护自身及发展中国家利益基础上，尽可能协调好各方诉求和利益，需要加强形势分析、政策研究和制度设计，提前做好预判和布署，采取有力措施防止部分国家搅局干扰，真正使此次峰会达到惠全球、利长远的预期效果。目前，G20峰会总体设想和主要议题已基本确定，各项筹备工作也在有序推进，为使本届峰会平台发挥出更大的综合效应，现就如何举办好G20峰会提出如下建议：

一、利用主场优势推进财金秘书处的设立

目前，对于G20的质疑主要源自于该组织较低的对话效率和缺乏建树，这将成为2016年中国承办G20所面对的重点议题。长期以来，由虚及实和化虚为实就是推进全球治理制度化、规范化和科学化措施中最艰难的环节，二十国集团应当是议事机制还是决策和执行机制，一直都是困扰G20工作方向和职能定位的“痛点难题”。二十国集团如果仅作为一个非正式的论坛性机制，而没有常态运行、精干高效、专司主营的执行机构，那么，峰会通过的各项提案、决议必然难以落实到位[4]。同样，G20机制约束力和执行力偏软的弊病如果长期得不到实质有效解决，就很可能导致机制的治理能力倒退，于是就引发出是否应设立专职秘书处的激烈争论。关于要不要推动建立常设秘书处的问题，将是作为峰会东道主的中国需要审慎思考的问题。

首先，专职秘书处的设立是为了协调各工作组的有序运转和文本议案的交办落实，如果没有单设秘书处，G20决议的约束力和有效性都将大打折扣。但同时也应该看到，专职秘书处的设立是有违G20的论坛初衷性和非正式性特征，因此对各种已有的国际组织或机制具有较强的依赖性，从而可以淡化二十国作为大国本身的利益色彩；再说，秘书处的筹备和确立不是简单的职位、编制的增减问题，其规程细则的研拟、工作情况的评议、拟议项目的选定，以及内设机构的安排等等，都牵扯到多个力量版块、利益组群、集团派系的博弈。如果贸然行事且运筹不当，就很容易成为各个派系共同攻击的标靶。应该说，G20机制当初是以专司财政、金融业务“起家”，现即使已升格为高层首脑峰会，然而其财金事务仍然占据较大的工作额度。因此，中国可以借G20峰会时机，推动建立以财政、金融专项事务为议题导向和中心任务的秘书处，并且争取将G20财金秘书处总部定址上海是很有必要的。

其次，中国利用本次峰会主场优势推动财金秘书处工作，既能够有效防止七国集团弱化二十国集团情况的出现，还能使中国从中获得更多制度性权力。一方面单设财金秘书处有助于G20继续将主要精力专注于财政和金融事务，防止因议题泛化、方向错置而导致G20治理效力被稀释和削弱。况且，首推G20设置财金秘书处，也同中国把G20作为国际经济合作首要论坛和全球经济治理主要机制的基本主张相契合。另一方面，设立财金项目秘书处对各相关方的权力分配格局影响相对较小，引起其他利益群体反弹的风险成本较低。

再次，由于欧、美分别坐拥世界银行和国际货币基金组织两大主要金融机构的总部，而亚太地区作为新近崛起的世界经济中心，却没有与之地位相匹配的全球性金融开发机构，如将G20财金秘书处定址中国上海，就能够在一定程度上促进国际金融机构的地域均衡和协调发展。

二、倡议建立G20部长理事会

随着G20机制由财长和央行行长会议升级为首脑峰会，会议性质也由国际经济合作论坛上升为解决全球经济和金融问题的政策协调会，G20机制对世界事务的管理日渐加强，逐步演变为全球治理论坛的中心。目前就G20的运作模式来看，已经形成首脑会议、财金双长、协调人、专业部长会，以及工商界、劳工、智库、青年学者和多边机构使节磋商等外围配套活动多方位、不同层级的立体合作网络。概括的讲，G20既拥有全球主要国家集团领导人峰会所赋予的投票权力和议价能力，也具备央行行长和财长会议的执行效力、副手和工作组会的操作效能，同时享用国际多边组织信息咨询和配套服务的功能。

在此基础上倡议建立部长理事会，设立关于经济、科技、商务、环境和能源、司法等不同业务的部长联席理事会机制，由部长联席理事会向首脑峰会提供咨政建言和决策参考，部长理事会讨论通过相关政策建议后递交领导人峰会，再由部长理事会具体实施、执行后续议案，形成领导人峰会、部长理事会与专门委员会跨界混搭的格局。例如，目前G20在跨国联合执法反腐败方面达成共识，可以通过专门的部长理事会来协调成员国之间的反腐合作事项，再由司法委员会操办具体事务，这样比单独在G20框架下由成员国进行双边合作更简练更高效。

三、适度推进G20政党会晤、议会交流机制化工作

二十国集团未来最有效的工作方式仍是强有力的集体行动。G20峰会达成的各项决议和共识要想落实到位，一定程度上需要各国立法机关将决议在各自国家内部变成具有执行力和约束力的法律章程。因此，召开G20议长会有助于将具有议事性、协调性的峰会成果，间接转化为具有约束性、强制性的制度法规，从而进一步增强G20实际治理效能。并且通过推动党际交流、理论研讨来落实和承办峰会动议向法律制度的转化。目前，金砖国家和中等强国两大群组议会主要负责人之间，定期会面机制已经成形，而G7至今尚未建立议会间的制度化、程式化交往。因此，中国借助此次峰会推动G20议长会议，更容易得到金砖国家、中等强国的理解和支持。

四、以各式多样的国际机构和多边组织辅助G20峰会

为确保G20会谈议题的多样性和广泛性，因此与会者中还少不了国际上极其重要的一些组织人员列席或到会，如欧盟代表2个（欧洲理事会主席、欧盟委员会主席），联合国（UN）、世界银行集团（WBG）、国际货币基金组织（IMF）、世界贸易组织（WTO）、国际劳工组织（ILO）、经济合作与发展组织（OECD）以及金融稳定委员会（FSB），这7个国际组织对于促进全球经济发展、维护金融稳定与安全来说，有着不可或缺的作用，因此每次G20峰会这7个国际组织都有参加。同时，为确保能听到全球所有地区的声音，峰会组织可分别给东盟（ASEAN）、非盟（AU）和非洲发展新伙伴计划（NEPAD）等分配几张“固定嘉宾”门票，并由峰会主办方在所处地区遴选一个或多个国家作为该国的“特邀嘉宾”出席会议。此外，个别特殊国家由于历史原因全程出席G20各项活动，例如，西班牙就扮演着G20“固定嘉宾”的角色。

然而，由于多种原因，G20机制外国家和组织的横向联系和互动交流相对偏少，重心主要集中在G20机制内的纵向深化，结果，在一定程度上导致部分非G20国家和地区集团，对G20机制的总体呈消极态度[5]。因此，笔者建议通过成员方与相关国家和机构结对联合，构建起以G20组织为内核圈，以区域性组织、功能性多边机构等为可延展的外围圈的同心圆、对话桥式交流联络模式。即在G20国家领导人峰会前，由每个G20国家负责邀请所在地区的区域性组织，或涉事方国际机构的代表来参加由G20主席国牵头的联络机制年会，年会由当期G20峰会轮值主席国筹办。

五、支持中等强国优化G20机制结构布局

G20作为世界经济的主要政策协调机制，无疑为中等强国提供了一个维护自身利益、参与世界经济决策的重要平台，极大地提升了中等强国在全球治理议题设置、议程推进的参与深度，使得非西方、非强权力量国家真正有机会平等参与国际游戏规则的制定；在该框架使得中等强国能相对平等地同大国进行常态化协商、会谈，全面参与全球秩序的重构，乃至晋升为在“会议桌前拥有坐位”的体制内国家，开启从游戏规制遵从者向制定者的地位和身份转变。现今，二十国集团作为决定未来国际秩序走向的中流砥柱，内部力量大致为西方七国（G7）、金砖五国（BRICS）以及中等强国（MIKTA）三大群体集合共存的格局[6]。其中，七国集团代表着老牌守成大国势力，金砖国家则主要是由新兴崛起大国组成，而中等强国则是独立于两大阵营之外的“中间地带”，时常能在某些特定独有议题上起到“四两拨千斤”的作用，故而该联合体的战略资产自然引起两大群组的高度重视，成为两股力量积极争取、联合的重要对象。

近些年，随着中国地位影响在大国群体中脱颖而出，国际社会期待中国在更多领域承担更多责任的同时，那些不愿意看到中国发展壮大的势力大国，对中国戒备、防范心理也日益加重。当前，中等强国联合体的机制化建设正在加快进行，中国应该利用好中等强国这个平台协调与该群体国家的关系，实现中国与世界中等强国群体在部分议题上存在共同利益或相似看法的对话[7]。例如，国际发展问题在以往的G20峰会上并未受到重视，但韩国却意识到了这一问题，于是在2010年借助主办峰会的便利，成功地把发展问题纳入中心议题。而2015年G20主席国土耳其将发展问题纳入G20的主题。这显示土耳其将利用其主席国权力试图在这个问题上做文章，让“全球化经济”最后以人类的发展为归宿。

因此，中国在延续金砖协调的基础上，加大对G20机制里中等强国的权重，从内部影响、引导该机制的运作，提高中国议题设置和议程推进的能力，在政策制定和具体落实的各个环节中争取和维护中国的利益[8]。同时，G20还有利于中国和各类中等强国进行多样性合作，中国和澳大利亚、沙特阿拉伯在能源和资源秩序方面具有共同利益，同土耳其、墨西哥在加强金融和投资方面的合作有积极意义。就周边邻近地区而言，中国和韩国、印尼共同提升亚洲国家的国际地位，中国和土耳其、沙特在G20的合作加深了中国同中东阿拉伯、伊斯兰世界的沟通和理解。中国通过加强与中等强国的合作，在维护联合国权威的同时，又能兼顾好G20这个平台，统筹协调两大机制，做到各司其职、重点突出，既分工又协作，形成联合国主管政治，G20侧重经济的格局。中国以中等强国为抓手合理配置联合国与G20这两个多边平台，努力发挥中国在两个机制中的双核心作用，为多边外交提供了更为广阔的活动空间和实践领域，也是提升中国制度性话语权的便捷渠道和有效路径。

另外，自2010年10月G20韩国首尔峰会算起，先后已有4个中等强国接连主办了G20峰会，分别是2012年6月的墨西哥洛斯卡沃斯峰会、2014年11月澳大利亚布里斯班峰会以及2015年11月的土耳其安塔利亚峰会。这样不仅使中等强国积累起丰富的办会经验，还让他们借助主席国的特殊地位在议题设置和规则制定方面抢占一定的先机，而这对于即将举办2016年G20峰会的中国来说，是一笔可资借用的巨大财富。并且，自2014年布里斯班G20峰会后，中国与澳大利亚、土耳其共同构成二十国集团处理日常事务的“三驾马车”机制，中国和澳大利亚、土耳其联合领导的20国集团工作小组，致力于在推动国际金融业态的系统性监管和体系性改革方面取得了不俗成绩。因此，中国加强与中等强国的经验交流和议题协调，有助于中国作为2016年二十国集团峰会主席国，更好地发挥主导治理议题方面的积极作用，有利于有效完成G20协调机制运作。

[参考文献]

[1]黄 薇.G20主导下的全球经济治理与中国的期待[J]. 国际经济合作，2015，（6）.

[2]金灿荣，段皓文.后危机时代的大国关系格局与新动向[J]. 湖北大学学报（哲学社会科学版），2013，（1）.

[3]何亚非.世界面临战略挑战[J].今日中国，2016，（2）.

[4]王 文，贾晋京.G20的挑战与应对[J].中国金融，2015，（18）.

[5]H.E.Yun Byung-se（尹炳世）. 21st

Century Global Governance： Rise of the Rest -- Cross-regional Networks.赫芬顿邮报网站，2014-05-26.http：//www.huffingtonpost.com/he-yun-

byungse/21st-century-global-gover_b_6422328.html

[6]冯维江.金砖五国拟建共同基金挑战IMF[J].社会观察，2012，（12）.

[7]丁 工.中等强国合作体渐成治理新力量[N].中国社会科学报，2015-08-13.

[8]李东燕.峰会外交、全球治理、中国角色[N].中国社会科学报，2014-12-10.

[责任编辑：李利林]