法院人员分类管理制度研究

陈佩（中共中央党校，北京 100091）

法院人员分类管理制度研究

陈佩
（中共中央党校，北京 100091）

在新一轮的司法改革中，中央明确提出要完善司法人员分类管理制度，法院人员分类管理制度是司法人员分类管理制度的重要方面。健全法院人员分类管理制度，符合司法权自身的运行规律，是法官职业化的必然要求，是法官独立、公正行使审判权的有力保障。当前，我国法院人员分类管理制度依旧受传统管理体制的惯性所影响，存在相关法律滞后、法官员额的科学标准还未建立等问题。为进一步完善法院人员分类管理制度，应及时修改相关立法、建立科学的法官员额核定标准并完善法官遴选机制。

分类管理；法官职业化；去行政化

继2004年和2008年两轮司法改革之后，十八届三中全会开启了第三轮司法改革。前两轮司法改革是由最高人民法院发动的对既有司法体制框架下的工作机制的局部改革，第三轮则是由中央从整体布局上进行的强制性制度改革。对司法人员管理制度改革是新一轮司法改革的重要方面，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出要：“建立符合职业特点的司法人员管理制度，健全法官、检察官、人民警察统一招录、有序交流、逐级遴选机制，完善司法人员分类管理制度，健全法官、检察官、人民警察职业保障制度。”［1］（p33）健全法院人员分类管理制度，是法官职业化和审判独立的必然要求，有助于法官提高职业荣誉感，确保法官依法独立、公正地行使审判权。

一、法院人员分类管理相关概念的阐释

1.法院管理。

“法院管理”是从“公共管理”中衍生出来的。关于法院管理的内涵，我国正式的法律文献中只有附带性的规定，国内学者则各持观点。沈德咏对法院管理进行了学科定位，认为“法院管理是一项有其独立价值和特别规律的事业。法院管理源于普通的公共管理，但因为它的服务对象是法官和审判，所以法院管理又有别于普通公共管理，在实践中是一个独立的领域，在理论上是一个独立的学科。”［2］（p82）2005年最高人民法院公布的《人民法院第二个五年改革刚要（2004-2008）》，“专门用一定篇幅规定了法院管理的改革措施，把法院管理分为审判管理、人事管理、政务管理，为司法管理理论体系的建立和完善作了有益尝试”。［3］（p10）董治良则认为法院管理“就是为充分发挥人民法院的审判职能作用，全面提高人民法院公正、高效司法能力而对法院工作各个环节、各个方面所作的规划、组织、监督、控制和协调。”［4］（p97）综上可见，法院管理有其特定的目的即实现法院审判职能，这一目标的实现需要运用管理手段和科学的运行程序，它的内容包括审判管理、司法政务管理、司法人事管理三个方面。

我国的法院权力结构兼具审判权和行政管理权双重属性，实践中法院的审判工作可能会与行政管理工作相交叉甚至相冲突，对法官的行政管理可能会影响审判权的行使，因此在法院管理的过程中必须处理好二者之间的关系。审判权的性质是平权性，而行政权的性质则是科层性，两种性质截然不同的权力共存于法院会造成一定的冲突。审判权来源于专业法律知识，审判目的是解决纠纷依法作出裁判，因此其运行要求独立、消极被动。为实现审判权的公正价值目标，必须保持审判独立，上下级法院之间是监督关系而不能是领导关系。行政权则来源于法律和行政指令，上下级是领导关系，其运行模式是为追求处理行政事务的效率。这两种不同运行规律的权力并存于同一个机构内，会造成法官和行政官员角色定位不清，法院行政管理和审判制度职能的混淆，使司法权呈现行政化趋势。

2.法院人员分类管理。

“法院人员分类管理，就是指根据法院工作人员不同的岗位性质、职责特点和成长规律，对法院工作人员进行科学分类，建立既相对独立又相互联系的司法人事管理新体制，采取不同的管理方式，实现司法人事管理工作的科学化、规范化和法制化。”［5］（p68）对法院人员分类管理进行改革，有其正当性和必要性。

当前我国法院人员管理实行的是单一的行政化管理体制，法官、书记员以及行政人员都在统一的行政等级体系中，无论从事何种工作岗位，其待遇都与行政级别挂钩。在这种体制下，工作人员的岗位安排受领导意志影响大，下级需要向上级汇报工作情况，执行上级指示，服从上级领导。这种行政化的管理模式有诸多弊端：第一，影响审判独立。从法院内部来看，法官审案可能会受其上级领导的干预。从法院外部来看，法院的人财物受当地政府的制约，可能出现党政领导干预司法的情况。这些都会给审判权的独立行使带来极大影响。第二，导致法官缺乏职业荣誉感。一方面，法官作为特定职业要求高超的职业技能，其准入门槛以及工作内容的复杂程度高于普通公务员，而其工资标准却与普通公务员相当。法官不仅要面对超负荷的工作强度，还要尽力抵制上级领导对案件的干涉，以及处理好与当事人、律师等相关者的关系。工作压力大，加之薪酬与工作强度不匹配，导致近年来法院人员特别是基层法院人员流失严重，法官职业荣誉感不高。第三，浪费审判资源。行政化的管理模式，使法院的审判职能和行政管理职能在一定程度上混同，法官除了本职的审判工作外，还要处理大量的行政工作，使其不能将精力集中在案件审判和钻研业务知识上。而且，很多具有行政职务的法官，如院长、副院长、庭长等，虽然其审判经验丰富，却很少再承办案件，造成审判资源的严重浪费。

对法院人员进行分类管理，首先是法院管理制度改革的必然要求。行政化的法院管理模式会影响审判独立，还会造成审和判、职与责的分离，按照工作岗位的不同性质对人员进行分类管理，符合审判权的运行规律。其次是法官职业化的必然要求。法官是社会纠纷的裁判者，肩负着维护社会公平正义的使命，需要具备高超的法学理论素养和丰富的实践经验。只有对法院人才资源进行合理配置，根据岗位特点科学进行人员分类，才有利于对人才进行专业化管理，为法官职业化打下坚实基础。再次是法院管理现代化的必然要求。制定科学的司法人事管理制度是法院现代化的重要内容之一，是实现人尽其用，提高审判效率的有效方法。

二、我国法院人员分类管理的现状

2014年3月，中央政法委确定将上海、广东、吉林、湖北、海南、青海、贵州作为首轮司法体制改革的试点地区，目前这7个试点省市的具体改革方案已全部获批，司法体制改革正在全面推进中。本文对上海市、广东省和吉林省三地法院人员分类管理的改革现状进行了总结（见表1）。

由表1可见，不仅在全国范围内，在各市、省法院人员分类管理改革的推进都是采取部分地区试点，在总结经验的基础上再向全市、全省和全国范围内推广，这样可以对改革政策进行适时的调整，减少司法改革的风险。法院人员分类管理制度改革是一个系统工程，需要相关制度跟进，才能实现改革目标，其中最重要的一项就是法官员额的核定，在科学核定员额的基础上还需要对法官选任制度、法官职业保障制度以及法官责任追究机制作相应的改革。上海市、广东省和吉林省三地在结合自身现实情况核定员额的基础上，对员额内的法官选任规定了的严格的程序，避免法官入额论资排辈，并实行法官待遇与行政级别脱钩，按一定比例提高员额内法官的薪酬。从实践来看，改革已初见成效，通过法院人员分类管理的改革，优化了现有法官队伍结构、提高了审判效率，法官逐步实现去行政化，向职业化方向发展。当然，还应看到，法院人员分类管理改革还存在一些障碍，下文将详细论述。

表1　上海市、广东省和吉林省法院人员分类管理改革现状分析（2014年3月-2016年3月）

三、法院人员分类管理存在的障碍

1.受传统管理体制的惯性影响。

社会在变化发展，司法制度也一直在改革和完善之中。然而，在一个历史悠久的国家，传统文化和司法传统对现行司法体制的影响是不容忽视的。就像物体有惯性一样，传统的中央集权制度和“官本位”文化，在现行司法制度上也打下深深的烙印。我国经历了两千多年的封建社会，一直实行的是以强大皇权、官僚等级制度森严为特征的中央集权制度，这必然导致行政权的高度发达。在清末司法改革之前，司法从属于行政，司法机关并不独立而是行政机关的附庸。“在传统中国，没有角色中立意义上的司法，只有相对专业或专司意义上的司法；没有国家议事、执行、审判三种职权分立意义上的司法，只有作为整体国政的一部分的司法。”［6］（p125）在这样的政治体制下，难以形成司法独立的理念，受这种司法附庸于行政的司法传统的惯性影响，在强调司法独立的现代社会，依然存在行政干预司法的情形。

在法院管理体制上，过去对法官实行的是行政化的管理模式，行政级别成为法官地位高低的象征并与薪酬挂钩，对法官在录用、考核、晋升、辞职等各个环节的管理与其他公务员一样，都需要经过组织人事部门的批准同意，忽略了法官的职业特性。通过公务员化的管理模式来管理法官，不利于打造一支职业化、精英化的法官队伍。法官管理的行政化，一方面导致有些法官以追求行政职务的晋升作为自己的工作目标；另一方面使审判业务带有行政化色彩，主要表现为院长、庭长对普通法官审判案件的干涉。

2.相关法律存在滞后性。

任何一项改革的顺利进行，都需要有法律依据作为支撑，法院人员分类管理也不例外。从现有法律来看，关于法院人员管理和组织建设最重要的两部法律，《法官法》和《人民法院组织法》都已经滞后于现实发展的需要。当前，法院人员分类管理改革的推进，主要依据的是政策，法律层面还没有进行相应的修改。法律具有稳定性，其修改需要经过法定的程序。而政策具有灵活性特点，因此实践中会采取政策先行、法律随后跟进的方式进行改革，及时对相关法律进行修改是改革顺利进行的保障也是其正当性的来源。

依据《法官法》的规定，法官的等级分为12级，且法官职务等级的确定，以法官所任职务、德才表现、业务水平、审判工作实绩和工作年限为依据。这种将法官行政级别与法官级别以及工资待遇挂钩的规定，与法官专业化的发展趋势不符。再如，现行《法官法》第2条规定：“法官是依法行使国家审判权的审判人员，包括最高人民法院，地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院的院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员和助理审判员。”第50条规定：“最高人民法院根据审判工作需要，会同有关部门制定各级人民法院的法官在人员编制内员额比例的办法。”上述第2条规定中的“法官”包括全体行使审判权的审判人员，而第50条规定的“法官”则是指纳入员额内的法官，其内涵小于第2条规定中的“法官”，同一部法律对“法官”内涵规定的不一致必然成为改革的阻力。而且法院人员分类管理制度改革是将高素质的审判人员纳入法官员额内，这必然使部分原本享有审判权力的审判人员从法官队伍中分流出去，而被分流者可能会认为其是经过法定程序挑选出来且是法律明文规定的法官，进而对改革的合法性提出质疑。故有必要在法律中对“法官”的内涵进行统一，以适应改革的需要。此外，《法官法》在法官选任、待遇、责任等方面的规定过于简略等问题，均不利于改革的顺利进行。现行的《人民法院组织法》虽然历经三次修改，依然存在相关规定不完善的问题，如没有纳入职业保障内容，对法院各类人员管理的规定不详细，且与法院人员分类管理改革现状不相符。

3.法官员额的科学标准还未建立。

2015年最高人民法院发布的《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见》中第49条规定：“建立法官员额制度。根据法院辖区经济社会发展状况、人口数量（含暂住人口）、案件数量、案件类型等基础数据，结合法院审级职能、法官工作量、审判辅助人员配置、办案保障条件等因素，科学确定四级法院的法官员额。根据案件数量、人员结构的变化情况，完善法官员额的动态调节机制。科学设置法官员额制改革过渡方案，综合考虑审判业绩、业务能力、理论水平和法律工作经历等因素，确保优秀法官留在审判一线。”［7］在具体操作中，中央只规定了法官员额比的上限为39%，并没有建立一套科学的核定标准。在核定员额时，除了考虑经济发展状况、人口数量和案件数量等因素外，是否应该将法官个人的工作效率、不同案件的难易程度、办案周期等因素也考虑进去？在具体确定员额时，在所有应该考量的因素中，是否应该确定几个核心定位点？针对不同地域、不同级别的法院是应该制定统一的标准还是区别对待，以及在法官员额定编后如何确定动态管理机制，都是需要解决的问题。

四、法院人员分类管理制度的完善

1.及时修改相关立法。

法院人员分类管理改革的顺利推进，要以法律为依据，应及时修订《法官法》和《人民法院组织法》，确保法律与政策的一致性。首先，有必要将现行《法官法》第2条和第50条所规定的“法官”内涵进行统一，将第2条的“法官”范围缩小为员额内的法官，为员额制改革提供法律依据。其次，可将以下内容纳入法律：第一，将法院人员分为法官、审判辅助人员以及司法行政人员三类，并对其具体人员构成以及每一类人员的工作职责作相应的规定；第二，确立更严格的法官准入标准，成立专门的法官选举委员会来选任法官，确保法官的专业化、职业化；第三，进一步强化法官职业的保障制度，包括提高法官薪酬、确立法官职务豁免制度、法官延迟退休制度等；第四，完善法官惩戒制度，赋予法官独立的审判权，并由其独立承担审判责任，防止权力滥用。

2.建立科学的法官员额核定标准。

实现法官员额的科学核定，减少员额制的改革阻力，应该做到以下两点：一是尽可能精确统计法官的审判工作量。法官员额的设置，最基础的标准是法官当前的审判工作量，结合不同地区、不同审级的特点，根据案件的多寡来计算应配置人员的数量。因此对法官审判工作量的测算是非常关键的，而对此的测算不能仅依据当前法官的审判工作量，还应研究法官在配备足够助理的情形下所能完成的审判工作量。二是在同一法院内部员额分配也应根据具体情况而定。同一法院不同法庭的审判工作量存在很大差别，在对不同类型诉讼案件的结案速度进行比较分析的基础上，得出不同类型案件的工作量之间的比例关系，以此为依据调整不同庭室之间的法官员额。

3.完善法官遴选机制。

法院人员分类管理中一个重要的环节是如何遴选法官，这是实现法官职业化和专业化的关键。完善我国法官遴选机制，应确定严格的法官选任标准：一是应具备深厚的理论功底。法官法律专业素养的高低对其在审判工作中正确适用法律非常重要。法律专业素养水平，主要体现在受教育程度以及是否接受法学专业教育中，还体现在法官的逻辑推理能力、分析判断能力上。二是应拥有丰富的实践经验。美国大法官霍尔姆斯曾说：“法律的生命在于经验，而不在逻辑。”拥有丰富的实践经验，法官能更为迅速地找出案件的焦点、懂得如何与当事人沟通，有利于提高审判效率和保证审判结果的公正性。三是具有良好的职业道德素养。法官是社会公平正义的维护者，法律专业素养和审判技巧并不一定能保证司法公正，法官必须具备良好的职业道德素养，才能在审判中保持独立不受他人影响，才能抵御外界的诱惑不徇私枉法裁判。在法官选任中，应以上述条件为基础，结合候选人的审判年限和审判业绩进综合考虑。在实践操作中，还应避免以法官行政级别的高低来认定其专业水平的高低。

在遴选方式上，中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》提出要在省一级设立法官遴选委员会，作为省以下法官人员的遴选机构。目前，上海市、吉林省等地区已成立法官遴选委员会，这是司法体制改革的重要方面，也是法官遴选工作的一大进步。通过法官遴选委员会来遴选法官，能够提高遴选工作的专业性和权威性。为进一步促进遴选委员会功能的发挥，可以从以下几个方面完善遴选委员会：第一，制定遴选委员会委员选任办法，确保委员来源多元性并合理确定各类委员的比例，委员可以从各级法院、各级检察院、律师界和法学专家学者等人员中选取，确保选出代表不同利益群体的委员；第二，保证选举程序的公开、透明，对于拟任法官的人选应进行一定时期的公示，接受社会公众的监督，为维护遴选委员会的权威，通过公示期限的人选，人大除非有充分的理由，不能拒绝任命；第三，法官遴选委员会的办事机构以设在司法机关内部为宜，方便对候选人业务能力和职业操守进行考察，也更能体现其专业性特点。

［1］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［M］.北京：人民出版社，2013.

［2］任鸣.法院管理研究和实践必定大有作为——最高法院召开“法院管理制度改革比较研讨会”［J］.法律适用，2004，（3）.

［3］蒋惠岭.关于二五改革纲要的几个问题［J］.法律适用，2006，（8）.

［4］董治良.法院管理浅论［J］.国家检察官学院学报，2005，（10）.

［5］陈陟云，等.法院人员分类管理改革研究［M］.北京：法律出版社，2014.

［6］范中信.专职法司的起源与中国司法传统的特征［J］.中国法学，2009，（5）.

［7］最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见［DB/OL］.http：//www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-13520.html，2015-02-26/2015-04-21.

责任编辑 王 京

·教育论丛

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1003-8477（2016）08-0154-05

陈佩（1987—），女，中共中央党校法学理论专业博士。