“加减乘除”思维在矿产资源规划中的应用

董延涛　张玉韩

摘 要：文章坚持问题导向，在简要分析矿产资源管理中存在的问题和面临的新形势新要求基础上，分析了加减乘除思维的内涵和在矿产资源规划编制实施中的要点。一是加法思维。包括资源安全保障、布局结构优化、资源环境保护、资源惠民、监督管理等。二是减法思维。包括总量调控、禁止限制开采区管理、技术标准等。三是乘法思维。包括实施重大工程、创新驱动、公益性地质、延伸产业链、深化改革、突破管理难点等。四是除法思维。包括四级规划任务分工、规划实施责任分工、差别化管理、开发利用效率等。

关键词：矿产资源 规划 加减乘除

中图分类号：F062.1

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2016）01-074-03

矿产资源是人类文明进步和经济社会发展的物质基础，也是生态系统的重要构成要素。近年来，我国矿产资源开发有力支撑了国民经济健康持续发展，但开发利用方式较为粗放，资源浪费、布局结构不合理和生态环境问题突出，不转变发展理念和方式，环境容纳不下、资源支撑不住、社会承受不起，发展也难以为继。为进一步转变矿产资源管理方式，推动我国矿业可持续发展，国土资源部于2014年4月，印发通知，部署启动了全国、省、市、县四级矿产资源规划编制工作。按照整个规划编制工作部署，到2016年12月底前，要全面完成四级规划编制工作。

加减乘除思维，是习近平总书记在2015年3月9日“两会”期间参加吉林代表团审议时首次提出。习总书记用“加减乘除”思维，指明了新一轮东北工业基地振兴的前进方向，也为打造中国经济升级版提出了新思路和新方法。

当前和今后一个时期，我国正处于工业化中期向后期加速转变的关键阶段，工业化、信息化、城镇化及农业现代化加快推进，对资源的刚性需求仍然较大，未来我国资源保障压力将持续加大。同时，全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国、推进生态文明建设等对矿产资源规划编制实施提出了新的更高要求。必须结合矿产资源管理实际，运用“加减乘除”思维，从战略和全局出发，统筹谋划未来五到十年矿产资源勘查、开发利用与保护各项工作，促进矿业经济转型升级。

一、矿产资源规划编制实施中的加法思维

加法思维的内涵：做好资源供应的加法，谋划多元保障路径与举措，为实现第二个百年奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦奠定更加坚实的资源基础。做好布局结构优化的加法，促进资源规模化集约化开发利用。做好资源环境保护的加法，促进经济、资源、环境协调发展。做好资源惠民的加法，切实保障和改善民生。做好监督管理的加法，促进规划目标任务落地和如期实现。

1.做好资源安全供应的加法。新常态下，发展仍然是解决问题的关键所在，我们不是不要GDP，而是要有效益、有质量、健康持续的GDP，这是“发展是硬道理”战略思维的内在逻辑。围绕找矿增储、节约利用、回收替代、境外补充四大环节，统筹谋划资源的多元保障路径与举措，完善体制机制，提高资源保障能力。一是继续实施找矿突破战略行动。矿种上坚持“油气并举、紧缺矿产和新兴材料并举、常规和非常规资源并举”，区域上坚持“陆海并重、东西并重、国内国外并重”，不断创新工作理念、方法，调整完善工作布局，确保2020年主要目标全面实现。二是抓住“一带一路”建设机遇，研究提出我国参与矿业国际合作的主要途径、重点矿种、重点国家和地区，以及相关配套政策措施，多层次、多广度、全方位参与国际矿业治理。三是加强矿产资源节约与综合利用，盘活共伴生、难选冶、难利用资源。四是加强资源回收利用，鼓励二次资源利用，大力发展循环经济。

2.做好布局结构优化的加法。一是论证提出未来五年我国战略性矿产目录，提出支持政策和管理要求。二是继承发展矿产资源规划分区体系，重点做好三个层次的分区布局。研究提出一批矿产资源勘查开发基地，在空间上形成保障国家资源安全的重要战略核心区域。划定重点调查评价区、重点勘查区、矿山地质环境重点治理区、绿色矿业发展示范区等重点工作布局。加大财政资金投入和相关政策支持。划定一批国家规划矿区和省级重点矿区，加强统筹部署和重点监管；做好矿业权设置区划，推进规划落地。三是加强政策引导，鼓励企业开展兼并重组和资源整合，促进矿业集中化、规划化和基地化发展。四是实施小矿分类管理制度，将小矿发展与扶贫攻坚有机结合，规范管理。

3.做好矿产资源惠民的加法。围绕国家扶贫攻坚总体部署，主动谋划矿产资源领域惠民途径、方法、手段和配套措施。一是在资源环境承载能力范围内，鼓励集中连片特殊困难地区优势资源开发，促进脱贫致富。二是在地质调查、地质环境治理、绿色矿山、矿业用地等方面积极谋划一批好工程、好项目，加大支持力度。三是加快完善资源开发利益分配机制，让中央、地方、企业、矿区群众共享开发收益和发展成果，使资源收益进一步向地方和基层倾斜。

4.做好资源环境保护的加法。新一轮矿产资源规划要将资源环境保护放在更加突出位置，多途径、多手段汇聚矿业领域生态文明建设正能量。一是划定具有资源环境保护功能的禁止限制勘查、开采区域。明确要求和保护措施，妥善处理自然保护区内已有矿业权。二是建立健全矿山地质环境保护与恢复治理长效机制，加快推进保证金制度实施，监测体系建立、历史遗留问题治理和矿山复绿行动等工作。三是加强对钨、稀土、铬、锰、特殊煤种、稀缺煤种等对国民经济具有重要价值的矿产的保护与储备。以战略性矿产为重点，规划建设一批资源保护和储备基地，保障资源持续利用

5.做好监督管理方面的加法。一是在市县级规划中对本行政区内矿产资源勘查开采活动、储量登记情况、矿山地质环境治理恢复、矿业权人履行义务情况、矿业权市场建设以及矿业秩序的动态监测和监督管理工作作出统筹安排，明确监管的重点领域、工作部署和具体监管手段措施，切实提高监管能力和水平。二是加强对规划编制实施情况的监督检查，督促规划制度建设、执行情况和经费保障等落实到位。要加强对规划执行情况的监督检查。

二、矿产资源规划编制实施中的减法思维

减法思维的内涵：主要是树立负面清单管理思维，制定规划准入条件，把好矿产资源勘查开发入口关，逐步优化存量，不断提高矿产资源开发利用效率和水平。

1.做好开采总量方面的减法。按照相关产业政策要求，结合矿产资源产业发展要求，研究提出总量调控要求，合理控制矿产资源开发强度，提出最低开采规模要求，逐步淘汰落后小矿，鼓励规模化开发、集约化开发。

2.做好禁止限制勘查开采区方面的减法。按照生态文明建设总体要求，依法划定禁止、限制勘查开采矿产资源的区域，明确各类禁止、限制勘查开采区的管理要求和准入条件，对不符合规划要求的勘查开采项目一律不纳入矿产资源规划。

3.做好开采技术方面的减法。按照矿产资源节约与综合利用鼓励、限制和淘汰技术目录规定和要求，提出规划管理要求，通过市场机制，不断淘汰落后生产技术、生产工艺和生产模式。

三、矿产资源规划编制实施中的乘法思维

乘法思维的内涵：主要是抓住矿产资源管理中存在的关键问题，薄弱环节，加快管理改革、创新管理模式，找准政府和市场定位，精准发力，发挥各方面合力，推动矿产资源管理以倍数效应快速健康发展。

1.做好重大工程方面的乘法。围绕“十三五”经济社会发展需求和矿产资源领域的薄弱环节，在基础性公益性地质矿产调查、油气基础性公益性地质调查、海洋基础性公益性地质调查、节约与综合利用示范、绿色矿业示范区建设、重要矿产资源开发利用、矿山地质环境治理等方面，研究谋划一批具有全局影响的矿产资源勘查开发重大工程、重大项目。集中国家财政资金投入，提高投资效率，通过政府引导，带动社会资金持续投入，加快关键技术突破。近年来国家在矿产资源综合利用示范基地等方面的投入，成效明显。实践证明，充分发挥政府在关键领域的投入，会显示出行业发展的乘法效应。

2.做好创新驱动方面的乘法。经济学理论证明，事实创新驱动，加快关键技术突破，会不断调整完善生产函数，从而产生产出的乘法效应。一方面构建以企业为主体、市场为导向、政产学研用相结合的地质矿产技术创新体系和平台。强化成矿理论、找矿方法和勘查开发关键技术研究与应用，积极开展低品位、难选冶及尾矿资源的综合利用，大力发展循环经济，加强矿山地质环境治理和重大地质灾害防治技术方法创新，推进矿业商业模式创新，加强上下游产业协同创新，推动矿业走节约、清洁、安全的可持续发展道路。另一方面要借力“互联网+”，加快推进地质工作信息化，建立地质调查数据汇聚与共享机制，提升信息服务能力。强化知识产权保护，完善科技创新评价标准、激励机制、转化机制，提高科学成果转化能力，抢占矿业科技发展制高点。

3.做好公益性地质方面的乘法。按照使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的要求，十三五期间，要不断转变管理方式，调整政府工作重心，将政府工作和财政资金投入集中到公益性地质方面，为后续企业投入做好支撑和服务，换取发展的乘法效应。一要围绕重要经济区带、城镇规划区和重大工程建设区等开展基础性地质工作。二要推进重要矿产资源调查，评价资源潜力、圈定找矿靶区，实现找矿新突破。三要强化地质科学研究与科技创新。四要提高地质资料社会化服务水平。

4.做好矿产资源管理难点突破方面的乘法。经过多年努力，我国基本建成与市场经济体制相适应的矿产资源管理体系。但同时，多矿种综合勘查综合开采进展缓慢，部分优势矿产效益未能充分发挥，矿山环境治理责任落实不到位，税费等经济调节手段相对滞后，地上地下资源利用统筹不够等问题仍需重点突破。在规划编制实施中如果能够在这些关键环节、关键问题上取得突破，矿产资源勘查开发必将以倍数效应发展，大提高资源开发利用效率和经济社会发展效率。

5.做好产业链延伸方面的乘法。就资源论资源，往往会产生资源诅咒现象。矿产资源规划编制中，要立足资源，着眼区域产业、经济社会发展全局，研究提出下游深加工产业发展的思路建议，最大限度发挥资源的效益，提高附加值。当然，规划过程中，要注意区域分工、产业分工，不能一哄而上，造成下游产业产能过剩。

6.做好深化改革方面的乘法。一是落实生态文明体制变革总体要求，加快推进矿产资源产权制度、油气勘查开发体制、现代矿业市场体系建设等领域改革，进一步简政放权、放管结合，着力加强宏观管理，强化监管和服务，激发和释放业市场活力。二是探索实施矿产资源差别化管理政策，保持我国稀土、钨、石墨等矿产的优势地位和话语权。三是研究提出我国战略性矿产名录，聚焦政府监管和服务对象，加快战略性新兴产业所需矿产勘查开发，服务中国制造，促进我国新兴产业发展。

四、矿产资源规划编制实施中的除法思维

除法思维的内涵：主要是提高矿产资源规划编制实施效率，提高矿产资源管理水平，提高矿产资源开发利用效率和水平。

1.做好各级规划任务分工的除法。全国规划突出全局性，宏观性和政策性，同时要注重任务落地的可操作性，谋划好管理抓手，重在明确资源安全战略导向和总体布局，统筹国内国外两个资源两个市场，提出相关政策导向。省级矿产资源规划，主要发挥承上启下作用，细化落实国家规划目标任务，体现地区特色，对省域范围内矿产资源勘查、开发利用与保护作出全面部署安排，明确总量、结构、布局、时序和准入要求，为矿产资源管理提供重要依据，同时指导市县级规划编制。市县级规划是矿产资源规划体系的重要组成部分，主要是引导县域矿业经济发展、服务和改善民生，落实上级规划要求，详细部署本级审批发证的矿产资源开发利用活动，做到“三个落地”，即规划目标指标落地、空间布局落地和勘查开发准入条件和管理措施落地。

2.做好规划实施责任分工的除法。规划发布实施后，要按照各部分职责分工，制定明确的分工方案，完善目标责任考核机制，将规划的主要目标任务逐一分解下去。要完善矿产资源规划难度实施方案制度，将规划制定的中长期规划目标，结合当年国家经济社会发展的主要任务、财政投资计划、产业发展重点等因素，制定规划年度实施方案，明确矿业权投放计划、开采总量指标、重大工程推进计划方案等内容。

3.做好差别化管理方面的除法。矿产资源种类多，衍生出不同类别的产业和行业，目前我国经济发展进入新常态，各行业形势不同、发展阶段不同，对资源勘查开发的需求不同。规划编制中，要深入形势分析，制定差别化的政策导向。一是优化能源矿产开发利用结构。加快推进清洁高效能源矿产的勘查开发，以资源开发利用结构调整推动能源结构调整和生产、消费方式革命。要积极发展石油天然气，合理控制煤炭开发利用规模，大力推进铀矿勘查开发，加大页岩气勘查开发力度，同时积极开发油页岩等非常规能源。二是提高金属矿产保障能力。要稳定国内铁矿等矿产供应能力，适度扩大铜铝镍等矿产开发规模，控制铅锌矿产开发强度，保护性开发钨锡锑等特定矿种，严格控制钼等产能过剩矿产开发，鼓励金银等贵金属矿勘查开发等。同时，要结合区域经济发展特点和资源赋存特点的差别，研究提出不同区域资源开发的政策导向和准入要求，体现差别化管理思想。

4.在资源利用效率方面做好除法。实现矿产资源管理从重规模向重效率、重总量向重均量、重产出向重效益的转变。一是做好矿业权合理布局，促进多矿种兼探兼采。二是明确矿产资源节约与综合利用的技术标准、政策措施和激励政策，加快低品位、难选冶、共伴生资源以及尾矿资源的综合利用。三是大力发展循环经济，提高产品附加值，提高单位矿产资源开发产生的经济效益。

参考文献：

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[6] 董延涛.沟通式规划理论在矿产资源规划中的应用初探[J].矿产保护与利用，2014（6）

（作者单位：中国国土资源经济研究院 北京 101149）（责编：贾伟）