十九世纪以来英国政界在食品安全领域的行为和作用综述

冯天雨

中国学者对食品安全的立法和监管一直比较关注，写了不少有价值的文章，但是专门写英国食品安全立法和监管的比较少。中国学界研究英国食品安全的立法和监管的目的，主要是为了从英国食品安全的立法和监管中获得经验和启示，以给中国食品安全立法和监管找借鉴。

本文主要叙述了十九世纪以来英国政界在食品安全监管上的行为和作用，通过对英国各界在食品安全监管上的行为和作用的叙述和讨论，来认识英国的政治史和社会史。

十九世纪初英国食品安全问题的状况

十九世纪初，英国的食品安全问题非常严重，突出的表现为食品掺假、掺毒和制伪。例如，在白面包里加明矾、粉笔末、石膏、粘土、木屑；橄榄油中加印刷用的铅；茶叶中掺羊粪；醋中加硫酸；红奶酪中加红色铅（四氧化三铅，Pb3O4）；泡菜中加醋酸铜，最不可思议的是，在给小孩吃的糖果中也要添加粘土和铜绿。网络上有一段非常生动的描述， 绿油油的腌黄瓜可以铜染色；看起来很新鲜的绿茶，其实是将黑刺李的叶子卷起后，用醋酸铜染色；艳丽鲜亮的糖果里可能混有朱砂和红丹，随便吃几粒就能让你全家进医院；看起来“浓稠洁白”的牛奶里，其实掺入了米粉或者木薯粉，当然，也可能是石灰之类的不明物体， 掺水的牛奶倒反而是安全的了；口感酸爽的醋汁中勾兑了硫酸；柠檬水里并没有柠檬，用酒石酸就能制造出同样的口感；醉人的啤酒中有一种“黑汁”，其实是制革用的，就像今天的人们将工业明胶用在酸奶里增稠；还有更惡心的“胡椒土”——在胡椒里撒土，或者将地上的脏东西和胡椒一起混合，制成胡椒粒；番茄酱里没有番茄，而是“用蒸馏酒醋后剩下的糟粕，加上绿色的核桃外壳熬出汤汁，以及各种香料和烂蘑菇搅拌而成”。

严重的食品安全问题最先引起英国学术界和政府及议会的关注的关注。

英国政府和议会的行为

十九世纪以来，英国政府和议会在食品安全监管上逐步承担了两项重大任务，一是对国内食品的监管；二是对进口食品的监管。

1860年《食品掺假法》颁布前，英国政府和议会对英国国内的食品生产和销售基本上是放任自流。1860年《食品掺假法》授予地方政府自愿设立“公共分析师”的权力开始了近代以来英国政府介入食品安全历史。该法不仅要求地方政府设立“公共分析师”，也规定了对食品掺假行为可以进行罚款。但是，由于是“自愿设立”，很多地方政府对此法置之不理，而且，由于其规定“如果掺假的人能证明自己的掺假行为并非自愿或者不认为自己的行为属于掺假，就不受处罚”，“只有在拒交罚款的情况下才可以监禁”，对食品生产和销售者的掺假行为的威慑力显得太弱了。

1875年，英国议会通过了《食品与药品销售法》（SFDA）该法是英国第一部有效实施的食品安全法。该法比1860的《食品掺假法》有很大进步。该法规定，所有的地方政府必须在辖区内设立至少一名“公共分析师”，而且“公共分析师，必须要有专业知识和技能，并且不能直接或间接参与食品（和药品）有关的商贸活动。1860年的法律规定“公共分析师”只能等“有公共精神”的人送检样品，而且送检的人还要支付费用（10磅6便士）。而1875年的法律规定所有的市场检查员、公害检查员、卫生医疗官、衡平检查员、警察都能购买和送检样品。还有一点，是1875年《食品与药品销售法》的规定食品商有义务向市场检查员等官员出售正式的商品作为样品。

可是，1875年的《食品与药品销售法》并没有被所有的地方政府施行，至1899年，任然有地区未设立“公共分析师”。这些地区不设立“公共分析师”的原因可能是中央政府对其没有强制约束力。1875年的《食品与药品销售法》授权（由1834年设立的《济贫法》委员会改成的）地方政府委员会监督地方政府设立“公共分析师”，可是对不设立“公共分析师”的地方政府只有通报权，没有其他手段。1899年8月，英国议会通过了地方政府委员会以1875年《食品与药品销售法》为基础拟定的“新《食品与药品销售法》”，授权中央政府可以干预地方政府强制实行《食品与药品销售法》；授权地方政府委员会可以在地方政府官员玩忽职守时派人去当地替代这些官员的职务。地方政府委员会还接受了原苏格兰事务大臣承担的实施《食品与药品销售法》的全部职权。为了照顾农业集体的利益，将涉农的食品监管权（如牛奶、肉）授予农业委员会。此后，由于中央政府对地方政府有了强制措施，《食品与药品销售法》得到了全面实施。

1900年，英国曼彻斯特发生了因饮用添加了含砷的糖的啤酒而造成6000人中毒和至少70人死亡的恶性事件。地方政府委员会被认为监管不力。食品安全监管只是地方政府委员会的一项工作内容，并不是专门负责食品安全监管。当时，包括被地方政府委员会派去调查此次中毒事件的“开尔芬皇家委员会”在内的很多团体和议员个人都建议地方政府委员会设立专门的食品监管机构，或者把食品安全监管权交给其他的，更负责的机构。1905年，地方政府委员会在其内部设立了专门的食品安全机构——食品处。一战后，地方政府委员会被卫生部取代。

英国政府对进口食品的监管始于1907年的《公共卫生（食品安全）法》的颁布和实施。1907年之前，英国政府并没有监管进口食品的权利。如前所述，1906年的“芝加哥牛肉事件”迫使英国议会授予英国政府对进口食品的监管权。至此，英国的食品安全监管基本成形。英国议会是英国的最高权力机关。英国议会介入食品安全的方式是委员会制度。例如，1855年英国议会下院（在社会压力下）成立了专门调查食品掺假的委员会；1896年，（在全国未完全实施1875年《食品与药品销售法》的情况下）成立了专门调查食品掺假的委员会。

通观十九世纪六十年代至今的英国食品安全监管史，可以看出英国食品安全监管的重大变化。一个重要的变化是现在的法律更倾向于消费者；一个是以前单一的中央地方关系逐渐向多层级治理转变，在中央和地方间加入了许多中介机构、非政府组织，且中介机构、非政府组织的作用越来越大；一个是英国议会主动出手——设立食品质量标准局（署）。相比1860年的《食品掺假法》，当代的法律可谓罚得惊人。1990年的《食品安全法》规定：

对于一般违法行为可以处以五千英镑以下的罚款或三个月以下的监禁；销售不符合食品安全标准的食品，对人体造成伤害的，处以二万英镑以下的罚款或六个月监禁；对造成特别严重后果的处以无上限额的罚款或两年监禁。例如，2010年，英格兰的一名妇女因吃了带羊肉的菜过敏并引发其他症状后，将她去吃饭的那家餐馆告上法庭，导致这家餐馆被判45万英镑（约合468万人民币）的罚款，餐馆因无力负担而宣布倒闭。当代英国推行多层级治理，以改革单一的中央——地方关系，即在中央和地方间增加非政府组织和中介机构，各级政府和中介机构协调配合。例如，A、英国贸易标准化协会（TSI）通过与地方政府开展合作，依托专家队伍专家队伍开展各种资讯活动，发起消费者和商业行为各方面的各类活动；B、食品安全监管部门和中介机构制定行业内评价标准，发放证书和标识，并发布评价结果。

近年来，英国在食品安全规制中实行“政府和公民合作管理公共生活、政治国家与公民社会良性互动”的“善治”原则。在推行“善治”中，英国食品质量标准局（署）起了关键作用。食品质量标准局（署）成立后，英国中央层面的一级负责食品安全事务的机构就有两个了，一个是前文提到的“环境、食品、农村事务部”（DEFRA）；一个就是食品质量标准局（署）（FSA）。环境、食品、农村事务部负责食品供应的可持续性、并负责农药和兽药监控等项目；食品质量标准局（署）负责从农田到餐桌，全过程的，所有食品安全和标准方面的工作。食品标准署还向公众发布各种建议。食品质量标准局（署）的管理机构是其理事会，在发布各种建议时有完全的自主权，不受任何其它政府部门干涉。食品质量标准局（署）理事会“不仅象其它许多公共机构一样公开发布会议日程和相关决定，还允许公众旁听，还对每次会议进行网络直播，会后还能点播”。可以说是“完全透明”。

近年来，英国政府还实行了其它改善食品安全监管的政策和措施。例如，英国政府推行监管和指南并举。英国并没有让食品生产者和销售者生活在一系列法律约束下和制约下的冷酷环境里，而是充满关怀地退出各类“指南”，以告知他们如何避免碰触这些法律，实现以生产和销售赚取利润的目的。严格执行食品召回和追溯；建立食品危害报警系统、食物中毒通报系统、化验所汇报系统、流行病学通信和资讯网络系统；但是任何事物都不完美。2013年1月英国等过发生的牛肉掺假和肉类中（查出）含有禁药的事件，再次“拷问了英国政府的监管能力”。据《人民日报》援引《星期日泰晤士报》的消息，英国政府早在2011年就收到过含有兽药残留的马肉可能混入民众的食物中的警告，但未采取任何行动。环境、食品、农村事务部以及质量标准局（署）“已有10年没有对肉食品是否含有马肉进行过检测”。

我要说的是，当长期处于安定和平稳状态下，政府工作人员就会有产生怠惰的可能，这是每一个政府都应该注意到的。由于英国的法律法规的逐渐健全和监管制度的完善，大部分英国的食品生产者和销售者都是守法的，但也有一些生产企业暗地里做违法的事。英国《卫报》（The guardian）的网站在2014年7月23日登载了Revealed ：the dirty secret of the UK`s poultry industry（《揭露：英国家禽业的肮脏秘密》）一文。该文用文字、图片、视频向人们揭露了英国家禽生產的黑幕：“生产现场肮脏不堪，工人将用胶靴踩过的鸡肉重新扔回生产线”可见英国食品安全监管仍然有漏洞。

英国政府和议会逐渐承担了英国的食品监管责任，在当代实行了一系列有效的措施，但是任何措施都有漏洞，食品安全监管任重而道远。我们中国也一直相当重视食品安全。希望我的这篇文章对我国的食品安全监管有借鉴意义。

（作者单位：河北农业大学）